Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 12/797 26 april 2013
4239 Heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci
Uitspraak in de zaak van:
Firma A, te B, en anderen, appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder
1. Het procesverloop
Bij brief van 5 januari 2012 hebben appellanten beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 november 2011, waarbij bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk zijn verklaard. Dat beroep is geregistreerd onder nummer AWB 12/23.
In het verweerschrift van 6 maart 2012 heeft verweerder het standpunt ingenomen dat er wel sprake was van ontvankelijke bezwaren en dat daarom alsnog een inhoudelijk besluit zal worden genomen. Dit inhoudelijke besluit heeft verweerder genomen op 26 juni 2012.
Bij brief van 6 augustus 2012, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hebben appellanten tegen het besluit van 26 juni 2012 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 12/797.
Bij het besluit van 26 juni 2012 zijn de bezwaren van appellanten gericht tegen de opgelegde vakheffing voor de bestrijding van Ditylechus dipsaci voor de oogstjaren 2008 en 2009 ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 6 maart 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen.
Ter zitting heeft de gemachtigde van appellanten het beroepschrift van 5 januari 2012, geregistreerd onder nummer AWB 12/23, ingetrokken onder de toezegging van verweerder dat aan de gevraagde proceskostenvergoeding tegemoet zal worden gekomen.
Deze uitspraak heeft derhalve alleen betrekking op het beroep geregistreerd onder nummer AWB 12/797.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld. (…)
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Minister wie het aangaat, in voorkomend geval in overeenstemming met Onze andere betrokken Minister of Ministers indien:
a. zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel, of
b. het ontwerp van de verordening niet overeenkomstig artikel 100, eerste lid, is bekendgemaakt. (…)
7. Verordeningen als bedoeld in het eerste (…) lid behoeven de goedkeuring van de Raad. "
Het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw (hierna: het Instellingsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang:
" Artikel 14
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor bepaalde in de heffingsverordening aangewezen ondernemingen of groepen van ondernemingen verschillend kunnen zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht. "
De Verordening PT heffing bestrijding Ditylechus dipsaci oogstjaar 2009 (hierna: Verordening Dd 2009) luidt, voor zover van belang:
" § 2 Heffingsplicht
Artikel 2
1. De teler van bloembollen is na een daartoe strekkend besluit van het bestuur een heffing aan het productschap verschuldigd over het oogstjaar 2009, ten behoeve van de bestrijding van de ziekte Ditylenchus dipsaci.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
3. Uiterlijk voor 1 december 2009 neemt het bestuur, door middel van een besluit, met inachtneming van artikel 4, tweede lid, een besluit of en tot welk bedrag een heffing als bedoeld in het eerste lid wordt opgelegd.
(…)
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 4
1. De heffing die de teler is verschuldigd, wordt opgelegd naar het grondoppervlak waarop de bloembollen worden geteeld.
2. De heffing, bedoeld in het eerste lid, bedraagt voor:
a. tulpenbollen € 4,53 per are; en
b. narcissen € 4,53 per are
(…) "
In de toelichting bij de Verordening Dd 2009 is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
" 3.1 de structuur van de heffing
In de verordening staat een maximumbedrag per bolsoort (tulp en narcis). Per jaar wordt bekeken of er een heffing moet worden opgelegd.
(…)
De Wet op de bedrijfsorganisatie, zoals deze luidt met ingang van 1 juli 1999, schrijft in artikel 126 voor dat heffingsverordeningen jaarlijks worden vastgesteld. Het gaat niet om een nieuwe heffing, noch worden de (maximum(tarieven verhoogd en evenmin wordt een nieuwe categorie heffingsplichtigen in de heffing betrokken. Voor de betrokken heffingsplichtigen verandert er derhalve de facto niets. "
Het Besluit van het bestuur van verweerder van 30 maart 2010, houdende de vaststelling van de tarieven genoemd in de Verordening Dd 2009 (hierna: Besluit Dd 2009) luidt, voor zover van belang:
" Artikel 1
1. De heffing als bedoeld in artikel 2 derde lid, van de Verordening PT heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci oogstjaar 2009, bedraagt voor het oogstjaar 2009 voor iedere onderneming waarin de teelt wordt uitgeoefend van tulpenbollen:
€ 0,45 per are. (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij nota’s van 18 februari 2009 en 10 oktober 2010 zijn aan appellanten heffingen opgelegd voor de bestrijding van Ditylenchus dipsaci voor het oogstjaar 2008 en 2009. Bij brieven van 26 februari 2009 en 18 november 2010 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 19 april 2012 heeft een hoorzitting plaats gevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het bestreden besluit
Met betrekking tot het jaar 2009 is onduidelijk welke rechtsnorm- of regel zou zijn geschonden nu het Bestuursbesluit dateert van na 1 december 2009. Uit de artikel 2 en 4 van de Verordening Dd 2009 blijkt dat de heffing verschuldigd is over de in het jaar 2009 gerealiseerde omzet dan wel invoerwaarden. In artikel 3 is bepaald dat de heffing wordt opgelegd over de in 2008 opgeplante oppervlakte. De nota’s zijn pas opgelegd nadat het Besluit is afgekondigd in het Verordeningenblad van de SER. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake. De heffing is in hoge mate voorzienbaar en wordt opgelegd aan dezelfde categorie belanghebbenden als voorgaande jaren. Zoals het College herhaaldelijk heeft geoordeeld kan artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) aan de verbindendheid van de heffingsverordeningen niet afdoen, reeds omdat het Productschap Tuinbouw als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als een vereniging in de zin van dit artikel.
Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat met het vaststellen van de begroting voor het jaar 2010 in november 2009 een besluit als bedoeld in het derde lid van artikel 2 van de Verordening is genomen.
4. Het standpunt van appellanten
Volgens artikel 2, derde lid van de Verordening Dd 2009 neemt het bestuur uiterlijk voor 1 december 2009 een besluit. Een dergelijk besluit is echter eerst op 30 maart 2010 genomen.
Dat besluit is derhalve in strijd met artikel 2, derde lid, van de Verordening. Gelet op die strijd had het besluit wel degelijk moeten worden goedgekeurd door de SER en de betrokken minister(s). De goedkeuring die nu is gegeven ziet immers niet op de situatie dat in afwijking van de Verordening het Besluit Dd 2009 na genoemde datum wordt genomen. Het besluit tot het opleggen van de heffingen is voorts in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Ter behoud van rechten wordt voorts door appellanten aangevoerd dat de verplichting aansluiting bij PT in strijd is met artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat het beroep uitsluitend ziet op de heffingen die zijn opgelegd voor het oogstjaar 2009, op grond van de Verordening Dd 2009. De heffingen die zien op het oogstjaar 2008 zijn niet langer in geschil.
5.2 Gelet op de stellingen van appellanten ziet het College zich allereerst gesteld voor de vraag of het Besluit Dd 2009 inderdaad na 1 december 2009 is vastgesteld.
5.2.1 Verweerder heeft in beroep gesteld dat het besluit als bedoeld in artikel 2, derde lid van de Verordening Dd 2009 wel tijdig is genomen, omdat de vaststelling door het bestuur van de begroting voor 2010, tijdens de vergadering van 11 november 2009, als zo’n besluit moet worden aangemerkt; In de bijlage van die begroting is toegelicht dat bij de baten een totaalbedrag van €500.000 aan heffingen op grond van Verordening Dd 2009 is inbegrepen. Het College volgt dat standpunt niet. In artikel 2, derde lid, van de Verordening Dd 2009 is immers uitdrukkelijk bepaald dat het bestuur een besluit neemt, met in achtneming van het bepaalde in artikel 4, door middel van een besluit. Naar het oordeel van het College kan de enkele vaststelling van de begroting waarbij in de bijlage bij die begroting een bedrag van heffingen is genoemd, niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 2, derde lid van de Verordening Dd 2009. Daarvoor is het te onduidelijk en te weinig specifiek; een besluit als bedoeld in dat artikel omvat ook het bedrag waarvoor een heffing wordt opgelegd. Daarvan is met het vaststellen van de begroting geen sprake. Overigens is in de jaren voorafgaand aan 2009 altijd een dergelijk besluit genomen en is ook voor 2009 een besluit, houdende de vaststelling van de tarieven, genomen, op 30 maart 2010. Na de in artikel 2, derde lid, van de Verordening genoemde datum dus.
Dat betekent echter niet dat - zoals appellante doet – de conclusie moet worden getrokken dat het Besluit Dd 2009 had moeten worden goedgekeurd door de SER en de Minister(s). Daartoe overweegt het College het volgende.
5.2.2 De Verordening Dd 2009 waarin de heffingsplicht is opgenomen – met inbegrip van het voorschrift waarin de invoering van de daarin voorziene heffing afhankelijk is gesteld van een daartoe nader strekkend besluit van het bestuur van PT – en de grondslag van de heffing is rechtsgeldig goedgekeurd door de SER en de betrokken minister. Zoals het College eerder heeft overwogen, zie onder meer de uitspraak van het College van 19 maart 2010, in de zaken AWB 06/706 en 07/628 (LJN: BM2678), bestaat er geen grond voor het oordeel dat een nader besluit als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Verordening afzonderlijk had dienen te worden goedgekeurd. Dat het Besluit Dd 2009 is genomen na de datum die in artikel 2, derde lid, van Verordening Dd 2009 staat vermeld, leidt niet tot een andere conclusie. Daartoe noopt artikel 126 Wbo ook niet. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het te laat nemen van het Besluit Dd 2009 niet de grondslag raakt om een heffing op te leggen voor de bestrijding van Dd. Die grondslag is gegeven in artikel 2, eerste lid van de Verordening Dd 2009 en die Verordening is – zo staat niet ter discussie – rechtsgeldig goedgekeurd.
5.2.3 De in de Verordening Dd 2009 opgenomen datum van 1 december 2009 kan wel van belang zijn in verband met de voorzienbaarheid van de heffing. Appellanten hebben gesteld dat zij gelet op de bepaling in de Verordening er geen rekening meer mee hoefden te houden dat de heffing voor 2009 nog zou worden opgelegd. Uit de kenbare begroting voor het jaar 2010, vastgesteld op 11 november 2009, waarin de post opbrengsten heffingen Verordening Dd 2009 is opgenomen, blijkt dat zij daar wel rekening mee moesten houden. Daar komt bij dat in voorgaande jaren ook steeds een heffing is opgelegd. Er is hier geen sprake van onduidelijkheid over de heffingsplicht van de teler; die was al opgenomen in de Verordening Dd 2009. Gelet op al deze feiten en omstandigheden kan in dit geval niet gezegd worden dat de rechtszekerheid in het geding is. Voor zover appellanten een beroep hebben willen doen op het ontstaan van verrekeningsproblemen doordat het Besluit Dd 2009 pas in maart 2010 is vastgesteld, overweegt het College dat van dergelijke verrekeningsproblemen op geen enkele wijze is gebleken. Ook deze beroepsgrond van appellante kan dus niet slagen.
5.3 De beroepsgrond dat aansluiting bij het Productschap Tuinbouw in strijd is met artikel 11 EVRM kan naar het oordeel van het College evenmin slagen. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939).
5.4 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman en mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 april 2013.
w.g. M. Munsterman w.g. A.G.J. van Ouwerkerk