Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/618 23 april 2013
5188 Regeling vleeskeuring
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. C.A.H.J. Anthonissen, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 juni 2010, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 mei 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant, gericht tegen besluiten van 7 december 2009 en 10 december 2009, ongegrond verklaard.
Bij het keuringsbesluit van 7 december 2009 heeft een officiële dierenarts van de toenmalige Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: VWA) het vlees van drie karkassen van runderen (identificatiekenmerken: 356434702, 479701914 en 479701882) van appellant ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie.
Bij het herkeuringsbesluit van 10 december 2009 heeft een officiële dierenarts van de VWA het vlees van twee van de drie karkassen van runderen (identificatiekenmerken: 356434702 en 479701882) ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie.
Bij brief van 21 augustus 2010 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Bij brief van 15 oktober 2010 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 2 oktober 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant in persoon is verschenen, vergezeld door F.J. Martens. Verweerder is verschenen bij genoemde gemachtigde, vergezeld door E.A. Bruinier, dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB L 139, van 30 april 2004, hierna: Verordening) is het volgende - voor zover van belang - bepaald:
" Artikel 2 Definities Pro
1. Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
(…)
f. "officiële dierenarts": een dierenarts die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden en door de bevoegde autoriteit is aangesteld;
(…)
Artikel 5 Vers Pro vlees
De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
1. De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot:
(…)
d) postmortemkeuring;
(…)
3. Na de in de punten 1 en 2 bedoelde controles neemt de officiële dierenarts passende maatregelen als bedoeld in bijlage I, sectie II, met name wat betreft:
(…)
e) de beslissingen met betrekking tot het vlees;
(…)
Bijlage I Vers vlees
(…)
Sectie II: Maatregelen naar aanleiding van controles
(…)
Hoofdstuk V: Beslissingen met betrekking tot het vlees
1. Vlees moet ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard als het:
(…)
p) pathofysiologische veranderingen, anomalieën inzake de consistentie, ontoereikende verbloeding (behalve voor vrij wild) of organoleptische anomalieën vertoont, in het bijzonder een sterke seksuele geur;
(…)"
In de Regeling vleeskeuring van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Stcrt. 2005, nr. 250, blz. 26, zoals nadien gewijzigd) is - voor zover van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 3
(…)
4. Het is verboden vers vlees dat op grond van artikel 5, derde lid, onderdeel e, van verordening (EG) nr. 854/2004 ongeschikt is verklaard voor menselijke consumptie, in de handel te brengen.
(…)
Artikel 4
(…)
2. De minister is bevoegd de besluiten te nemen waartoe verordening (EG) nr. 854/2004 de officiële dierenarts opdraagt.
(…)
4. De officiële dierenarts is een dierenarts, verbonden aan de Voedsel en Warenautoriteit.
(…)
Artikel 10
1. De exploitant van een levensmiddelenbedrijf kan, ingeval hij zich met een beslissing met betrekking tot het vlees, afkomstig van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, als bedoeld in artikel 5, derde lid, onderdeel e, van verordening (EG) nr. 854/2004 niet kan vereningen, herkeuring vorderen op kosten van ongelijk.
2. Bij de herkeuring wordt de beslissing met betrekking tot het vlees, afkomstig van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, bedoeld in artikel 5, derde lid, onderdeel e, van verordening (EG) nr. 854/2004, heroverwogen.
3. De herkeuring wordt verricht door een andere officiële dierenarts dan diegene die de oorspronkelijke keuring heeft uitgevoerd.
(…)"
In het Mandaatbesluit LNV Voedsel en Waren Autoriteit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2005 (Stcrt. 2005, nr. 245 blz. 19; hierna: Mandaatbesluit) is - voor zover van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 7
De keuringsdierenartsen Dienst Uitvoering van de Voedsel en Warenautoriteit wordt mandaat verleend om namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit te besluit en stukken te ondertekenen betreffende:
(…)
e. besluiten als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Regeling Vleeskeuring;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 7 december 2009 is het vlees van vier karkassen van runderen van appellant gekeurd door een officiële dierenarts van de VWA. Deze dierenarts heeft het vlees van drie karkassen ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie op grond van artikel 5, lid 3, onder e, gelezen in samenhang met Bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, eerste lid en onder p, van de Verordening. De op 7 december 2009 op de karkassen verrichte kook- en braadproef heeft uitgewezen dat deze karkassen wegens een uiengeur ongeschikt zijn voor menselijke consumptie.
- Op 10 december 2009 heeft appellant om een herkeuring verzocht, welke op diezelfde datum is verricht.
- Bij het herkeuringsbesluit is het vlees van twee van de drie karkassen ongeschikt verklaard voor menselijke consumptie.
- In het herkeuringsrapport staat voor het karkas met identificatienummer 479701882 het volgende vermeld:
"Herkeuring
(…)
Keuring na het slachten:
a) eenvoudig onderzoek: duidelijk ernstig afwijkende geur.
b) uitgebreid onderzoek: kook en braadproef: magnetron: geur: afwijkend, smaak: afwijkend, afwijkende nasmaak.
(…)"
In het herkeuringsrapport is voor het karkas met identificatienummer 356434702 het volgende vermeld:
"Herkeuring
(…)
Keuring na het slachten:
a) eenvoudig onderzoek: sterk afwijkende geur.
b) uitgebreid onderzoek: kook en braadproef: magnetron: geur: licht afwijkend, smaak: afwijkend, nasmaak afwijkend.
(…)"
- Bij brief van 16 december 2009 heeft appellant de VWA bericht dat hij de afgekeurde karkassen op 17 december 2009 komt ophalen.
- Bij brief van 18 januari 2010 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de keuringsbesluiten van 7 december 2009 en 10 december 2009.
- Op 9 april 2010 is appellant over zijn bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit het keurings- en het herkeuringsrapport blijkt dat, ook na een kook- en braadproef, een afwijkende (uien)geur bij de karkassen waarneembaar was. Een geconstateerde organoleptische anomalie leidt altijd tot het ongeschikt verklaren van het vlees voor menselijke consumptie.
Aan het verzoek om contra-expertise van appellant heeft verweerder geen gehoor gegeven, omdat de deskundige die appellant zou inschakelen niet bevoegd is om de keuringen uit te voeren. Het oordeel van de officiële dierenarts is bindend. Aan dit oordeel kan de mening van de deskundige van appellant geen afbreuk doen, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellant
Appellant wijst er allereerst op dat niet duidelijk is of de officiële dierenarts van de VWA bevoegd is tot het nemen van dergelijke besluiten.
Voor zover de dierenarts dergelijke besluiten mag nemen, voert appellant aan dat het vlees van de karkassen van zijn runderen ten onrechte is afgekeurd voor menselijke consumptie. Daartoe stelt appellant dat hijzelf en de door hem meegebrachte deskundige op 7 december 2009 geen afwijkende geur van de karkassen hebben geconstateerd. Bovendien betwijfelt appellant de juistheid van de gang van zaken. De afgekeurde karkassen betreffen runderen die halfbroers zijn van de twee andere dieren, die bij de (her)keuring wel zijn goedgekeurd. Alle dieren zijn onder dezelfde omstandigheden gevoerd en gehuisvest. Hetzelfde geldt voor vier dieren die enkele weken eerder zijn goedgekeurd voor menselijke consumptie. Het karkas, dat bij de keuring meteen is goedgekeurd en waarbij dus een andere geur moet zijn waargenomen dan bij de afgekeurde karkassen, was niet meer aanwezig waardoor appellant de mogelijkheid is ontnomen om een vergelijkend onderzoek uit te voeren.
Appellant betoogt voorts dat hem ten onrechte de mogelijkheid om een contra-expertise te laten verrichten is onthouden. De herkeuring van de afgekeurde karkassen gebeurt door een collega van degene die in eerste instantie de karkassen heeft gekeurd. Dit is volgens appellant geen onafhankelijke keuring.
Tot slot stelt appellant verweerder aansprakelijk voor de door hem geleden schade. Ondanks een toezegging van de VWA dat appellant, als juridisch eigenaar, de afgekeurde karkassen mocht ophalen, zijn de karkassen in opdracht van de VWA vernietigd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat de besluiten waarbij het vlees van de karkassen ongeschikt is verklaard voor menselijke consumptie zijn genomen door een officiële dierenarts van de VWA. Dit is in overeenstemming met artikel 5, lid 3, aanhef en onder e, en Bijlage I, Sectie II, Hoofdstuk V, onder 1, sub p van de Verordening, gelezen in samenhang met de artikelen 4, tweede lid, van de Regeling vleeskeuring en 7, aanhef en onder e, van het Mandaatbesluit.
De officiële dierenarts was derhalve bevoegd tot het nemen van deze besluiten.
5.2 Het College wijst erop dat dit geding betrekking heeft op de ongeschiktverklaring van het vlees van karkassen voor menselijke consumptie. Hetgeen appellant heeft aangevoerd omtrent volgens hem met verweerder gemaakte afspraken over het ophalen van de afgekeurde karkassen en de door het niet nakomen van die afspraken geleden schade, kan geen rol spelen bij de beoordeling van deze ongeschiktverklaringen. Mitsdien kan hierin geen reden zijn gelegen voor gegrondverklaring van het beroep.
5.3 Het College is voorts van oordeel dat de stellingen van appellant dat van zijn kant geen afwijkende geur is geconstateerd bij de karkassen, dat andere goedgekeurde karkassen van runderen op dezelfde wijze zijn gevoerd en gehuisvest en in een familierelatie staan tot de runderen waarvan de karkassen zijn afgekeurd, alsmede dat er geen vergelijking qua geur meer kon plaatsvinden tussen de afgekeurde karkassen en het goedgekeurde karkas, zonder nadere onderbouwing onvoldoende aanknopingspunten bieden om te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van de (her)keuringsbesluiten en de wijze waarop deze tot stand zijn gekomen. In zoverre faalt het beroep.
5.4 De beroepsgrond dat verweerder ten onrechte appellant de mogelijkheid van het laten verrichten van een contra-expertise heeft onthouden slaagt. Het College overweegt daartoe het volgende.
5.4.1 Appellant heeft, in aanvulling op hetgeen hij in zijn beroepschrift heeft aangevoerd, ter zitting uiteengezet dat hij met de VWA telefonisch contact heeft opgenomen om een contra-expertise te laten verrichten. Volgens appellant is hem dit geweigerd op de gronden dat ingevolge de Verordening alleen de officiële dierenarts een besluit kan nemen over de af- of goedkeuring van het vlees van een karkas, alsmede dat de Regeling vleeskeuring voorziet in de mogelijkheid van herkeuring.
5.4.2 Gelet op het concrete verzoek van appellant om een contra-expertise te laten verrichten, hetgeen niet door verweerder ter zitting is weersproken, is het College van oordeel dat het herkeuringsbesluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder betoogt weliswaar terecht dat uit de terzake geldende regelgeving volgt dat alleen een officiële dierenarts een besluit kan nemen betreffende de (on)geschiktverklaring van het vlees van een karkas voor menselijke consumptie, maar dat laat onverlet dat de officiële dierenarts, met inachtneming van de mening van een andere deskundige, tot een ander besluit betreffende de keuring kan komen. Deze motivering van verweerder acht het College dan ook niet draagkrachtig.
Nu verweerder appellant de mogelijkheid van het laten verrichten van een contra-expertise heeft onthouden, zonder hiervoor een gegronde reden aan te voeren, is het bestreden besluit, waarbij de keuringsbesluiten zijn gehandhaafd, in strijd met artikel 3:2 Awb Pro en artikel 7:12, eerste lid, Awb tot stand gekomen.
5.5 Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, zoals deze wet luidde vóór 1 januari 2013 (hierna: Wbb), kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
In het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil ziet het College aanleiding verweerder op grond deze bepaling op te dragen de gebreken in het bestreden besluit, voor zover mogelijk, te herstellen.
5.5.1 Aangezien de karkassen inmiddels zijn vernietigd, is het niet meer mogelijk deze aan een (contra) expertise te onderwerpen teneinde vast te stellen of ze destijds op inhoudelijk juiste gronden zijn afgekeurd. Verweerder zal derhalve moeten onderzoeken of het mogelijk is het besluit van 10 mei 2010 te voorzien van een deugdelijke motivering waarom in dit geval geen contra-expertise hoefde plaats te vinden. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de enkele omstandigheid dat uit de terzake geldende regelgeving volgt dat alleen een officiële dierenarts een besluit kan nemen betreffende de (on)geschiktverklaring van het vlees van een karkas voor menselijke consumptie, niet draagkrachtig is. Indien verweerder tot de conclusie komt dat aan het besluit geen deugdelijke motivering ten grondslag kan worden gelegd, zal hij zich moeten buigen over de door appellant gestelde schade die hij heeft geleden ten gevolge van het alsdan onrechtmatige besluit van 10 mei 2010. Het College wijst partijen in dit verband op de mogelijkheid dat zij onderling tot een oplossing komen.
5.5.2 Nadat het besluit van 10 mei 2010 is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
6. De beslissing
Het College draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak:
- het besluit van 10 mei 2010 in overeenstemming te brengen met artikel 7:12 Awb Pro dan wel een ander besluit daarvoor in
de plaats te nemen en,
- het herstelde dan wel vervangende besluit aan het College toe te zenden.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 april 2013.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. P.M. Beishuizen