ECLI:NL:CBB:2013:321 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - College van Beroep vernietigt besluit minister over schra...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 11/497

27300

Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2013 in de zaak tussen

[naam], te [woonplaats], appellant

de minister van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. G. Baarsma).

Procesverloop

Bij brief van 11 februari 2011 heeft verweerder aan appellant, onder meer, te kennen gegeven dat hij heeft vastgesteld dat appellant zich niet aan de door verweerder voorgeschreven gedragscode heeft gehouden en heeft verweerder voorts aan appellant meegedeeld dat hij, dientengevolge, per 24 februari 2011 niet langer als VKB-adviseur geregistreerd staat.

Appellant heeft hiertegen op 14 februari 2011 bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 9 mei 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2013.

Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, voorts is aan de zijde van verweerder verschenen F. Klauwens.

Overwegingen

De Kaderwet EZ-subsidies (Staatsblad 1996, 180, zoals gewijzigd bij wetten van 6 november 1997, Staatsblad 1997, 510, 10 december 1997, Staatsblad 1997, 638; in werking getreden op 1 januari 1998; hierna: Kaderwet) luidt, voor zover hier van belang:

"Artikel 3

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
c. delegatie van de bevoegdheid besluiten te nemen met betrekking tot de subsidie;
d. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
e. de verplichtingen voor de subsidie-ontvanger;
f. de vaststelling van de subsidie;
g. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten.
3. (…)

Artikel 9

Tegen een besluit, genomen op grond van deze wet kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

(…)"

De Subsidieregeling starten, groeien en overdragen van ondernemingen (Stcrt. 2008, nr. 245, onder meer gewijzigd bij Stcrt. 2009, nr. 13361; hierna: Subsidieregeling) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang:

"Artikel 9.1

In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
(…)

–
veiligheidsadviseur:een onafhankelijke veiligheidsdeskundige:

1°. die een diploma, certificaat of andere titel heeft behaald in ten minste één van de in bijlage 9.1 opgenomen opleidingen of in een gelijkwaardige opleiding;

2°. die de cursus Adviseur Veiligheid Kleine Bedrijven van het Ministerie van Economische Zaken heeft gevolgd;

3°. die een recente verklaring omtrent gedrag, een recente verklaring van betrouwbaarheid of een door een bestuursorgaan afgegeven vergelijkbaar document met ten minste een gelijkwaardige betrouwbaarheid kan overleggen;

4°. die voldoet aan de in bijlage 9.2 opgenomen gedragscode;

5°. waarvan gebleken is dat de door hem gemaakte veiligheidsscans van voldoende kwaliteit zijn;

6°. die tenminste vijf jaren relevante ervaring als veiligheidsadviseur heeft.

–
veiligheidsmaatregelen:de in een veiligheidsscan genoemde maatregelen ten behoeve van de preventie van criminaliteit;

–
veiligheidsscan:een door een veiligheidsadviseur uitgevoerd onderzoek naar te nemen maatregelen ten behoeve van de preventie van criminaliteit in één of meer vestigingen van een MKB-ondernemer of in de voor de bedrijfsvoering van een MKB-ondernemer relevante bedrijfsmiddelen en waarin in ieder geval wordt ingegaan op de te nemen organisatorische, bouwkundige, elektronische en digitale maatregelen en hun onderlinge samenhang.
(…)

Artikel 9.2

De minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan:

a. een MKB-ondernemer als bedoeld in artikel 9.4 van de pilotregeling die een veiligheidsscan als bedoeld in artikel 9.1 van de pilotregeling heeft laten uitvoeren,
b. (…)
(…)

Artikel 9.4

In afwijking van artikel 11, eerste lid, van het Kaderbesluit EZ-subsidies komen voor subsidie in aanmerking de rechtstreeks aan de veiligheidsscan toe te rekenen gemaakte en betaalde kosten van de veiligheidsadviseur.
2. (…)

Artikel 9.5

De subsidie voor het doen uitvoeren van een veiligheidsscan bedraagt de subsidiabele kosten verminderd met € 50, maar niet meer dan € 300.
2. (…)

Indien de aanvrager niet tevens subsidie vraagt voor de uitvoering van de in de veiligheidsscan opgenomen veiligheidsmaatregelen, wordt de subsidie met betrekking tot de veiligheidsscan vastgesteld zonder voorafgaande beschikking tot subsidieverlening.”

De toelichting bij de wijziging van de Subsidieregeling van 7 september 2009 (Stcrt.2009, nr. 13361), vermeldt onder meer:

"
De veiligheidsadviseur

Alle veiligheidsadviseurs die aan de materiële eisen opgenomen in de definitie in artikel 9.1 voldoen, zijn veiligheidsadviseurs in de zin van deze regeling. (…) Daarnaast moet de veiligheidsadviseur voldoen aan de in bijlage 9.2 opgenomen gedragscode en deze ondertekend teruggestuurd hebben en een recente verklaring om[trent het, toevoeging College] gedrag kunnen overleggen. Ook moet van een veiligheidsadviseur gebleken zijn dat de door hem gemaakte veiligheidsscans van voldoende kwaliteit zijn. In dit kader zullen op periodieke basis de adviezen van de veiligheidsadviseurs beoordeeld worden door gelijkgezinden (peer review). Deze beoordelingen kunnen aanleiding geven tot een onderzoek naar de kwaliteit van veiligheidsscans. (…)

De veiligheidsadviseurs waarvan bekend is dat zij aan deze materiële vereisten voldoen worden vermeld op de site van SenterNovem. Zo kunnen MKB-ondernemers snel en gemakkelijk zien welke veiligheidsadviseurs voor deze regeling in de buurt werkzaam zijn en die voldoen aan de materiële vereisten van de regeling. Het betreft hier een faciliteit voor MKB-ondernemers; plaatsing op de lijst is geen eis die uit de regeling voortvloeit. Een veiligheidsadviseur die niet op de site van SenterNovem vermeld staat maar wel aan de materiële eisen van de regeling voldoet kan met andere woorden een veiligheidsscan uitvoeren die voor subsidiëring in aanmerking kan kom. De lijst van veiligheidsadviseurs op de site van SenterNovem zal gewijzigd kunnen worden. Zo kunnen veiligheidsadviseurs die niet op de lijst staan zich bij SenterNovem aanmelden. Als zij voldoen aan de materiële vereisten van de regeling zullen zij op de lijst opgenomen worden. De kosten die de veiligheidsadviseurs moeten maken om op deze lijst te komen worden overigens beschouwd als nalevingkosten. Ook zal de periodieke beoordeling van de adviezen van de veiligheidsadviseurs door gelijkgezinden (peer review) aanleiding kunnen geven tot een onderzoek van SenterNovem naar de kwaliteit van de veiligheidsscans van de veiligheidsadviseur. Mocht deze onvoldoende zijn, of mocht blijken dat de veiligheidsadviseur zich niet aan de gedragscode houdt, dan zal SenterNovem deze veiligheidsadviseur schrappen uit de lijst van veiligheidsadviseurs. "

De in artikel 9.1 onder 4º bedoelde gedragscode (hierna: Gedragscode) houdt gedragsvoorschriften in voor veiligheidsadviseurs met betrekking tot hun onafhankelijkheid, de uitvoering van veiligheidsscans, het honorarium, de door hen in acht te nemen vertrouwelijkheid en hun meewerken aan intervisie. Daartoe is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:

“1. Algemeen

a. De veiligheidsadviseur stemt ermee in zich te zullen houden aan deze gedragscode.

b. Uitgangspunt is dat een veiligheidsadviseur op geen enkele wijze belangen heeft bij de uitvoering van veiligheidsmaatregelen die in het kader van hoofdstuk 9, Veiligheid kleine bedrijven van de Subsidieregeling (…) worden gerealiseerd. Dat heeft niet alleen betrekking op de uitvoering van veiligheidsmaatregelen die voortvloeien uit het advies van de veiligheidsadviseur, maar op alle veiligheidsmaatregelen die in het kader van Veiligheid Kleine bedrijven worden uitgevoerd.

Onafhankelijkheid.

a. De veiligheidsadviseur zet kennis, ervaring en vaardigheid naar eer en geweten in voor opdrachtgever.

b. De veiligheidsadviseur is onafhankelijk van realisatie van veiligheidsmaatregelen en zal geen geldelijk dan wel ander gewin hebben bij de realisatie van veiligheidsmaatregelen.

(…)
8. Sanctie

a. De sanctie voor veiligheidsadviseurs die zich het niet houden aan deze gedragscode is dat hij/zij niet meer voldoet aan de eisen gesteld in artikel 9.1 van de regeling en dat zijn/haar veiligheidsadviezen derhalve niet meer een veiligheidsscan zijn in de zin van artikel 9.1 van de regeling en derhalve niet meer voor subsidie in aanmerking kunnen komen."

2. 1

Verweerder heeft op 11 februari 2011 appellant bericht, dat hij heeft vastgesteld dat appellant niet op de intervisiedag VKB-2011 aanwezig was en voorts dat appellant zich, ondanks meerdere waarschuwingen (onder andere inzake het adviseren van veiligheidsmaatregelen waarin het bedrijf [bedrijfsnaam], waarmee appellant in de opvatting van verweerder (te) sterke banden heeft, de leverancier is) niet heeft gehouden aan de verplichtingen die uit de gedragscode voortvloeien. Verweerder heeft daarbij aangekondigd dat hij zich genoodzaakt ziet om de VKB-registratie van appellant te verwijderen en dat zulks betekent dat hij vanaf 24 februari 2011 geen scans meer kan uitvoeren als VKB-veiligheidsadviseur.
Appellant heeft tegen hetgeen gesteld is in verweerders brief van 11 februari 2011 bezwaar gemaakt bij brief van 14 februari 2011. Verweerder heeft appellant per 24 februari 2011 geschrapt van de in de hierboven vermelde toelichting bedoelde lijst van veiligheidsadviseurs.

Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift het volgende gesteld:

“In de eerste plaats heb ik getoetst of uw bezwaarschrift ontvankelijk is aangezien het de vraag is of mijn brief van 11 februari 2011 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Wil er sprake zijn van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb zal er sprake moeten zijn van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op een rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsgevolg. Het plaatsen van een veiligheidsadviseur op de VKB-lijst is geen materiële eis die uit de Regeling voortvloeit. Mutatis mutandis geldt dat ook voor het schrappen van een velidigheidsadviseur van de VKB-lijst. Daarnaast beoogt het plaatsen dan wel het schrappen van een veiligheidsadviseur geen rechtsverhouding aangezien de veiligheidsadviseur zelf geen subsidieontvanger is.
Aan de andere kant ontstaat er materieel wel een rechtsverhouding tussen enerzijds Agentschap NL en de veiligheidsadviseur en anderzijds tussen de subsidieontvanger en de veiligheidsadviseur. Met het schrappen van de veiligheidsadviseur van de VKB-lijst worden deze rechtsverhoudingen opgeheven. Gelet op het voorgaande stel ik mij op het standpunt dat uw bezwaarschrift ontvankelijk is.”

2.2

Ten aanzien van de inhoud van appellants bezwaren heeft verweerder in het bestreden besluit, voorzover hier nog van belang, het volgende overwogen:

“(…)Een veiligheidsadviseur is een persoon. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een onafhankelijke veiligheidsdeskundige staat derhalve niet de gekozen rechtsvorm waar vanuit de veiligheidsdeskundige zijn of haar werkzaamheden verricht centraal, maar de persoon zelf. (…) Uitgaande van het Register (van aandeelhouders) is er sprake van een familieband tussen u en de aandeelhouders van [bedrijfsnaam]. (…) Gelet op het voorgaande had u als veiligheidsdeskundige echter wel degelijk belangen bij de uitvoering van veiligheidsmaatregelen door [bedrijfsnaam]. (…) Uit het door mij uitgevoerde onderzoek volgt dat er vóór juni 2010 wel degelijk gevallen zijn waarbij u als veiligheidsdeskundige een veiligheidsscan hebt uitgevoerd en de veiligheidsmaatregelen zijn getroffen door [bedrijfsnaam]. (…) Daarnaast volgt uit het door mij uitgevoerde onderzoek dat er ook na juni 2010 gevallen zijn waarin u zowel de veiligheidsscan hebt uitgevoerd en u volgens de subsidieontvanger gehandeld hebt namens [bedrijfsnaam]. (…) U hebt niet aannemelijk kunnen maken dat er, nog afgezien van de familiaire relatie, geen sprake meer is dan wel zou kunnen zijn van een relatie tussen u en [bedrijfsnaam]. U hebt mij niet aannemelijk kunnen maken dat u als onafhankelijk veiligheidsdeskundige op geen enkele wijze belangen hebt bij de uitvoering van veiligheidsmaatregelen in het kader van de Regeling. Gelet op het vorgaande zie ik dan ook geen aanleiding u (opnieuw) als veiligheidsadviseur op de VKB-lijst te plaatsen.”

2.3

Op 4 juli 2011 heeft verweerder aan appellant bericht dat hem ter ore is gekomen dat appellant ook na 24 februari 2011 nog steeds veiligheidsscans uitvoert en heeft hij hem erop gewezen dat deze veiligheidsscans niet tot subsidiëring van zijn klanten, die mogelijk op basis van deze scans investeren in veiligheidsmaatregelen, zullen leiden. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat appellant met zijn handelen MKB-ondernemers benadeelt die wensen te investeren in veiligheidsmaatregelen en daartoe een scan van een niet geregistreerde adviseur gebruiken en heeft appellant dringend verzocht zich van deze activiteiten te onthouden.

3. 1

Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.

3.2

De Subidieregeling is met ingang van 1 januari 2013 ingetrokken.
Ter zitting heeft appellant, daarnaar gevraagd, gesteld dat hij omzet is misgelopen nadat hij door verweerder niet langer als veiligheidsadviseur op de website werd vermeld, aangezien ondernemers de kosten voor het door hem uitvoeren van een veiligheidsscan vanaf dat moment niet meer gesubsidieerd konden krijgen. Deze stelling komt het College op zichzelf niet onaannemelijk voor, zodat appellant belang houdt bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

3.3

Het College ziet zich vervolgens ambtshalve geplaatst voor de beantwoording van de vraag of de bij het bestreden besluit gehandhaafde beslissing van verweerder van 11 februari 2011 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en zo ja, of het hier gaat om een besluit als bedoeld in artikel 9 van Pro de Kaderwet.

Het College overweegt dienaangaande als volgt.

Verweerder heeft in zijn beslissing van 11 februari 2011, op grond van diverse in deze beslissing vermelde feiten en omstandigheden met betrekking tot gedragingen van appellant, geconcludeerd dat appellant zich niet houdt aan de Gedragscode. Aan deze laatste constatering is het gevolg verbonden – op grond van punt 8 van de Gedragscode - dat appellant geen veiligheidsadviseur meer is in de zin van artikel 9.1 van de Subsidieregeling. Verweerder heeft in die beslissing voorts geconcludeerd dat hij zich genoodzaakt ziet om appellants VKB-registratie te verwijderen en heeft appellant meegedeeld dat dit betekent dat hij vanaf 24 februari 2011 geen scans meer als VKB-adviseur kan uitvoeren.

Verweerder heeft, in zijn overwegingen in het besluit op bezwaar over de ontvankelijkheid van het bezwaar, zich gericht op het onderdeel van het besluit in primo dat betrekking heeft op het schrappen van appellant van de VKB-lijst. In de hiervoor onder 1 aangehaalde toelichting bij de Subsidieregeling is evenwel opgemerkt dat plaatsing op de lijst geen eis is die uit de regeling voortvloeit, maar een faciliteit voor MKB-ondernemers, en dat een veiligheidsadviseur die niet op de lijst staat vermeld maar wel aan de materiële eisen voldoet een veiligheidsscan kan uitvoeren die voor subsidiëring in aanmerking kan komen. Gelet op deze in de regeling gekozen systematiek heeft, naar het oordeel van het College, het plaatsen op of schrappen van de lijst in beginsel het karakter van een feitelijk handelen, waartegen derhalve geen beroep op grond van de Kaderwet bij het College (of bezwaar bij verweerder) openstaat. Het kwalificeren van schrappen van de VKB-lijst als feitelijk handelen heeft – zoals verweerder blijkens de ontvankelijk-verklaring van het bezwaar lijkt te onderkennen - echter het gevolg, dat een veiligheidsadviseur die met schrapping van de VKB-lijst wordt geconfronteerd zich daartegen in de praktijk niet zal kunnen verzetten met gebruikmaking van de beroepsmogelijkheid die de Kaderwet hem biedt als belanghebbende bij een besluit waarbij een subsidieaanvraag wordt beoordeeld. De vraag of, mede in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen, verweerder terecht de schrapping van de lijst van VKB-adviseurs in de context van de Subsidieregeling als een Awb-besluit waartegen appellant kan opkomen heeft gekwalificeerd, kan evenwel in het midden blijven. Het College stelt namelijk vast dat het bezwaar van appellant zich niet alleen richtte tegen de mededeling van verweerder om appellant niet langer als VKB-adviseur te registreren en niet meer als zodanig op de website te vermelden, maar ook - en eigenlijk vooral - tegen de in die brief van 11 februari 2011 vervatte conclusie met betrekking tot de gedragingen van appellant, die daaraan voorafgaat. Naar het oordeel van het College is aan de schrapping van appellant van de VKB-lijst een beslissing voorafgegaan ( namelijk de in verweerders brief vervatte beslissing dat appellant zich niet heeft gehouden aan de Gedragscode ) die is aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Deze laatste beslissing is een publiekrechtelijke rechtshandeling die het in artikel 9.1 van de Subsidieregeling neergelegde rechtsgevolg doet intreden dat aanvragen om subsidie van VKB-ondernemers met appellant als VKB-adviseur waarvan de scan na de datum van 24 februari 2011 ligt, worden afgewezen. Appellants belang is rechtstreeks bij dit besluit betrokken.

Verweerder heeft derhalve terecht appellants bezwaren ontvankelijk verklaard.

3.4

Verweerder heeft in zijn beslissing op bezwaar de bezwaren van appellant tegen zijn besluit dat appellant niet aan de Gedragscode voldoet, ongegrond verklaard. Verweerder heeft als wettelijke grondslag voor zijn besluit slechts melding gemaakt van de Kaderwet. Het College is van een andere grondslag niet gebleken. Verweerder stelt zich kennelijk op het standpunt dat zijn besluit dat appellant niet aan de Gedragscode voldoet en derhalve niet als veiligheidsadviseur in de zin van de Subsidieregeling kan worden aangemerkt, voldoende grondslag vindt in de Subsidieregeling en dat hij bevoegd is op grond van die regeling en de Kaderwet besluiten als hier aan de orde te nemen. Het hiervoor bedoelde, in verweerders brief van 24 februari 2011 vervatte, besluit dient dan ook, voor de beoordeling van het beroep, te worden aangemerkt als een besluit dat verweerder op grond van de Kaderwet heeft genomen. Het College acht zich derhalve bevoegd om van het beroep van appellant tegen dit besluit kennis te nemen.

3.5

Aan de orde is een besluit van verweerder waarbij, vooruitlopend op de beslissing op een concrete subsidieaanvraag, ten algemene aan de hand van een daarbij gehanteerde Gedragscode is beoordeeld en beslist dat een veiligheidsadviseur (in dit geval appellant), die wegens plaatsing op een door verweerder vastgestelde lijst in beginsel zou kunnen worden ingeschakeld bij een activiteit (uitvoeren van een veiligheidsscan) waarvoor subsidie wordt aangevraagd, niet voldoet aan de voorwaarden en eisen, die in de Subsidieregeling aan die veiligheidsadviseur zijn gesteld.

3.6

Uit het bepaalde bij de Kaderwet volgt niet zonder meer dat verweerder bevoegd is besluiten als hiervoor onder 3.5 bedoeld, te nemen. Het College ziet zich dan ook ambthalve gesteld voor de beantwoording van de vraag of verweerder terecht heeft aangenomen dat hij op grond van de Kaderwet bevoegd is dit besluit te nemen. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.

3.7

Het College stelt allereerst vast dat de Kaderwet geen grondslag biedt voor het stellen van regelen die verweerder een zelfstandige bevoegdheid geeft om ten algemene, dus los van subsidiebesluiten en de daaraan ten grondslag liggende regelen, beslissingen te nemen over het al dan niet - of niet meer- gekwalificeerd zijn van bepaalde personen voor het uitoefenen van een bepaald beroep of bedrijf, dan wel over het beperken van die beroeps- of bedrijfsuitoefening in verband met het ontbreken van die kwalificaties.

Voor zover verweerder meent dat zijn bevoegdheid om dit besluit te nemen gebaseerd kan worden op het feit dat appellant getekend heeft voor de Gedragscode en zich aldus heeft onderworpen aan een sanctie die mede inhoudt dat, wanneer hij zich niet aan de gedragscode houdt, verweerder de bevoegdheid toekomt te bepalen dat hij niet meer wordt erkend als veiligheidsadviseur in de zin van de Subsidieregeling, kan hij niet in die opvatting worden gevolgd. Een dergelijke opvatting miskent dat verweerder, via de Subsidieregeling, het naleven van een Gedragscode voorschrijft en als overheid handhaaft voor een bepaalde groept veiligheidsadviseurs, namelijk die veiligheidsadviseurs die ingeschakeld wensen te kunnen worden voor activiteiten waarvoor verweerder op grond van de Subsidieregeling subsidie verleent. Naar het oordeel van het College kan verweerder de sanctionering van (de niet naleving van) het aldus geïntroduceerde groepsrecht echter niet zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag zelfstandig uitoefenen, voorzover geoordeeld moet worden dat zo’n sanctioneringsbesluit in onvoldoende rechtstreeks verband staat met een concreet besluit tot subsidieverstrekking. Artikel 113, tweede lid, Grondwet, inhoudende dat tuchtrechtspraak door de overheid ingesteld bij de wet wordt geregeld, verzet zich er naar het oordeel van het College tegen dat via de Subsidieregeling door verweerder een vorm van tuchtrechtelijk sanctierecht wordt ingesteld, zonder uitdrukkelijke grondslag en regeling in de Kaderwet. Van dat laatste is, als gezegd, hier geen sprake.

3.8

De Kaderwet in samenhang bezien met de voorwaarden die in de Subsidieregeling aan de aanvrager van een subsidie zijn gesteld, geeft derhalve naar het oordeel van het College verweerder slechts de bevoegdheid om een besluit, als hier aan de orde, te nemen indien dit besluit in voldoende mate kan worden aangemerkt als een onderdeel van een concreet besluit omtrent de subsidieverstrekking zelf. Enkele, hierna nader aan te duiden, specifieke kenmerken van de systematiek van de onderhavige Subsidieregeling en van de praktische uitvoering ervan maken dat de vraag of het besluit van verweerder dat hier aan de orde is, nog geacht kan worden in een voldoende duidelijk verband staat met een besluit van verweerder inzake de subsidieverstrekking niet eenvoudig is te beantwoorden. Dienaangaande overweegt het College het volgende.

3.9

Het College stelt voorop dat het bepaalde bij artikel 3 van Pro de Kaderwet de regelgever grote ruimte verschaft om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling de criteria voor de subsidieverstrekking en de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend, (nader) te bepalen. De Kaderwet verzet zich er naar het oordeel van het College op zichzelf niet tegen, dat in de Subsidieregeling voor het verstrekken van subsidie aan de MKB-ondernemer als voorwaarde is gesteld dat datgene waarvoor subsidie wordt aangevraagd moet zijn uitgevoerd door een persoon die aan bepaalde, daarbij nader omschreven eisen en kwalificaties voldoet, bijvoorbeeld de eis dat de betrokken persoon in het bezit is van een bepaald diploma of vergunning of de eis dat hij is ingeschreven in een bepaald register van beroepsbeoefenaren.

3.1

Op grond van artikel 9.2 van de Subsidieregeling geldt als voorwaarde voor het verstrekken van een subsidie aan een MKB-ondernemer dat deze een veiligheidsscan heeft laten uitvoeren, die aan de eisen voldoet, die in artikel 9.1 van de regeling aan veiligheidsscan worden gesteld. Ingevolge de definitiebepalingen van artikel 9.1 van de Subsidieregeling voldoet een veiligheidsscan alleen aan de voorwaarden, als de veiligheidsadviseur die de scan heeft uitgevoerd (op zijn beurt) voldoet aan een reeks voorwaarden, die zijn vervat in artikel 9.1 en in de bijlage 1 en 2 van de regeling. Het betreft hier deels eisen die objectief, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd zijn. De beantwoording van de vraag of daaraan is voldaan vergt louter een feitelijke vaststelling zonder nadere inhoudelijke beoordeling. Zo is in artikel 9.1, tweede gedachtestreepje, aanhef en onder 1, van de Subsidieregeling bepaald dat een veiligheidsadviseur een diploma, certificaat of andere titel moet hebben behaald in tenminste één van de in bijlage 9.1 van de regeling opgenomen opleidingen. Laatstbedoelde opleidingen Veiligheid zijn vermeld op een lijst in bijlage 1, met vermelding van het instituut dat de desbetreffende opleiding verzorgt.

3.11

Voor een deel omvat artikel 9.1 echter ook een categorie eisen die, in voorkomend geval, een min of meer uitgebreide beoordeling door verweerder verlangen, meer in het bijzonder wanneer hij staat voor de beantwoording van de vraag of de betrokken veiligheidsadviseur nog steeds kan worden aangemerkt als een veiligheidsadviseur in de zin van de Subsidieregeling. De in artikel 9.1 genoemde eis dat de veiligheidsdeskundige voldoet aan de Gedragscode behoort tot die categorie.

3.12

In verband met eisen van uitvoerbaarheid van de Subsidieregeling, en meer in het bijzonder met eisen van rechtszekerheid, dienen de voorwaarden en eisen waaraan voldaan moeten zijn om voor subsidie in aanmerking te komen, vooraf aan de aanvrager duidelijk te zijn. In dit verband constateert het College als bijzonderheid in de systematiek van de Subsidieregeling nog, dat de subsidie, op grond van het bepaalde in artikel 9.5 van de regeling, wordt vastgesteld zonder voorafgaande beschikking tot subsidieverlening, wanneer aanvraag om subsidie is gedaan voor uitsluitend de uitvoering van de veiligheidsscan. Dit maakt het, uit een oogpunt van uitvoerbaarheid van de regeling en van rechtszekerheid voor de subsidieaanvragers - meer nog dan het geval is wanneer eerst een verlenings-beschikking is afgegeven - noodzakelijk dat in principe de subsidievoorwaarden zelf, door een duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige formulering, aan de subsidieaanvrager de mogelijkheid bieden vooraf met zekerheid vast te stellen of een door hem ingeschakelde veiligheidsadviseur voldoet aan de eisen die, via de subsidievoorwaarden, aan die adviseur zijn gesteld. Van een dergelijke duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige formulering is, in elk geval waar het het voldoen aan de Gedragscode betreft, naar het oordeel van het College geen sprake. Dit volgt reeds uit de aard van de in de code geformuleerde eisen.

3.13

Door het feitelijk publiceren van een lijst waarop VKB-adviseurs staan geregistreerd die naar het oordeel van verweerder voldoen aan de eisen die in de regeling zijn gesteld, bereikt verweerder dat de subsidie-aanvragers niettemin over een hanteerbaar systeem kunnen beschikken om vast te stellen dat door hen, wat betreft de voorwaarden en eisen die in verband met de subsidieaanvraag aan een veiligheidsadviseur zijn gesteld, wordt voldaan. Echter, door het aldus, via een dergelijke lijst, naar voren halen van de beslissing of al of niet aan bepaalde eisen om voor subsidie in aanmerking te komen zal zijn voldaan, wordt - in elk geval in de specifieke context van de Subsidieregeling – onder meer het systeem dat, in de Kaderwet in samenhang gelezen met het daaromtrent bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht, is voorzien voor de rechtsbescherming van derden-belanghebbenden bij (subsidie ) besluiten - in dit geval veiligheidsadviseurs - doorkruist. Gelet op de belangen van de op de lijst geregistreerde of mogelijk te registreren veiligheidsadviseurs, meer in het bijzonder gelet op hun belang om op te kunnen komen tegen besluiten waarin over het door hen voldoen aan bepaalde eisen, die als voorwaarde aan subsidieverstrekking zijn verbonden, acht het College een dergelijke doorkruising op een wijze als vervat in deze Subsidieregeling niet aanvaardbaar. Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder als volgt.

3.14

Door aldus met een lijst te werken haalt verweerder zijn beslissingen over het al dan niet voldoen aan de in de Subsidieregeling neergelegde eisen inzake de hoedanigheid van de ingeschakelde veiligheidsadviseur “naar voren” op dit onderdeel. Naar hun aard zijn beslissingen over de vraag of een bepaalde veiligheidsdeskundige al dan niet door verweerder wordt gekwalificeerd als een veiligheidsdeskundige in de zin van de Subsidieregeling besluiten waarbij het belang van die veiligheidsadviseur rechtstreeks is betrokken. Zoals hiervoor is overwogen, is het vereiste, dat een veiligheidsscan door een veiligheidsadviseur als bedoeld in artikel 9.1 van de Subsidieregeling moet worden uitgevoerd een vereiste voor een MKB-ondernemer om met kans op succes subsidie aan te kunnen vragen. Dit brengt mee dat in het kader van de Subsidieregeling in beginsel pas een voor beroep bij het College vatbaar besluit aan de orde is, als beslist wordt op de subsidieaanvraag van een MKB-ondernemer. Immers, pas dit besluit heeft tot (rechts)gevolg dat geen aanspraak op subsidie bestaat, wanneer een MKB-ondernemer als aanvrager van subsidie gebruik maakt van de diensten van een veiligheidsadviseur die niet voldoet aan de in voornoemd artikellid gestelde vereisten. Door te werken met een lijst waarin op voorhand wordt beslist over het wel of niet voldoen van de veiligheidsadviseur aan de subsidievoorwaarden, maakt verweerder de mogelijkheden voor de betrokken veiligheidsadviseur om gebruik te maken van de beroepsmogelijkheid die de Kaderwet hem biedt, in feite illusoir. Gelet op de onzekerheid of een subsidieaanvraag van een MKB-ondernemer zal worden gehonoreerd indien deze een veiligheidsscan van een niet op de lijst van verweerder voorkomende veiligheidsadviseur, zoals appellant, overlegt, valt immers niet in te zien dat enige MKB-ondernemer nog bereid zal zijn om een niet geregistreerde veiligheidsadviseur, zoals appellant, in te schakelen voor een veiligheidsscan, waarvoor hij subsidie wil aanvragen. Aangenomen moet derhalve worden dat appellant in de praktijk geen kans meer zal zien om - na schrapping van zijn naam van meerbedoelde lijst – door een MKB-ondernemer nog te worden betrokken voor het uitvoeren van scans waarvoor deze een subsidieaanvraag in het kader van de Subsidieregeling wil indienen.

3.15

Aan hetgeen hiervoor is overwogen doet niet af dat in te toelichting op de systematiek van de Subsidieregeling uitdrukkelijk is aangegeven dat het wel of niet voldoen aan voormelde vereisten niet zonder meer samenvalt met de vermelding van de naam van de veiligheidsadviseur op de meerbedoelde lijst die is opgenomen op de site van SenterNovem. Volgens deze systematiek kan dus de vraag of de betrokken veiligheidsadviseur wel of niet aan de materiële vereisten voldoet, beoordeeld worden in het kader van een subsidieaanvraag, ook indien een veiligheidsadviseur door verweerder niet of niet langer op voormelde site wordt vermeld.
Het enkele vermelden echter in de hiervoor onder 1. aangehaalde toelichting bij de Subsidieregeling, dat ook een veiligheidsadviseur die niet op de site van SenterNovem vermeld staat maar wel aan de materiële eisen van de Subsidieregeling voldoet een veiligheidsscan kan uitvoeren waarvan de kosten voor subsidiëring in aanmerking kunnen komen, maakt niet dat de hiervoor genoemde praktische onmogelijkheden om zulks te doen worden weggenomen. Het gaat hier immers om een schrapping van de lijst op basis van een besluit van verweerder dat tot stand is gekomen na uitgebreide toetsing en beoordeling van diverse feiten en omstandigheden aan de hand van de in de Gedragscode vermelde eisen. Over deze eisen, feiten en omstandigheden en de daaraan te verbinden conclusies bestaat naar hun aard voor een aanvrager geen zodanige duidelijkheid dat valt aan te nemen dat enige aanvrager bereid zal zijn, ondanks het niet meer voorkomen van appellant op de meergenoemde lijst, appellant nog in te schakelen bij een door de aanvrager gewenste veiligheidsscan. De omstandigheid dat de systematiek van het wettelijke kader dus de mogelijkheid biedt dat verweerder, ook in een geval als dit, op het moment van het nemen van een beslissing op een subsidieaanvraag voor een uitgevoerde veiligheidsscan tevens beslist over de vraag of de scan is uitgevoerd door een veiligheidsadviseur, die aan de meerbedoelde eisen voldoet, heeft – mede vanwege het feit dat het hier niet om eisen gaat waarvan de aanvrager zelf eenvoudig kan vaststellen of daaraan is voldaan – een dermate theoretisch karakter, dat daaraan niet de conclusie kan worden verbonden dat het thans bestreden besluit van verweerder in voldoende mate in verband staat met een besluit van verweerder tot het verstrekken van subsidie en derhalve geacht kan worden zijn grondslag te vinden in de Kaderwet.

3.16

De slotsom is dat het door appellant aangevochten besluit van verweerder, dat hij als veiligheidsadviseur niet voldoet aan de Gedragscode, niet als een besluit op grond van de Kaderwet kan worden aangemerkt. Een andere wettelijke grondslag valt niet aan te wijzen, zodat dit besluit door verweerder onbevoegdelijk is genomen.

Dit leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien en het bezwaar tegen de beslissing van 11 februari 2011 alsnog gegrond verklaren en bepalen dat laatstgenoemde beslissing wordt herroepen wegens onbevoegdheid van verweerder om die beslissing te nemen. Het College wijst appellant erop dat hij ter zake van de door laatstgenoemde beslissing door hem geleden schade een verzoek tot schadevergoeding kan indienen bij verweerder.

Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 472 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar tegen de in verweerders brief van 11 februari 2011 vervatte beslissing dat appellant niet aan de Gedragscode voldoet gegrond;

- verklaart verweerder onbevoegd tot het nemen van deze beslissing en

- herroept deze beslissing;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,- aan appellant te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 472, te betalen aan appellant.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. R.R. Winter en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
19 december 2013.

w.g. B. Verwayen w.g. L.C. Bannink