ECLI:NL:CBB:2013:186

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 11/26

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2013 in de zaak tussen

Stichting Arduin, te Middelburg, appellante

gemachtigde: mr. S.M.W.L. van Boven,

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

gemachtigde: mr. H.M. den Herder.

Procesverloop

Bij besluit van 20 januari 2010 (het primaire besluit) heeft verweerster de aanvraag van appellante om een verlaagde correctie onderhoudskosten voor alle bij haar in gebruik zijnde kleinschalige woonvoorzieningen toe te passen vanaf 1 januari 2006, afgewezen.

Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt.

Op 23 augustus 2010 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar door verweerster gehoord.

Appellante heeft verweerster vervolgens op 21 oktober 2010 op de voet van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in gebreke gesteld.

Bij brief van 6 januari 2011 heeft appellante beroep ingesteld bij het College wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift.

Verweerster heeft bij besluit van 18 februari 2011 (het bestreden besluit) het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard

Appellante heeft de gronden van haar beroep aangevuld met gronden tegen het bestreden besluit.

Verweerster heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2013. Appellante en verweerster werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voor appellante was tevens aanwezig haar bestuurder,
drs. P.M. van Belle. Voor verweerster waren tevens aanwezig mr. M.G. van Horzen en
E.A.L. Capello.

Na de behandeling van de zaak ter zitting heeft het College het onderzoek gesloten en vervolgens heropend in verband met een gebleken onduidelijkheid over de afwikkeling van de ingebrekestelling op grond van artikel 4:17 Awb.

Verweerster heeft bij brief van 1 mei 2013 aan het College bericht dat zij de verschuldigde dwangsom bij besluit van 18 februari 2011 heeft vastgesteld op € 1260,- en dat zij dit bedrag inmiddels heeft betaald. Appellante heeft dat bij brief van 3 mei 2013 bevestigd en daarbij verzocht om veroordeling van verweerster in de proceskosten die in verband met het niet tijdig beslissen gemaakt zijn

Nadat partijen daarvoor toestemming hadden gegeven, heeft het College bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Appellante exploiteert een instelling voor gehandicaptenzorg (GHZ). Zij huisvest haar cliënten in kleinschalige woonvoorzieningen. Op de financiering van deze voorzieningen zijn sinds 2002 achtereenvolgende Beleidsregels kleinschalig wonen (KW) van toepassing. De instellingen GHZ konden vanaf dat jaar, desgewenst, hun grootschalige intramurale plaatsen “omzetten” naar kleinschalige plaatsen, waarop een speciaal regime van toepassing was, dat heeft gegolden tot en met 2005. De huisvestingskosten werden na een omzetting normatief vastgesteld, anders dan de voorheen aan de Wet ziekenhuisvoorzieningen gekoppelde kapitaallasten. De normatieve kosten voor energie, onderhoud, overige huisvestingskosten en overige activa werden, als de betreffende inrichting voor toepassing van dit nieuwe beleid koos, in mindering gebracht op de aanvaardbare huisvestingskosten van de overige vaste activa van de instelling. In dit verband werd gesproken van een ‘onderhoudscorrectie’. Met ingang van 1 januari 2006 vond een beleidswijziging plaats. Daarbij werd de onderhoudscorrectie gehandhaafd. Dit beleid had betrekking op kleinschalig wonen in de gehele AWBZ-sector. Daarbij golden andere beleidsuitgangspunten. Het beleid werd neergelegd in de Beleidsregel KW CA-118., die per 2007 werd vervangen door Beleidsregel CA-179. In genoemde beleidsregels zijn normatieve vergoedingen geregeld voor de kapitaallasten van de instellingen (afschrijving, rente en inventaris). De onderhoudscorrectie voor een instelling werd berekend door de beschikbare plaatsen kleinschalig wonen te vermenigvuldigen met de maximum beleidsregelbedragen uit de Beleidsregel materiële kosten (die voorzagen in een tegemoetkoming voor onderhoud, energie en overige huisvestingskosten). Daarbij gold dat de onderhoudscorrectie niet hoger kon zijn dan het op grond van de Beleidsregel kleinschalig wonen toegekende bedrag.

(Mede) naar aanleiding van een uitspraak van het College van 11 januari 2007, LJN AZ7203 (Stichting Triade), waarin geoordeeld is dat bij de bepaling van de huisvestingskosten ook rekening moet worden gehouden met de vraag of sprake is van een adequate vergoeding voor de huisvestingscomponent van ten dienste van de wooneenheden beschikbare faciliteiten buiten het instellingsterrein, heeft verweerster bij circulaire van 18 december 2007 (Care/AWBZ/07/39c) aangekondigd dat de Beleidsregels loon- en materiële kosten (CA-253 en CA-246) zouden worden aangepast in die zin dat per plaats voor locaties die onder de Beleidsregel KW vallen, een (verlaagde) onderhoudscorrectie zou worden toegepast voor onderhoud, energie en overige huisvestingskosten van € 1.472,- per plaats.

De Beleidsregel materiële kosten CA-246, die per 1 januari 2008 in werking is getreden leidde in combinatie met de aangepaste Beleidsregel kleinschalig wonen CA-281 tot een verlaging van de onderhoudscorrectie per 1 januari 2008 voor alle plaatsen die per die datum bij de instelling in gebruik waren. Die verlaagde onderhoudscorrectie was bepaald op een vast bedrag van € 1472,- per plaats.

Op appellantes budget is voor de jaren 2006 en 2007 een onderhoudscorrectie van € 2750,- respectievelijk € 2800,- per plaats toegepast, althans voor zover het de plaatsen kleinschalig wonen betrof die vóór 2006 waren ontstaan of omgezet. De aanvraag voor plaatsen die ontstaan waren na
1 januari 2006 is door verweerster aanvankelijk aangehouden.

Appellante heeft op 23 oktober 2007 een aanvraag bij verweerster ingediend om de vergoeding voor het onderhoud van haar instelling te herstellen tot een aanvaardbare hoogte. Op deze aanvraag heeft verweerster afwijzend beslist, overwegende dat de tariefbeschikkingen waarmee de nacalculatie van appellante is vastgesteld, onherroepelijk zijn geworden. Het daartegen door appellante ingediende bezwaar is door verweerster bij besluit van 14 oktober 2008 niet ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.

Appellante heeft op 7 november 2008 opnieuw een aanvraag ingediend waarbij zij verzocht de verlaagde onderhoudscorrectie van € 1472,-, zoals deze per 1 januari 2008 geldt, toe te passen op al haar kleinschalige woonvoorzieningen vanaf 2006. Verweerster heeft deze aanvraag bij het primaire besluit afgewezen onder verwijzing naar zijn besluit van 6 november 2007 afgewezen, omdat het een herhaalde aanvraag betrof.

Verweerster is bij het bestreden besluit teruggekomen van die afwijzing. Zij overwoog daartoe dat ten tijde van de eerdere aanvraag van appellante de beleidswijziging van 1 januari 2008 nog niet bekend was. Gelet op de tekst van de Beleidsregels KW en de Beleidsregels loon- en materiële kosten, die in 2008 van kracht waren, kwam appellante alsnog in aanmerking voor de verlaagde onderhoudscorrectie voor alle plaatsen kleinschalig wonen die bij haar per 1 januari 2008 in gebruik waren. Dit gold zowel voor de vóór 2006 omgezette “bestaande”, als de na 2006 ontstane of omgezette “nieuwe” plaatsen van appellante.

De nieuwe plaatsen kleinschalig wonen, die verweerster had aangehouden zijn volgens het per
1 januari 2008 gewijzigde beleid afgewikkeld.

Voor zover appellante de nieuwe verlaagde onderhoudscorrecties ook toegepast wil zien over de jaren 2006 en 2007 op haar bestaande plaatsen heeft verweerster het verzoek afgewezen. Verweerster heeft die beslissing als volgt (nader) toegelicht. De per 1 januari 2006 ingevoerde Beleidsregel KW CA-118 verschilt wezenlijk van de van 2002 tot en met 2005 geldende beleidsregels. De oude beleidsregels KW waren gebaseerd op vervangingswaarde. Zij gingen uit van de normen bouw GHZ en hielden rekening met postcodegebied en aantallen per adres. De regeling KW per 1 januari 2006 was gebaseerd op de historische kostprijs en op gecombineerde bouwnormen GGZ, GHZ en verpleging en verzorging (V&V) en gold derhalve AWBZ-breed. Zorgaanbieders uit de sector GHZ konden voor hun aanvragen over 2006 gebruik maken van een overgangsregeling, het verschil tussen oude en nieuwe (norm)kosten werd berekend, zodat in dat jaar per saldo hetzelfde werd ontvangen als in 2005. Verweerster heeft alle aanvragen die betrekking hadden op de bestaande plaatsen kunnen afhandelen omdat daarvoor voldoende informatie beschikbaar was. Echter, berekeningen van de individuele correcties per 2006 die op grond van het beleid voor de nieuwe plaatsen zouden moeten worden toegepast zouden te complex zijn geworden. Verweerster achtte het niet opportuun om het nieuwe beleid over de jaren 2006 en 2007 alsnog toe te passen op de bestaande plaatsen van appellante. De keuze om dit wel te doen voor de nieuwe plaatsen is een beleidsmatige geweest. Zo ontstonden twee categorieën, de bestaande en de nieuwe plaatsen. Op de eerste categorie is de onderhoudscorrectie conform de toen vigerende beleidsregels toegepast. De daartoe strekkende besluiten zijn inmiddels onherroepelijk geworden. Toen bleek dat voor de afhandeling van de aanvragen voor nieuwe plaatsen (de tweede categorie) nadere informatie nodig was, heeft verweerster deze verzoeken “op de plank laten liggen” tot in 2008 de normatieve verlaagde onderhoudscorrectie werd ingevoerd. Toen heeft verweerster besloten de aanvragen voor deze plaatsen af te wikkelen in lijn met de in dat jaar ingevoerde Beleidsregel materiële kosten. Hiermee werd, aldus verweerster, een eenduidige afwikkeling van deze aanvragen bevorderd.

In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerster het bestreden besluit nader toegelicht. Aan de afwikkeling van de gehele aanvraag volgens het nieuwe beleid stond “het kostenplaatje” in de weg. Verweerster heeft de financiële consequenties van een ruimere toepassing van het nieuwe beleid geraamd op ongeveer €17 miljoen per jaar. Dit bedrag is het verschil tussen het correctiebedrag bij de oorspronkelijke beleidstoepassing en het verlaagde correctiebedrag bij toepassing van het nieuwe beleid.
Omdat echter de informatie ontbrak die nodig was voor een goede afwikkeling van de tussen 2006 en 2008 opgerichte plaatsen, was het niet goed mogelijk het daarvoor geldende beleid op die plaatsen toe te passen. De informatie die verweerster na de beleidswijziging in 2006 nodig had, betrof bijvoorbeeld de vraag of andere eigendomsconstructies op de kleinschalige voorzieningen van toepassing waren.
De noodzaak over deze informatie te beschikken bleek niet uit de aanvraagformulieren. Voor de aanvragen voor de bestaande plaatsen was deze nog beschikbaar uit 2005. Verweerster vond het een te grote administratieve belasting alsnog een nieuwe aanvraagronde met een aangepast formulier in gang te zetten. De aanvragen zoals zij voorlagen, moesten daardoor blijven liggen totdat, mede naar aanleiding van de (reeds aangehaalde) uitspraak van het College inzake Stichting Triade, nieuw beleid zou zijn ontwikkeld. Toen dat tot stand was gekomen, heeft verweerster besloten de aanvragen voor de nieuwe plaatsen af te wikkelen volgens dat beleid.

Verweerster heeft erop gewezen dat appellante in de jaren 2006 en 2007 diverse beschikkingen van verweerster heeft ontvangen waarin haar budget en de hoogte daarvan aan haar kenbaar zijn gemaakt. Zij heeft daartegen nooit (tijdig) bezwaar gemaakt.

Appellante meent dat het besluit tot afwijzing van de lagere correctie onderhoudsbijdrage over de bestaande voorzieningen voor de jaren 2006 en 2007 niet draagkrachtig gemotiveerd is. Verweerster stelt zich op het standpunt dat zij het “niet opportuun” acht de lagere correctie toe te passen. De betekenis van de door verweerster gebezigde woorden “niet opportuun” ontgaat haar.
De reden om niet vanaf 2006 tot toepassing van het nieuwe beleid voor al haar plaatsen over te gaan is niet kenbaar en ook niet duidelijk gemaakt. Verweerster houdt een ongelijkheid in stand, die zij met het nieuwe beleid per 2008 juist wil wegnemen. Om een voor appellante onbegrijpelijke reden maakt verweerster onderscheid tussen bestaande en nieuwe plaatsen. De plaatsen zijn immers op zichzelf gelijk, ook qua onderhoudskosten. De complexiteit van de uit te voeren berekeningen mag volgens appellante geen argument zijn om niet tot het berekenen van de juiste correctie over te gaan.

Appellante heeft voorts gewezen op haar bijzondere positie. Zij stelt dat alle zorgaanbieders hun kleinschalige voorzieningen grosso modo na 2006 hebben gerealiseerd. Appellante had haar eenheden voor kleinschalig wonen reeds ver daarvoor gerealiseerd. Verweerster heeft volgens haar met name voor de jaren 2006 en 2007 onvoldoende rekening gehouden met die positie.

Ten slotte bergt de beslissing van verweerster ook een vorm van willekeur in zich. Een inrichting die pas na 1 januari 2006 nieuwe plaatsen kleinschalig wonen heeft opgericht, krijgt daarvoor een verlaagde correctie in de onderhoudsbijdrage, terwijl appellante voor eenzelfde plaats kleinschalig wonen – die om welke reden dan ook – eerder is ontstaan, geen verlaagde correctie krijgt.
Appellante meent dat een hernieuwde inhoudelijke beoordeling van haar gehele aanvraag mogelijk is, temeer daar verweerster in het bestreden besluit heeft erkend dat sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden.

Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of verweerster een redelijke beleidskeuze heeft gemaakt door op de aanvraag van appellante over 2006 en 2007 alleen op de nieuwe plaatsen kleinschalig wonen van appellante (dat wil zeggen plaatsen die na 1 januari 2006 zijn ontstaan of omgezet), een verlaagde onderhoudscorrectie toe te passen.

Onbetwist is dat appellante door de beslissing van verweerster om bij de afdoening van de aanvragen voor de nieuwe plaatsen van appellante voor de jaren 2006 en 2007 te kiezen voor toepassing van het beleid 2008 niet tekort is gedaan. Naar het oordeel van het College verplichtte die beleidsbeslissing verweerster evenwel niet om deze wijze van afdoening ook toe te passen op de reeds afgehandelde aanvragen van appellante van de bestaande plaatsen. Het College overweegt dat verweerster verklaard heeft dat de toepassing van het nieuwe beleid kleinschalig wonen, zoals dat in 2006 voor de gehele AWBZ-sector van toepassing werd, haar voor onvoorziene moeilijkheden plaatste bij de afwikkeling van deze nieuwe plaatsen. Naar het College uit de verklaringen van verweerster heeft begrepen, zou een afwikkeling van de nieuwe plaatsen volgens het beleid zoals dat in 2006 en 2007 van kracht was, tot een afdoening hebben geleid met zeer uiteenlopende resultaten, onder andere in verband met de bij verweerster niet bekende rechtspositie van de betrokken instelling met betrekking tot het onroerend goed ten aanzien waarvan de onderhoudscorrectie moest worden toegepast. Gelet op de moeite en kosten die met het alsnog verwerven van noodzakelijke informatie gemoeid zou zijn, heeft verweerster in redelijkheid tot toepassing van de verlaagde onderhoudscorrectie op alle nieuwe plaatsen kunnen besluiten, maar voor toepassing daarvan op de bestaande plaatsen, waarvoor de correctie op basis van de beschikbare informatie al wel had kunnen plaatsvinden, bestond geen enkele reden.
Dat appellante geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen verweersters vaststelling van de op appellantes instelling toe te passen correctie voor 2006 en 2007 waar het de bestaande plaatsen betreft is, anders dan appellante meent, wel degelijk een factor die verweerster heeft mogen meewegen in haar belangenafweging die geleid heeft tot haar bestreden (beleids)beslissing.
Voor zover appellante van mening is dat nieuwe en bestaande plaatsen ten onrechte verschillend worden behandeld en sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit betoog dan ook niet. Evenmin is gebleken van een wisselende toepassing van het beleid door verweerster, zodat ook geen sprake is van schending van het verbod van willekeur.

De gestelde uitzonderlijke positie van appellante is door verweerster ter zitting onweersproken gerelativeerd, nu voor 2006 ook andere instellingen reeds een niet onbelangrijk aantal kleinschalige plaatsen hadden gerealiseerd. Hierin was dus voor verweerster geen reden gelegen om in afwijking van het beleid in de door appellante gewenste zin te beslissen.

Het beroep is ongegrond.

Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding. De omstandigheid dat appellante na haar ingebrekestelling aan verweerster op grond van artikel 4:17 Awb, rechtstreeks beroep bij het College heeft ingesteld, levert daartoe geen grond op.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, voorzitter, mr. W.A.J. van Lierop en
mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. A. Bruining, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2013.

w.g. W.E. Doolaard w.g. A. Bruining