ECLI:NL:CBB:2013:132 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling kapitaallastenproblematiek en afschrijving zi...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 11/534

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2013 in de zaak tussen

Stichting Zaans Medisch Centrum, te Zaanstad, appellante

(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigden: mrs. H.M. den Herder en J.J. Rijken).

Procesverloop

Verweerster heeft bij tariefbeschikking van 18 september 2010 een beslissing genomen over de nacalculatie 2009 voor appellante.

Bij besluit van 30 mei 2011 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen deze tariefbeschikking ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2013 waarbij partijen vertegenwoordigd door hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn ter zitting voor appellante [X] en [Y] verschenen.

Overwegingen

Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen is in de Beleidsregel afschrijving bijvoorbeeld een afschrijvingspercentage van 2% per jaar opgenomen, zodat deze volledig worden afgeschreven in een periode van vijftig jaar.

Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2011 t/m 2016 (BR/CU-2001; hierna: Beleidsregel Garantieregeling). Deze beleidsregel voorziet tot en met 2016 in een procentueel aflopende garantie voor een kapitaallastenvergoeding die ziekenhuizen onder het systeem van functiegerichte budgettering zouden hebben gehad.

Het geschil gaat over de wijze van afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex van appellante aan het Koningin Julianaplein 58 te Zaandam. Deze resterende boekwaarde houdt verband met het voornemen van appellante nieuwbouw te plegen voordat de oorspronkelijke afschrijvingstermijn van het gebouwencomplex volledig is verstreken. Het verval met ingang van 2012 van de gegarandeerde kapitaallastenvergoeding heeft volgens appellante financiële implicaties in verband waarmee zij op het nacalculatieformulier 2009 de post ‘in het lokaal overleg overeengekomen inhaalafschrijvingen’ ten bedrage van € 14.843.789,- heeft opgenomen. Verweerster heeft deze post in de tariefbeschikking van 18 september 2010 niet verwerkt. Tegen deze tariefbeschikking heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster ten onrechte niet de post van € 14,8 miljoen voor de versnelde afschrijving van het gebouwencomplex in de nacalculatie 2009 heeft verwerkt.

Appellante is van mening dat zij in de gegeven omstandigheden niet anders kon beslissen dan de eerdere grootschalige renovatie van het bestaande gebouwencomplex te staken en daarvoor in de plaats over te gaan tot nieuwbouw. Deze nieuwbouw is echter niet realiseerbaar zonder de versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het bestaande gebouwencomplex. Ter onderbouwing van het voorgaande heeft appellante vier verschillende financiële scenario’s geschetst. Alleen het vierde scenario waarin wordt overgegaan tot nieuwbouw en versnelde afschrijving van € 14,8 miljoen is volgens appellante een reële optie. Appellante wijst ter onderbouwing verder op de rapporten van Stevens Van Dijck van 19 februari 2007 en GSG Architecten B.V. van 3 december 2009.

Appellante stelt dat verweerster in haar geval had moeten afwijken van de Beleidsregel afschrijving. Verweerster heeft volgens haar miskend dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De resterende boekwaarde van het bestaande gebouwencomplex vormt een ernstige beperking voor de financiering van de nieuwbouw en daarmee voor de nieuwbouw zelf. De Beleidsregel Garantieregeling biedt onvoldoende soelaas om in dit geval het tariefeffect bij nieuwbouw op het breukvlak van de wijziging van de bekostigingssystematiek te compenseren. De schadepost waarmee appellante wordt geconfronteerd is immers aanzienlijk ondanks de garantieregeling. Van het stapsgewijs risicodragend worden voor de kapitaallasten is in het geval van appellante feitelijk geen sprake.

Verweerster heeft volgens appellante verder ten onrechte aangenomen dat geen sprake is van onevenredig nadeel. Het gevolg van de afwijzing van het ingediende nacalculatieverzoek 2009 voor wat betreft de inhaalafschrijving van € 14.8 miljoen betekent dat appellante in 2014 technisch failliet zal gaan. Dit gevolg is wel degelijk onevenredig nadelig voor appellante. De continuïteit van zorg is verder in het geding. Het verzoek om de inhaalafschrijvingen te verwerken is gedaan medio 2010. Op dat moment restte appellante nog circa 3,5 jaar om de vereisten inzake kwaliteit en veiligheid van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) te implementeren. Deze tijd was hard nodig om de daarvoor benodigde nieuwbouw te realiseren.

Verweerster merkt in het bestreden besluit op dat het verzoek van appellante er op neerkomt dat op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt gevraagd om in afwijking van de Beleidsregel afschrijving eenmalig een bedrag van € 14,8 miljoen versneld af te schrijven over de periode tot en met 2009.

In het bestreden besluit overweegt verweerster dat zij in de aangevoerde omstandigheden geen aanleiding ziet om af te wijken van de Beleidsregel afschrijving. De financiële problemen, zoals die door appellante zijn aangedragen, zijn reeds meegewogen bij de beleidsregelvaststelling. De Beleidsregel afschrijving gaat er vanuit dat over de duur van 50 jaar met de toepasselijke afschrijvingspercentages uiteindelijk de kosten volledig gedekt worden. Dit geldt ook indien er sprake is van nieuwbouwplannen, terwijl het oude gebouw nog niet volledig is afgeschreven. De beoordeling of er reden is om af te wijken van de Beleidsregel afschrijving kan voorts niet los worden gezien van de Beleidsregel Garantieregeling. Deze beleidsregel voorziet in een regeling voor de onderhavige kwestie. De beleidsregel is namelijk van toepassing in geval van buiten gebruik gestelde gebouwen met resterende boekwaarde, ook bekend als de restwaardeproblematiek. Met de Beleidsregel Garantieregeling is beoogd om ziekenhuizen in de gelegenheid te stellen zich aan te passen aan de nieuwe situatie. Niet is beoogd om ziekenhuizen volledige garanties te bieden voor de financiering van investeringen. Het is de verantwoordelijkheid van de instelling zelf om tot een sluitende businesscase te komen. In zoverre kan de omstandigheid dat appellante te kampen heeft met een kapitaallastenprobleem vanwege de keuze om in plaats van renovatie over te gaan tot nieuwbouw, niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid.

Verweerster concludeert dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarenboven merkt zij op dat onverkorte toepassing van de Beleidsregel afschrijving naar haar oordeel evenmin tot onevenredige benadeling leidt. De toepassing van de garantieregeling houdt voldoende rekening met situaties als van appellante. Verweerster acht dan ook geen grond aanwezig om tot afwijking van de van toepassing zijnde beleidsregels te besluiten. Tot slot merkt verweerster in het bestreden besluit op dat ook de continuïteit van zorg niet in het geding is, aangezien appellante nog een aantal jaren (tot 2015) de gelegenheid heeft om te voldoen aan de vereisten van de IGZ.

In het verweerschrift heeft verweerster aan het voorgaande toegevoegd dat in het bestreden besluit ook is beslist op het verzoek van appellante om in de nacalculatie voor 2010 en opvolgende jaren extra afschrijvingsbedragen te verwerken. Appellante heeft tegen deze afwijzing echter geen beroepsgronden aangevoerd. Verder bestrijdt verweerster in het verweerschrift dat appellante als gevolg van de invoering van de prestatiebekostiging het oorspronkelijke renovatieplan heeft moeten staken, dat zij tot nieuwbouw moest overgaan en dat de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex aan deze nieuwbouw in de weg zou staan. Zij wijst er onder meer op dat in het rapport van Stevens Van Dijck van 19 februari 2007 en de motivering van appellante om de renovatie van het gebouwencomplex te staken het overheidsbeleid geen rol speelt. De IGZ heeft appellante ook niet verplicht om nieuwbouw te plegen. Er is slechts geconstateerd dat de spoedeisende hulp een aantal noodzakelijke instandhoudingsinvesteringen behoeft. Het komt verweerster voor dat appellante, hoewel daarvoor geen dwingende redenen bestonden, de keuze heeft gemaakt om nieuwbouw te realiseren. Appellante heeft volgens verweerster geen informatie overgelegd waaruit blijkt dat de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex de nieuwbouw in gevaar zou kunnen brengen. Verweerster is bovendien van mening dat appellante in belangrijke mate zelf heeft bijgedragen aan het ontstaan van de resterende boekwaarde. Zij heeft namelijk recentelijk een aantal investeringen gedaan en vervolgens de keuze gemaakt om de gerenoveerde gebouwen, vóór het einde van hun levensduur, te slopen.

Het College stelt voorop dat in deze beroepsprocedure alleen de nacalculatie 2009 aan de orde is. Bij het bestreden besluit heeft verweerster beslist op de bezwaren van appellante tegen de tariefbeschikking van 18 september 2010. In deze tariefbeschikking is het nacalculatieformulier 2009 zonder de post van € 14,8 miljoen voor de versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwcomplex verwerkt. Bij het bestreden besluit is niet beslist op bezwaren tegen tariefbeschikkingen waarin de nacalculatie over 2010 en opvolgende jaren is verwerkt.

Op grond de Beleidsregel afschrijving wordt bij de bepaling van de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten uitgegaan van vaste afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen geldt bijvoorbeeld een vast afschrijvingspercentage van 2%. Hieruit volgt dat deze gebouwen pas na verloop van een periode van vijftig jaar volledig zijn afgeschreven. In de Beleidsregel afschrijving is niet bepaald dat van de vaste afschrijvingspercentages kan worden afgeweken. Gelet hierop heeft verweerster zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat op grond van de Beleidsregel afschrijving de post van € 14,8 miljoen voor de versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwcomplex niet in de tariefbeschikking kan worden verwerkt.

Het College overweegt dat niet valt uit te sluiten dat, gelet op de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging, onverkort vasthouden aan de afschrijvingssystematiek van de Beleidsregel afschrijving voor een ziekenhuis wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen op het gebied van de kapitaallasten met zich brengt. In dat geval noopt artikel 4:84 Awb Pro ertoe dat wordt afgeweken van de vaste afschrijvingspercentages van de Beleidsregel afschrijving. Of sprake is van bijzondere omstandigheden en onevenredige gevolgen in voormelde zin, dient van geval tot geval te worden beoordeeld. De invoering van het nieuwe systeem van prestatiebekostiging en de overgangsregelingen die verweerster in dat kader in het leven heeft geroepen, kunnen in verband met eerder genomen of nog te nemen investeringsbeslissingen zwaarwegende effecten hebben op de (markt) positie van het betreffende ziekenhuis. Onder meer deze effecten kunnen een factor vormen die bij de beoordeling dient te worden betrokken.

Appellante ondervindt een kapitaallastenprobleem bij de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit probleem vooral verband houdt met investeringsbeslissingen die genomen zijn op een tijdstip waarop zij nog geen rekening diende te houden met de kans dat die investeringen door een wijziging van het overheidsbeleid en het daarbij te voeren overgangsbeleid, in zeer betekenende mate niet terugverdiend zouden kunnen worden. Appellantes betoog wordt in zoverre niet ondersteund door de verschillende financiële scenario’s die zij heeft geschetst. De scenario’s 2 en 3 bevatten een doorrekening van de financiële gevolgen van het oorspronkelijke renovatieproject in combinatie met het systeem van prestatiebekostiging respectievelijk het nieuwbouwplan in combinatie met dit bekostigingssysteem. Daarbij vindt in beide scenario’s geen versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde plaats. Indien de kapitaallastenproblematiek van appellante (grotendeels) verband zou houden met investeringsbeslissingen die genomen zijn op een tijdstip waarop zij nog geen rekening diende te houden met de kans dat die investeringen in zeer betekende mate niet terugverdiend zouden kunnen worden, ligt voor de hand dat scenario 2 financieel ongunstiger zou zijn voor appellante dan scenario 3. Immers, in dat geval zou appellantes keuze om onder het systeem van prestatiebekostiging over te gaan tot nieuwbouw in plaats van renovatie vanuit financieel oogpunt verklaarbaar zijn. Scenario 2 (renovatie in combinatie met prestatiebekostiging) is evenwel financieel minder ongunstig voor appellante dan scenario 3 (nieuwbouw in combinatie met prestatiebekostiging).

In lijn met voorgaande kan naar het oordeel van het College niet worden uitgesloten dat, zoals verweerster in haar verweerschrift heeft gesteld, appellante zelf heeft bijgedragen aan het ontstaan van de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex. Blijkens het memo van appellante van 9 september 2010 is in april 2006 een aanvang gemaakt met de renovatie van het beddenhuis. Eind februari 2007 heeft appellante blijkens het memo besloten de renovatie tussentijds te beëindigen. De reeds ingezette renovatie van het beddenhuis diende wel te worden afgerond tot een logische fase. In de jaren 2007, 2008 en 2009 is volgens het memo in totaal € 15,3 miljoen in het beddenhuis geïnvesteerd. Daarnaast is in het memo onder het kopje ‘effecten van het stoppen van de bouw’ vermeld dat op last van de brandweer voor een bedrag van € 5,9 miljoen aan brandvoorzieningen is besteed. Deze investeringen zullen teniet worden gedaan, indien het gebouwencomplex wordt gesloopt en tot nieuwbouw wordt overgegaan.

Met betrekking tot de stellingen van appellante dat de kwaliteit van de zorg in gevaar zou kunnen komen als gevolg van het onverkort toepassen van de Beleidsregel afschrijving overweegt het College het volgende. Uit het rapport van de IGZ naar aanleiding van het jaargesprek bij appellante op 30 november 2010 blijkt dat de IGZ ervan is uitgegaan dat appellante, zoals zij zelf wenst, nieuwbouw zal gaan realiseren. De IGZ heeft in het rapport onder meer geconcludeerd dat de ouderdom van het huidige gebouwencomplex de komende jaren een rol gaat spelen bij de eisen die gesteld worden aan kwaliteit en veiligheid voor patiënten. Hoewel de IGZ dit probleem heeft erkend, heeft zij in het rapport opgemerkt dat deze situatie niet uniek is voor appellante. De IGZ heeft in het rapport als zodanig geen verband gelegd tussen de situatie van appellante bij de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging enerzijds en de kwaliteit van de zorg anderzijds.
Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat verweerster in hetgeen appellante heeft aangevoerd terecht geen aanleiding heeft gezien om de door appellante voor het jaar 2009 voorgestelde afwijking van de Beleidsregel afschrijving te honoreren.

De conclusie is dat verweerster op goede gronden de tariefbeschikking van 18 september 2010 heeft gehandhaafd. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en
mr. L.F. Wiggers-Rust, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2013.

w.g. B. Verwayen w.g. B.S. Jansen