ECLI:NL:CBB:2013:131

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 11/1095

13950

Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2013 in de zaak tussen

Stichting Gemini Ziekenhuis, te Den Helder, appellante

(gemachtigde: drs. E.G.M. Knoors),

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster

(gemachtigden: mrs. H.M. den Herder en J.J. Rijken).

Procesverloop

Bij besluit van 11 maart 2011 heeft verweerster het verzoek van appellante om versnelde afschrijving afgewezen.

Verweerster heeft bij besluit van 31 oktober 2011 het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2013 waarbij partijen vertegenwoordigd door hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn ter zitting voor appellante [X] en [Y] verschenen.

Overwegingen

Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen is in de Beleidsregel afschrijving bijvoorbeeld een afschrijvingspercentage van 2% per jaar opgenomen, zodat deze volledig worden afgeschreven in een periode van vijftig jaar.

Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2011 t/m 2016 (BR/CU-2001; hierna: Beleidsregel Garantieregeling). Deze beleidsregel voorziet tot en met 2016 in een procentueel aflopende garantie voor een kapitaallastenvergoeding die ziekenhuizen onder het systeem van functiegerichte budgettering zouden hebben gehad.

Het geschil gaat over de wijze van afschrijving van de resterende boekwaarde van het gebouwencomplex van appellante aan de Huisduinerweg 3 te Den Helder. Deze resterende boekwaarde houdt verband met het voornemen van appellante nieuwbouw te plegen voordat de oorspronkelijke afschrijvingstermijn van het gebouwencomplex volledig is verstreken.
Het verval met ingang van 2012 van de gegarandeerde kapitaallastenvergoeding heeft volgens appellante financiële implicaties in verband waarmee zij verweerster heeft verzocht om voor het budgetjaar 2010 een bedrag van € 10,6 miljoen, toe te rekenen aan het A-segment, versneld te mogen afschrijven. Bij besluit van 11 maart 2011 heeft verweerster dit verzoek afgewezen. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt, waarbij zij haar verzoek om versnelde afschrijving heeft beperkt tot een bedrag van € 8,8 miljoen. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster haar verzoek om versnelde afschrijving
ten onrechte heeft afgewezen.

Verweerster is er volgens appellante ten onrechte van uitgegaan dat de in november 2008 door verweerster vastgestelde Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten (CI-1085) en de daarin opgenomen hardheidsclausule alleen van toepassing zijn op het B-segment. Appellante leidt uit de tekst en toelichting van de beleidsregel af dat deze ook betrekking heeft op het A-segment. Daarnaast wijst appellante op de uitleg van de hardheidsclausule in de circulaire van verweerster van 17 april 2009 met kenmerk CKEG/shot/CI/09/15C09d0015118, welke circulaire als onderwerp heeft ʺExtra uitleg beleidsregel ‘overgangsregeling kapitaallastenvergoeding ziekenhuizen’ (CI-1085)″. Onder 3 van deze circulaire is in dit verband onder meer vermeld:

ʺ De hardheidsclausule kan bijvoorbeeld een tegemoetkoming bieden in de volgende gevallen: (niet limitatief):
– Hoge kapitaallasten. Als gevolg van hoge kapitaallasten (recente bouw) zouden ondanks de overgangsregeling de prijzen in het B segment ver boven het gemiddelde van de omliggende ziekenhuizen uit moeten komen om verliezen te voorkomen.

– Bijzondere waardeverminderingen als gevolg van een omvangrijk B segment, waar het eigen vermogen onvoldoende is om de waardevermindering op te vangen.

– Een omvangrijk boekverlies bij ingebruikneming nieuwbouw

– Bijzondere waardeverminderingen als gevolg van de gewijzigde voorschriften voor de jaarrekening, indien sprake is van onvoldoende vermogen om een dergelijke vermindering op te vangen.
(…)
De NZa zal aan de hand van die casus proberen een aantal nadere criteria te formuleren aan de hand waarvan kan worden vastgesteld wanneer een beroep op de hardheidsclausule mogelijk is en welke maatregelen de NZa kan nemen. De NZa streeft ernaar die nadere invulling voor de zomer in te vullen en openbaar te maken.

Na de nadere invulling zal de NZa ieder verzoek om een budgetverhoging in het kader van de hardheidsclausule integraal beoordelen De NZa betrekt ook de afspraken over de toepassing van de overgangsregeling en de prijsafspraken in het B segment bij de beoordeling. Daarbij wordt beoordeeld of, en zo ja, in hoeverre, de gemaakte afspraken hebben bijgedragen aan de omvang van het financiële probleem. Het is uiteraard niet de bedoeling om via gebruik van de hardheidsclausule lager dan gemiddelde prijzen in het B segment af te spreken. In alle gevallen geldt als noodzakelijke voorwaarde dat de instelling aantoonbaar geconfronteerd wordt met een (potentiële) substantiële achteruitgang in de solvabiliteit, dan wel liquiditeitsproblemen ondervindt als gevolg van het wegvallen van de budgettering en nacalculatie op de kapitaallasten.″

Appellante is van mening dat in haar geval toepassing van de hardheidsclausule van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten gerechtvaardigd is. De resterende boekwaarde van het oude gebouwencomplex is volgens appellante dusdanig dat het onbillijk is deze geheel voor haar rekening te laten komen. Appellante heeft ter zitting gesteld dat (de financiering van) de vervangende nieuwbouw die zij op een andere locatie wenst te realiseren, niet haalbaar is zonder toekenning van haar verzoek om versnelde afschrijving. Zij wijst erop dat het College bouw zorginstellingen nog positief heeft geadviseerd over de plannen voor de vervangende nieuwbouw, maar dat de minister niet is toegekomen aan een formele beslissing hierover wegens de afschaffing van het bouwregime per 1 januari 2008. Appellante stelt dat zij haar financiële verantwoordelijkheid heeft genomen door een deel van de resterende boekwaarde voor eigen rekening te nemen.

De door verweerster in het leven geroepen overgangsregelingen voor de wijziging van de bekostigingssystematiek van de kapitaallasten bieden volgens appellante onvoldoende soelaas. Toepassing van de Beleidsregel Garantieregeling leidt in het geval van appellante in feite niet tot een extra vergoeding. Er is per 1 januari 2012 weliswaar een kapitaallastencomponent van 8,7% ingevoerd, maar deze komt nagenoeg overeen met het omzetpercentage waarmee appellante haar verzoek om versnelde afschrijving heeft onderbouwd. Een eventueel positief resultaat op de kapitaallasten wordt verder afgeroomd in 2012 en 2013 in verband met het transitiemodel prestatiebekostiging medisch specialistische zorg. Hierdoor kan appellante pas vanaf 2014 zorg dragen voor een buffer om de resterende boekwaarde van het oude gebouwencomplex op te vangen.

Verweerster merkt in het bestreden besluit op dat voor appellante bij de bepaling van de aanvaardbare kosten de afschrijvingspercentages van de Beleidsregel afschrijving gelden. Deze beleidsregel voorziet niet in de mogelijkheid tot versnelde afschrijving zoals door appellante is verzocht.

De Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten en de daarin opgenomen hardheidsclausule zijn volgens verweerster niet van toepassing. Deze beleidsregel ziet uitsluitend op het B-segment, terwijl het onderhavige geschil het A-segment betreft. Voor zover appellante zich heeft beroepen op een brief van verweerster van 2 september 2009 met kenmerk JMAN/HHEA/20091052, merkt verweerster in het bestreden besluit het volgende op. De brief betreft een advies van verweerster aan de minister over een nadere invulling van voormelde beleidsregel. Nadien is op basis van voortschrijdend inzicht de aanwijzing van de minister van 22 juni 2010 (Stcrt. 2010, nr. 10255) tot stand gekomen. Verweerster heeft vervolgens de Beleidsregel Garantieregeling en de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR/CU-2002) vastgesteld. Nu in de brief enkel sprake is van een advies gericht aan de minister, kan appellante hier geen gerechtvaardigd vertrouwen aan ontlenen. Bovendien is het advies door het ontstaan van nieuwe inzichten achterhaald.

In het bestreden besluit overweegt verweerster dat zij in de aangevoerde omstandigheden geen aanleiding ziet om af te wijken van de Beleidsregel afschrijving. De financiële problemen, zoals die door appellante zijn aangedragen, zijn reeds meegewogen bij de beleidsregelvaststelling. De Beleidsregel afschrijving gaat er vanuit dat over de duur van 50 jaar met de toepasselijke afschrijvingspercentages uiteindelijk de kosten volledig gedekt worden. Dit geldt ook indien er sprake is van nieuwbouwplannen, terwijl het oude gebouw nog niet volledig is afgeschreven. De beoordeling of er reden is om af te wijken van de Beleidsregel afschrijving kan voorts niet los worden gezien van de Beleidsregel Garantieregeling. Deze beleidsregel voorziet in een regeling voor de onderhavige kwestie. De beleidsregel is namelijk van toepassing in geval van buiten gebruik gestelde gebouwen met resterende boekwaarde, ook bekend als de restwaardeproblematiek. Met de Beleidsregel Garantieregeling is beoogd om ziekenhuizen in de gelegenheid te stellen zich aan te passen aan de nieuwe situatie. Niet is beoogd om ziekenhuizen volledige garanties te bieden voor de financiering van investeringen. Het is de verantwoordelijkheid van de instelling zelf om tot een sluitende businesscase te komen. De voor meerdere ziekenhuizen geldende omstandigheid dat de nieuwbouwplannen zijn gemaakt in een periode dat het bouwregime is gewijzigd, vormt geen bijzondere omstandigheid. De omstandigheid dat de oude locatie van het ziekenhuis niet meer aan de eisen van deze tijd voldoet, vormt evenmin een bijzondere omstandigheid.

Verweerster concludeert dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarenboven merkt zij op dat onverkorte toepassing van de Beleidsregel afschrijving naar haar oordeel evenmin tot onevenredige benadeling leidt. Indien appellante uitvoering gaat geven aan de nieuwbouwplannen per 2014, kan de invoering van de prestatiebekostiging per 1 januari 2012 voor bezwaarde financiële voordelen bieden. De kapitaallastencomponent zal voor het gereguleerde segment 8,7% bedragen. Dit percentage is hoger dan het percentage waar appellante haar verzoek om versnelde afschrijving mee heeft onderbouwd. Daardoor ontstaat bij invoering van de kapitaallastenvergoeding met gereguleerde tarieven voor appellante de mogelijkheid om op de restwaarde van het oude gebouw extra af te schrijven en/of te sparen om de piek aan kapitaallasten na ingebruikname van de nieuwbouw voor een deel op te vangen. In dit verband merkt verweerster in het bestreden besluit nog op dat de continuering van zorg niet in het geding is, omdat er geen reden is te veronderstellen dat de ziekenhuiszorg in de kop van Noord Holland niet gegarandeerd is.

Het College is van oordeel dat verweerster het verzoek van appellante om versnelde afschrijving terecht heeft beoordeeld aan de hand van de Beleidsregel afschrijving. Het verzoek van appellante heeft betrekking op het budgetjaar 2010. De Beleidsregel afschrijving bepaalt in dit jaar op welke wijze de afschrijvingskosten in de aanvaardbare kosten worden opgenomen.

Het betoog van appellante dat verweerster haar verzoek om versnelde afschrijving aan de hand van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten had moeten beoordelen faalt, omdat deze beleidsregel in dit geval niet van toepassing is. Appellantes verzoek ziet op kapitaallasten die zijn toe te rekenen aan het A-segment. Anders dan appellante meent, geven de tekst en de toelichting van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten geen aanknopingspunt voor het oordeel dat deze beleidsregel en de daarin opgenomen hardheidsclausule ook op de kapitaallasten van het A-segment betrekking hebben. De circulaire van verweerster van 17 april 2009 geeft evenmin een aanknopingspunt voor dit oordeel. Het College neemt daarbij in aanmerking dat in de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten een overgangsregeling behelst in verband met uitbreidingen van het B-segment. Als gevolg van deze uitbreidingen vervalt de gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten die aan het B-segment zijn toe te rekenen. De Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding verlaagt het budget niet in één keer, maar in drie stappen waarbij het percentage van de kapitaallasten waarover een vergoeding wordt berekend in de tijd afneemt. Verder vindt een versnelde afwaardering van de immateriële vaste activa plaats. De circulaire van 17 april 2009 beschrijft slechts een aantal voorbeelden van toepassing van de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallasten in relatie tot de prijzen in het B-segment.

Op grond van de Beleidsregel afschrijving wordt bij de bepaling van de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten uitgegaan van vaste afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen geldt bijvoorbeeld een vast afschrijvingspercentage van 2%. Hieruit volgt dat deze gebouwen pas na verloop van een periode van vijftig jaar volledig zijn afgeschreven. In de Beleidsregel afschrijving is niet bepaald dat van de vaste afschrijvingspercentages kan worden afgeweken. Gelet hierop heeft verweerster zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat op grond van de Beleidsregel afschrijving het verzoek van appellante om versnelde afschrijving niet kan worden ingewilligd.

Het College overweegt dat niet valt uit te sluiten dat, gelet op de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging, onverkorte toepassing van de Beleidsregel afschrijving voor een ziekenhuis wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen op het gebied van de kapitaallasten met zich brengt.
In dat geval noopt artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht ertoe dat wordt afgeweken van de vaste afschrijvingspercentages van de Beleidsregel afschrijving. Of sprake is van bijzondere omstandigheden en onevenredige gevolgen in voormelde zin, dient van geval tot geval te worden beoordeeld. De invoering van het nieuwe systeem van prestatiebekostiging en de overgangsregelingen die verweerster in dat kader in het leven heeft geroepen, kunnen in verband met eerder genomen of nog te nemen investeringsbeslissingen zwaarwegende effecten hebben op de (markt) positie van het betreffende ziekenhuis. Onder meer deze effecten kunnen een factor vormen die bij de beoordeling dient te worden betrokken.

Appellante ondervindt een kapitaallastenprobleem bij de overgang van het systeem van functiegerichte budgettering naar prestatiebekostiging. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit probleem verband houdt met investeringsbeslissingen die genomen zijn op een tijdstip waarop zij nog geen rekening diende te houden met de kans dat die investeringen door een wijziging van het overheidsbeleid en het daarbij te voeren overgangsbeleid, in zeer betekenende mate niet terugverdiend zouden kunnen worden. Uit de stukken komt naar voren dat het College bouw zorginstellingen de minister heeft geadviseerd om een toelating te verlenen als bedoeld in artikel 5, tweede lid, Wet toelating zorginstellingen. Deze toelating is echter niet verleend en het plan voor vervangende nieuwbouw heeft pas in 2010 concrete vorm aangenomen. Het College wijst in dit verband op het ‘Jaardocument Gemini Ziekenhuis 2010’ waaruit blijkt dat appellante in 2010 gronden voor de nieuwbouw heeft aangekocht en een contract heeft afgesloten met een consortium dat de nieuwbouw kan realiseren. Verder blijkt uit dit jaardocument dat pas eind 2010 een voorlopig ontwerp voor de vervangende nieuwbouw zo goed als gereed was. Op dat moment was duidelijk dat het systeem van prestatiebekostiging zou worden ingevoerd en had de minister (Kamerstukken II, 2009-2010, 29 248, nr. 114) ook reeds de contouren van de overgangsregeling gepresenteerd. Gelet hierop had appellante bij het opstellen van haar plan voor vervangende nieuwbouw rekening kunnen en moeten houden met het vervallen van de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding. Verweerster heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat onder het systeem van prestatiebekostiging het de verantwoordelijkheid van het ziekenhuis zelf is om tot een sluitende businesscase te komen. Appellante heeft niets aangevoerd op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat verweerster zich niet op goede grond op dit standpunt heeft kunnen stellen.

Appellante heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat sprake is van onevenredige financiële gevolgen of dat de kwaliteit van de zorg in gevaar zou kunnen komen. Uit het ‘Jaardocument Gemini Ziekenhuis 2011’ blijkt dat appellante in verband met haar plan voor vervangende nieuwbouw zelf – voor eigen rekening – is overgegaan tot versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde. In 2011 zijn de afschrijvingskosten met € 2,4 miljoen toegenomen. Over de jaren 2012 tot 2016 zal circa € 9,6 miljoen versneld worden afgeschreven. Appellante heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij deze kapitaallasten niet kan dragen of dat de kwaliteit van de zorg in de kop van Noord-Holland onder druk zou kunnen komen te staan.

Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat verweerster in hetgeen appellante heeft aangevoerd terecht geen aanleiding heeft gezien om de door appellante voor het jaar 2010 voorgestelde afwijking van de Beleidsregel afschrijving te honoreren.

De conclusie is dat verweerster op goede gronden bij het bestreden besluit de afwijzing van appellantes verzoek om versnelde afschrijving heeft gehandhaafd. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en
mr. L.F. Wiggers-Rust, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2013.

w.g. B. Verwayen w.g. B.S. Jansen