Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 11/42
14910
Uitspraak van de meervoudige kamer van 7 augustus 2013 in de zaak tussen
[A], te Rotterdam, appellant,
en
RET N.V., verweerster (hierna: RET),
(gemachtigde: mr. R.W. van Harmelen).
Procesverloop
Bij brief van 15 maart 2010 heeft RET aan appellant betaling via een bijgevoegde acceptgiro verzocht van een bedrag van € 38,50. Laatstgenoemd bedrag bestond uit een bedrag – als bedoeld in artikel 48, tweede lid, Besluit personenvervoer 2000 – van € 35 wegens het reizen zonder in het bezit te zijn van een geldig vervoerbewijs op 27 februari 2010, verhoogd met de ritprijs van € 3,50.
Bij brief van 17 maart 2010 heeft appellant gebruik gemaakt van de in de brief van RET van 15 maart 2010 geboden mogelijkheid om binnen 10 dagen een bezwaarschrift in te dienen. Daarbij heeft hij aangevoerd dat, ondanks het tonen van zijn OV-jaarkaart van € 6.443,50, proces-verbaal is opgemaakt als ware hij een ‘zwartrijder’, omdat hij niet elektronisch had ingecheckt. De geldigheid van de verplichting elektronisch in te checken voor een OV-jaarkaarthouder heeft hij, met verwijzing naar onder meer de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp), betwist.
Bij brief van 7 juni 2010 heeft RET het bezwaar, uitvoerig gemotiveerd, afgewezen. Daarbij is opgemerkt dat de bezwaarprocedure een interne procedure van RET is, geen bezwaarschriftprocedure in de zin van de AWB. Meegedeeld is voorts dat RET, indien appellant niet overgaat tot betaling van de ritprijs en de wettelijke verhoging van €35, de vordering ter incasso zal geven hetzij het proces-verbaal ter strafvervolging aan justitie zal overdragen.
Bij brief van 16 juli 2010 heeft appellant tegen deze brief beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam.
Bij brief van 11 december 2010 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 21 december 2010 heeft de griffier van de rechtbank het beroep doorgezonden aan het College.
Bij brief van 16 maart 2012 heeft RET een verweerschrift ingediend en tevens op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij uitspraak van 12 september 2012 heeft het College zich – met toepassing van artikel 19 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, in samenhang met artikel 8:54, eerste lid onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) – onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep.
Het tegen deze uitspraak gedane verzet heeft het College bij uitspraak van 21 februari 2013 gegrond verklaard, waarbij is overwogen dat ingevolge artikel 8:55, negende lid, Awb met het gegrond verklaren van het verzet de uitspraak, waartegen verzet was gedaan, vervalt en het onderzoek wordt voortgezet in de stand waarin het zich bevond.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2013. Appellant is in persoon en RET is bij haar gemachtigde verschenen. Aan de zijde van RET is voorts [B] verschenen.
Overwegingen
1.
De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“ Artikel 70
1.
Het is verboden zonder hiervoor geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer (…).
Artikel 101
1.
Niet naleving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 70 (…) is een overtreding en wordt gestraft met een hechtenis van ten hoogste twee maanden of een geldboete van de tweede categorie.
(…).
Artikel 102
Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het recht tot strafvordering wegens overtreding van de artikelen 70 (…) vervalt door voldoening op een daarbij aan te geven wijze van een bij of krachtens die maatregel vast te stellen geldsom aan de vervoerder.
(…)
Artikel 105
1.
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
2.
In afwijking van het eerste lid is voor beroepen tegen besluiten op grond van de artikelen 56, eerste lid, 59, eerste lid, 94, eerste lid, en 96, eerste lid, de rechtbank te Rotterdam bevoegd.”
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“ Artikel 44
Een reiziger is voor het vervoer een vervoerprijs verschuldigd overeenkomstig het daarvoor geldende tarief.
(…)
Artikel 47
1.
De reiziger is (…) verplicht zich van een geldig elektronisch vervoerbewijs te voorzien: (…)
2.
Een elektronisch vervoerbewijs is geldig indien:
a. (…)
b. (…) en het vertrekpunt electronisch is geregistreerd,
c. het elektronisch vervoerbewijs, voorzover het op naam is gesteld, overeenstemt met de identiteit van de houder daarvan en
(…)
Artikel 48
1.
De reiziger die het vervoerbewijs waarvan hij moet zijn voorzien desgevraagd ter controle niet toont of overhandigt, is op vordering van de vervoerder de vervoerprijs verschuldigd die geldt voor het traject tussen vertrekpunt en plaats van bestemming van de reiziger.
2.
Onverminderd het eerste lid, is de reiziger op vordering van de vervoerder een bij ministeriele regeling vast te stellen bedrag verschuldigd indien hij:
a. niet voldoet aan de in artikel 47, eerste lid, bedoelde verplichting, (…).
(…)
3.
De reiziger betaalt het bedrag, bedoeld in het tweede lid, terstond tezamen met de krachtens het eerste lid verschuldigde vervoerprijs.
4.
Indien de reiziger de in het tweede lid en het derde lid bedoelde bedragen terstond betaalt, is de vervoerder verplicht een betalingsbewijs af te geven, dat voor zover nodig tevens geldt als vervoerbewijs.
5.
Indien de reiziger de in het tweede lid en het derde lid bedoelde bedragen niet terstond betaalt, stelt de vervoerder hem in de gelegenheid deze bedragen alsnog te betalen binnen een week nadat het feit is geconstateerd. De vervoerder kan aan de reiziger een bewijs verstrekken op grond waarvan deze zijn reis kan aanvangen of voortzetten.
6.
Indien de reiziger de in het tweede en derde lid bedoelde bedragen niet binnen een week nadat het feit is geconstateerd, heeft betaald, stelt de vervoerder hem nogmaals in de gelegenheid deze bedragen, verhoogd met een bij ministeriele regeling vast te stellen bedrag aan administratiekosten, te betalen binnen drie weken na afloop van de termijn van zeven dagen.
7.
Zodra de reiziger voldoet aan het in het tweede, derde, vijfde of zesde lid bepaalde, vervalt het recht van strafvervolging ter zaken van overtreding van artikel 70, eerste lid, van de wet.”
Met de regeling waarbij de bedragen als bedoeld in artikel 48, tweede en zesde lid, Bp 2000 zijn gewijzigd (Stcrt. 2004, 238), is het bedrag, bedoeld in artikel 48, tweede lid, Bp 2000, met ingang van 1 januari 2005 vastgesteld op € 35,00.
2.
Appellant heeft op 27 februari 2010 gebruik gemaakt van het door RET aangeboden openbaar vervoer. Appellant heeft een OV-jaarkaart, maar hij had niet ingecheckt. Appellante betoogt in de uitvoerige uiteenzetting van de gronden van zijn beroep onder meer dat de verplichting om in te checken (elektronisch registreren) in strijd is met de artikelen 7 en 8 van de Wbp, Richtlijn 95/46/EG en artikel 8 EVRM. Hij stelt zich voorts, met verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de Wp 2000 en de Wet personenvervoer, op het standpunt dat RET een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb en dat de brief van RET van 15 maart 2010 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, dat door de bestuursrechter dient te worden getoetst.
RET heeft in haar verweerschrift en ter zitting de standpunten van appellant, ook die ten aanzien van de bevoegdheid van het College, uitvoerig gemotiveerd betwist.
3.
Eerst moet de vraag worden beantwoord of het College bevoegd is kennis te nemen van het beroep van appellant. Het College overweegt daartoe het volgende.
Op grond van artikel 105 van de Wp 2000 kan een belanghebbende beroep instellen bij het College tegen een op grond van deze wet genomen besluit. Een besluit is in artikel 1:3, eerste lid, Awb gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Artikel 1:1, eerste lid, Awb omschrijft vervolgens een bestuursorgaan als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (onder a) of een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed (onder b). In artikel 1:6, aanhef en onder a, Awb is bepaald dat de hoofdstukken 2 tot en met 8 en 10 van die wet niet van toepassing zijn op de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
4.
Niet in geschil is dat RET geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, Awb, nu zij niet krachtens publiekrecht is ingesteld.
5.
Appellant betoogt dat RET heeft miskend dat zij een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb. Appellant voert daartoe aan dat RET haar bevoegdheid om naast de vervoersprijs (welke reeds bij aanvang van de abonnementsperiode was voldaan) een aanvullend bedrag te vorderen ontleent aan artikel 48 Bp 2000. RET oefent volgens appellant openbaar gezag uit nu zij op basis van een publiekrechtelijke bevoegdheid de rechtspositie van anderen bepaalt met het oog op het algemeen belang, waarbij appellant van belang acht dat RET wel de bevoegdheid heeft om te beslissen of een reiziger een verhoging verschuldigd is, maar dat de verhoging zelf wordt vastgesteld in de Regeling. Bovendien betoogt RET volgens appellant zelf dat zij ingevolge de Wp 2000 beschikt over publiekrechtelijke bevoegdheden in verband met het als concessionaris verzorgen van openbaar vervoer. Aldus is RET betrokken bij en belast met de uitvoering van de publiekrechtelijke taak van de minister om te zorgen voor een effectieve handhaving van de bepalingen van de Wp 2000 en Bp 2000. In de opvatting van appellant kan niet anders dan geconcludeerd worden dat het hier gaat om een administratieve boete. Appellant wijst in dit verband op diverse passages uit de wetsgeschiedenis van de Wp 2000, de Wet personenvervoer en de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer (Wet VOV) en van de daarop gebaseerde besluiten.
6.
Dit betoog slaagt niet. Beslissend voor de vraag of RET in het onderhavige geval met enig openbaar gezag is bekleed als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb, is of het vorderen van een bedrag als bedoeld in artikel 48, tweede lid, Bp 2000, zoals verwoord in de brief van 15 maart 2010, de uitvoering van een haar opgedragen overheidstaak betreft, en haar de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.
Niet in geschil is dat appellant op 27 februari 2010 gebruik heeft gemaakt van een door RET aangeboden openbaar vervoerdienst zonder vooraf met zijn OV-jaarkaart in te checken, zodat hij op dat moment niet beschikte over een geldig vervoerbewijs. Voor zover de brief van RET van 7 juni 2010 betrekking heeft op de overdracht aan justitie van het proces-verbaal ter strafvervolging is het bepaalde in artikel 1:6 Awb van toepassing, waaruit volgt dat in zoverre het College niet bevoegd is om van het geschil kennis te nemen.
Het College is van oordeel dat de bevoegdheid van RET om betaling van een bedrag van € 35,00 en de (gefixeerde) vervoerprijs ad € 3,50 van appellant te vorderen, zijn grondslag vindt in de vervoerovereenkomst, zoals deze tussen partijen tot stand is gekomen. De gehoudenheid van appellant om dit bedrag aan RET te voldoen is een rechtstreeks uit de vervoerovereenkomst voortvloeiend gevolg van het niet nakomen van één van zijn verplichtingen uit diezelfde vervoerovereenkomst, te weten het beschikken over een geldig vervoerbewijs. Anders dan appellant betoogt, is het niet de Wp 2000 of het Bp 2000, maar de vervoerovereenkomst waaraan de vervoerder zijn bevoegdheden op dit onderdeel van zijn beslissing ontleent. Voor zover appellant in dit verband beoogd heeft te betogen dat geen vervoerovereenkomst tot stand is gekomen omdat hij niet heeft ingecheckt, ziet appellant eraan voorbij dat de vervoersoverkomst tot stand komt door aanbod en aanvaarding. Inchecken is daarvoor niet een constitutief vereiste, zodat reeds om die reden dit betoog van appellant faalt.
Uit de wetsgeschiedenis met betrekking tot de onderhavige bepalingen volgt dat de – thans geldende – Wp 2000 met ingang van 1 januari 2001 de Wet personenvervoer (Stb. 1987, 175; Kamerstukken II, 18 985; hierna: Wp) heeft vervangen, die op haar beurt op 1 januari 1988 in de plaats kwam van de Wet vervoersvoorwaarden openbaar vervoer (Stb. 1984, 108; Kamerstukken II, 17 813; hierna: Wet VOV). Daarnaast verving het – thans geldende – Bp 2000 het Besluit personenvervoer (Stb. 1987, 506; hierna: Bp), dat op haar beurt in de plaats kwam van het Besluit vervoersvoorwaarden openbaar vervoer (Stb. 1986, 396; hierna: Besluit VOV). De in dit geding relevante bepalingen van de Wp 2000 en het Bp 2000 zijn gebaseerd op de (nagenoeg gelijkluidende) bepalingen van de Wp en het Bp, die op hun beurt zijn gebaseerd op de (eveneens nagenoeg gelijkluidende) bepalingen van de Wet VOV en het Besluit VOV. Voorts is in dit verband van belang hetgeen is opgemerkt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat in 1984 leidde tot de Wet VOV (Kamerstukken II, 17 813, nr. 3), de Nota van Toelichting bij het Besluit VOV (Stb. 1986, 396), de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Wp (Kamerstukken II, 18 985, nr. 3) en de Nota van Toelichting bij het Bp (Stb. 1987, 506).
Uit deze wetsgeschiedenis leidt het College af dat met de meergenoemde bepalingen in het Bp 2000 is bedoeld een algemene, uniforme invulling te geven aan de voorwaarden die van toepassing zijn op de vervoerovereenkomst tussen reiziger en vervoerder opdat de reiziger op die punten niet wordt geconfronteerd met door vervoerondernemingen opgestelde verschillende vervoersvoorwaarden.
Zo luidt de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Wp 2000 (Kamerstukken II, 26 456, nr. 3) – voor zover hier van belang – als volgt:
“ 8. Positie van de reiziger
(…)
De rijksoverheid bepaalt de totstandkoming van het nationaal verkeer- en vervoerbeleid en de kaders van dat beleid. In het verlengde hiervan draagt zij de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van wettelijke regels voor reizigersbescherming in het openbaar vervoer. De hoofdlijn voor de reizigersbescherming is zelfregulering binnen wettelijke kaders. In het onderhavige wetsvoorstel worden de randvoorwaarden geschapen, waarbinnen de nagestreefde zelfregulering vorm kan krijgen, waarbinnen producenten en consumenten (vervoerders en reizigers) onderling de zaken regelen. (…)”
Appellant heeft gewezen op de – ook op sommige plaatsen in de wetsgeschiedenis – gebruikte terminologie ten aanzien van de hier bedoelde vordering. Daarbij wordt het vorderingsrecht van de vervoerder, conform het spraakgebruik, soms aangeduid als boete en wordt in het midden gelaten of dit vorderingsrecht van civielrechtelijke aard is. Een en ander kan evenwel niet leiden tot het oordeel dat beoogd is dat beslissingen van de vervoerder om de hier bedoelde bedragen te vorderen, worden gekwalificeerd als besluiten, in de zin van artikel 1:3 Awb, waarop de bepalingen van de Awb inzake bezwaar en beroep van toepassing zijn. Hetgeen met verwijzing naar de hiervoor genoemde wetsgeschiedenis is overwogen in de door appellant genoemde uitspraak van de Hoge Raad van 15 oktober 1993 (HTM/Eysink Smeets), LJN: AC4365, leidt evenmin tot een ander oordeel. In die uitspraak is overwogen dat de hier aan de orde zijnde boete aan de vervoerder verschuldigd is en dat het recht van de vervoerder om de boete te vorderen niet vervalt indien de reiziger strafrechtelijke wordt vervolgd. Uit deze uitspraak volgt dat op basis van de destijds geldende regelgeving – die inhoudelijk op dit punt nadien geen wezenlijke wijziging heeft ondergaan – aan de vervoerder een zelfstandig vorderingsrecht toekomt dat niet vervalt als de reiziger strafrechtelijk wordt vervolgd. Onder 3.6 van die uitspraak is overwogen dat in het midden kan blijven of het vorderingsrecht van de vervoerder van civielrechtelijke aard is, zodat uit die uitspraak geen antwoord valt af te leiden op de door appellant opgeworpen vraag of dit vorderingsrecht als publiekrechtelijk van aard moet worden gekwalificeerd. De wetgeschiedenis sinds deze uitspraak biedt evenwel geen enkel aanknopingspunt voor de opvatting dat de wetgever beoogd heeft dit zelfstandige vorderingsrecht van de vervoerder als bestuurlijke boete te kwalificeren of anderszins te kwalificeren als beslissing van publiekrechtelijk aard, waarbij het College bevoegd is om te oordelen over vorderingen als de onderhavige. Hetgeen appellant hieromtrent naar voren heeft gebracht kan dan ook niet afdoen aan de conclusie dat het hier om een civielrechtelijk vorderingsrecht gaat omdat de hier in geding zijnde bepalingen niet de grondslag beogen te scheppen voor publiekrechtelijke bevoegdheden van de vervoerder, maar voorzien in een nadere normering van de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen reiziger en vervoerder.
Nu uit het voorgaande volgt dat RET, ook voor zover zij van appellant betaling van bedrag van € 35,00 vermeerderd met de (gefixeerde) vervoerprijs van € 3,50 van appellant heeft gevorderd, niet is aan te merken als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb, zijn de brieven van RET van 15 maart 2010 en 7 juni 2010 niet aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb.
7.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van een besluit waartegen beroep bij het College kan worden ingesteld.
8.
Het College zal zich onbevoegd verklaren.
9.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. W.A.J. van Lierop en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. P.H. Broier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 augustus 2013.
w.g. B. Verwayen w.g. P.H. Broier