Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1047 3 december 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies V.O.F. te Deventer,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft verweerder de hoogte van de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2010 vastgesteld in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling).
Bij brief van 25 november 2011 heeft appellante beroep ingesteld bij het College op grond van artikel 6:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tegen het niet tijdig nemen van een beslissing door verweerder op haar bezwaar tegen genoemd besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op dit beroep betrekking hebbende stukken toegestuurd.
Bij besluit van 14 december 2011 heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van appellante en heeft hij de in verband met het niet tijdig beslissen op haar bezwaar tegen het besluit van 5 juli 2011 verschuldigde dwangsommen bepaald op
€ 490,--.
Appellante heeft het beroep nader gemotiveerd en stukken overgelegd.
Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend en stukken toegezonden.
Appellante heeft bij brieven van 21 en 29 mei 2012 nadere stukken ingediend.
Op 13 juni 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad waarbij A en B zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder verzocht om een door hem ter zitting genoemde brief van de Europese Commissie te verstrekken.
Op 10 juli 2012 heeft verweerder aangegeven dat deze brief niet bestaat, zich nader uitgelaten over de kwestie, waarop de brief betrekking zou hebben en het College verzocht om toepassing van een bestuurlijke lus teneinde meer onderzoek te kunnen doen naar het beheer van de percelen door appellante.
Partijen hebben tot slot beiden nogmaals schriftelijk gereageerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
(…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, en (…)
Artikel 35 - Aangifte van subsidiabele hectaren
1. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag. "
Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:
“ Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) ”
Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerde beheers- en controlesysteem luidt voor zover hier van belang:
" Definities
(…)
1. “perceel landbouwgrond”: een aaneengesloten stuk grond dat door één landbouwer is aangegeven en dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat;
(…) de lidstaten mogen aanvullende criteria vaststellen voor een verder afbakening van een perceel landbouwgrond;
(…)"
Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 het op bovengenoemde bepaling gebaseerde artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit luidt:
“ Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009.”
Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling (hierna: beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.
In de nota van toelichting bij dit besluit is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare. In verband daarmee kan de AID ook een controle ter plaatse uitvoeren.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de oppervlakte van de door appellante opgegeven percelen, die zich bevinden op het vliegveld D, niet subsidiabel is, zodat op basis daarvan geen uitbetaling van toeslagrechten kan plaatsvinden.
3.1.1 Op grond van artikel 21a, vierde lid, van de Regeling komt een perceel niet voor steun in aanmerking, indien het naar het oordeel van verweerder niet voor de uitvoering van landbouw beschikbaar wordt gehouden. Percelen langs verharde landingsbanen en percelen met daarop onverharde landingsbanen die zich bevinden op vliegvelden worden niet voor de landbouw beschikbaar gehouden. Zij hebben primair een infrastructurele functie ter ondersteuning van het vliegveld. De belangrijkste functie van percelen naast landingsbanen op een vliegterrein is het bieden van veiligheid. Zij vormen het veiligheidsgebied als bedoeld in artikel 7 van de Regeling houdende regels voor burgerluchthavens en bieden ruimte voor hulpdiensten in het geval van een incident.
De door appellante genoemde activiteiten op de percelen, te weten onkruidbestrijding, bemesting, maaien en het drogen van gras, zijn geen landbouwactiviteiten maar onderhoudswerkzaamheden ten behoeve van het vliegveld. De grasmat op het vliegveld dient immers uit veiligheidsoverwegingen in goede staat te zijn. Dat appellante het gemaaide gras gebruikt voor de voederwinning, maakt dit niet anders.
3.1.2 In zijn verweerschrift stelt verweerder dat de bedrijfstoeslag voor de betreffende percelen niet is afgewezen op grond van de beleidsregels, maar op grond van de Regeling en de Verordeningen (EG) nr. 73/2009 en (EG) nr. 1122/2009.
Verweerder heeft hieraan ter zitting toegevoegd, dat ook de Europese Commissie van mening is dat percelen op een voor luchtvaart aangewezen terrein geen landbouwgrond vormen, aangezien de landbouwfunctie hier ondergeschikt is aan de luchtvaartfunctie. Anders dan ter zitting verklaard, is deze opvatting van de Europese Commissie niet vastgelegd in een brief, maar overweging 13 en artikel 25, tweede lid, onderdeel b, tweede alinea van de ontwerp-verordening voor de directe betalingen aan landbouwers vanaf 2014 tot en met 2020 laten geen twijfel over de opvatting van de Commissie.
3.1.3 Verweerder wijst er verder op dat, getuige het jaarverslag van D, per jaar 64.066 vliegbewegingen plaatsvinden op vliegveld Eelde. Omgerekend gaat het om een vliegbeweging per 5,41 minuten, zodat duidelijk is dat de uitoefening van landbouwactiviteiten zonder noemenswaardige hinder van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten op de betreffende percelen niet mogelijk is. Verweerder is dan ook subsidiair van mening dat ook ingevolge artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 de betreffende percelen niet als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond kunnen worden aangemerkt.
3.1.4 Daarnaast stelt verweerder dat de betreffende percelen niet in beheer zijn bij appellante maar bij de eigenaar, D, zodat de percelen niet tot appellantes bedrijf kunnen worden gerekend en om die reden evenmin subsidiabel zijn. Verweerder verwijst op dit punt naar de strenge veiligheidsrichtlijnen die voor deze percelen gelden, waaronder artikel 2 van het Aanvullend luchthavenreglement luchthaven Eelde. Deze verplichten appellante onder meer aanwijzingen van de havenmeester op te volgen en de voorafgaande schriftelijke toestemming van de exploitant van het luchthaventerrein te verkrijgen om de percelen te betreden en bedrijfsactiviteiten uit te oefenen. Gelet op het voorgaande concludeert verweerder dat percelen op het vliegveld D niet in beheer kunnen worden overgedragen.
De door appellante toegestuurde grondgebruikersverklaring toont volgens verweerder evenmin aan dat appellante de percelen in beheer overgedragen heeft gekregen. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 27 oktober 2010, AWB 09/1381, waarin het College heeft geoordeeld dat uit grondgebruikersverklaringen onvoldoende kan worden afgeleid dat het beheer van percelen wordt overgedragen. Verweerder verzoekt het College om toepassing van de bestuurlijke lus om nader onderzoek te kunnen doen naar de vraag of appellante het beheer had van de percelen.
3.2 Verweerder stelt tot slot dat, gelet op artikel 56, eerste lid, en 57, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, bij het bepalen van de volgorde van uitbetaling van de toeslagrechten terecht is uitgegaan van de gemiddelde waarde hiervan.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante voert, samengevat weergegeven, aan dat verweerder de door haar opgegeven percelen met een oppervlakte van circa 120 ha ten onrechte niet in aanmerking heeft gebracht voor de uitbetaling van toeslagrechten in 2010.
4.1.1 Appellante heeft vanaf 2007 het gebruik van de betreffende percelen van D op basis van een grondgebruikersverklaring. De percelen worden uitsluitend gebruikt voor haar landbouwactiviteiten - te weten voederwinning en het aanwenden van mest - en zijn daarom landbouwgrond. Waaruit de volgens verweerder overwegend verkeerskundige of infrastructurele functie van de percelen bestaat wordt door verweerder aangetoond noch aannemelijk gemaakt. Uit de foto’s in het AID-rapport blijkt bovendien duidelijk dat het hier gaat om landbouwgrond.
4.1.2 Ten onrechte past verweerder de per 1 april 2011 gewijzigde beleidsregels toe op de onderhavige aanvraag over het jaar 2010. Dat per 1 april 2011 de beleidsregels zijn gewijzigd toont des te meer aan dat in 2010 de percelen nog in aanmerking kwamen voor de uitbetaling van toeslagrechten. In de Regeling zoals deze gold voor het jaar 2010 wordt immers niet gesproken over de mate waarin activiteiten plaatsvinden. Zelfs indien de nieuwe beleidsregels van toepassing zouden zijn, zijn ze in dit geval onjuist toegepast door verweerder, omdat ze betrekking hebben op stroken grond en niet op volledige percelen langs start- en landingsbanen.
4.1.3 Voor zover verweerder zich beroept op de Verordeningen (EG) nr. 73/2009, (EG) nr. 1120/2009 en (EG) nr.1122/2009 wijst appellante erop dat hierin percelen in gebruik voor landbouwactiviteiten langs start- en landingsbanen niet worden uitgesloten van de verzilvering van toeslagrechten. Zelfs als dat anders zou zijn, is het maar de vraag of dat ook zou gelden voor percelen (of stroken hiervan) landbouwgrond langs start- en landingsbanen waar slechts één tot vijf vliegtuigen per dag vertrekken, zoals in dit geval.
4.1.4 Appellante heeft het beheer van de percelen. Verweerder heeft ten onrechte bij het nemen van de beslissing op bezwaar de ontvangst van de door appellante toegezegde grondgebruikersverklaring niet afgewacht. Daaruit blijkt dat geen beperkingen zijn gesteld aan het gebruik van de percelen voor appellantes landbouwactiviteiten. D heeft appellante ook een sleutel verstrekt om haar landbouwactiviteiten te kunnen uitvoeren. De door verweerder genoemde reglementen staan hieraan niet in de weg. Het feit dat de controleur de percelen zonder problemen kon betreden, toont eveneens aan dat deze landbouwgrond onbelemmerd kan worden gebruikt door appellante.
4.2 Indien er te weinig subsidiabele hectares zouden zijn opgegeven door appellante, hetgeen zij betwist, dan moet de volgorde van uitbetaling worden bepaald. Alle rechten zijn in 2010 benut, zodat volgens appellante automatisch de rechten met de laagste waarde niet voor uitbetaling in aanmerking komen. Verweerder heeft daarom de volgorde van uitbetaling onjuist toegepast in het bestreden besluit.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat op grond van artikel 6:20, derde lid, Awb het beroep van appellante wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 14 december 2011.
Het College zal hierop als eerste ingaan.
5.2 Tussen partijen is in geschil of verweerder de door appellante opgegeven percelen die zijn gelegen op D terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor uitbetaling van bedrijfstoeslag over het jaar 2010.
5.3 Getuige de tekst van het bestreden besluit, is dit gebaseerd op artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en, anders dan appellante stelt, uitdrukkelijk niet op de hierop gebaseerde beleidsregels.
Gelet daarop verstaat het College appellantes betoog onder 4.1.2 aldus, dat zij zich erover beklaagt dat, nadat zij bij de Gecombineerde opgave 2010 percelen had opgegeven voor de uitbetaling van haar toeslagrechten, het kader op basis waarvan die opgave beoordeeld wordt, gewijzigd wordt op een moment waarop zij niet meer in de gelegenheid is, om haar bedrijfsvoering en/of de opgave voor 2010 daarop af te stellen.
Het College overweegt met betrekking tot deze grief als volgt.
Zoals in de uitspraak van het College van 18 juli 2012 (AWB 11/545, LJN: BX3513) is aangenomen, biedt artikel 21a, vierde lid, Regeling verweerder de bevoegdheid tot een verdere afbakening van het begrip landbouwgrond. Op zichzelf valt niet in te zien, waarom keuzes zoals die in de beleidsregels zijn neergelegd met betrekking tot stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer met gebruikmaking van die bevoegdheid niet gemaakt zouden mogen worden. Het College merkt daarbij wel op, dat bij introductie van nieuw beleid – en dus ook bij het voor het eerst uitoefenen van een nieuw geïntroduceerde bevoegdheid om beleid te voeren ? de vraag aan de orde kan komen of daarmee geen inbreuk gemaakt wordt op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval met dat aspect onvoldoende rekening gehouden, nu 120 hectare grasland, waarop in het verleden toeslagrechten zijn opgebouwd en later uitbetaald, na de indiening van de Gecombineerde opgave en na afloop van het jaar waarop die opgave betrekking heeft op basis van het nieuwe beleidsinzicht, dat naderhand verwoord is in de beleidsregels, worden afgekeurd. Een dergelijke principiële wending in het beleid kan niet zonder aankondiging voor een reeds afgeronde periode worden doorgevoerd.
5.4 Ten aanzien van de stelling van verweerder dat de oppervlakte van de percelen toch al niet voor bedrijfstoeslag in aanmerking komt op grond van de Regeling en de Europese verordeningen (EG) nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 overweegt het College als volgt. Anders dan verweerder, is het College van oordeel dat uit de verordeningen en de Regeling niet blijkt dat de oppervlakte van percelen gelegen op een voor luchtvaart aangewezen terrein als zodanig wordt uitgesloten van bedrijfstoeslag. Verweerders standpunt dat strekt tot het tegendeel acht het College daarom onjuist. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd over het standpunt van de Europese Commissie en toekomstige verordeningen leidt niet tot een ander oordeel, nu deze niet afdoen aan de regelgeving die voor het jaar 2010 van toepassing was.
5.5 De conclusie is dat het beroep daarom gegrond is en dat het bestreden besluit, dat gebaseerd is op artikel 21a, vierde lid Regeling, in elk geval zoals het nu luidt, niet in stand kan blijven.
5.6 Verweerder heeft in zijn brief van 10 juli 2012 aangevoerd, dat als het College tot genoemde conclusie zou komen, de vraag aan de orde moet komen of niet (een gedeelte van) de betrokken oppervlakte in de zin van artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 mede voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt en als dat zo is, of hier nog wel gesproken kan worden van overwegend voor landbouwactiviteiten gebruikte grond. Beantwoording van die vraag hangt af van de beperkingen, die appellante feitelijk bij haar landbouwactiviteiten ondervindt en informatie dienaangaande zal, naast appellante, vooral verstrekt kunnen worden door D en/of de luchtvaartautoriteiten.
Gelet op de door appellante naar voren gebrachte behoefte om op korte termijn uitsluitsel te verkrijgen over haar financiële aanspraken, zal het College verweerder met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie opdragen het gevonden gebrek in het bestreden besluit binnen zes weken na deze uitspraak te herstellen door, onder opgave van redenen, vast te stellen of, en zo ja voor welke oppervlakte, de door appellante in de Gecombineerde opgave 2010 opgegeven percelen niet geacht kunnen worden in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik te zijn en te beslissen welke consequentie daaraan voor uitbetaling van de toeslagrechten over het jaar 2010 verbonden dient te worden.
5.7 Hierbij kan ervan uitgegaan worden dat appellantes betoog over de volgorde van uitbetaling van haar toeslagrechten niet slaagt. Anders dan appellante stelt is het uitgangspunt bij de volgorde van uitbetaling van toeslagrechten op een ingediende opgave niet de hoogste waarde. Ingevolge artikel 56, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 wordt voor de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling het gemiddelde in aanmerking genomen van de waarden van de verschillende toeslagrechten waarvoor de desbetreffende aangegeven oppervlakte wordt gebruikt. Hieruit volgt dat verweerder in een geval als hier aan de orde bij de vaststelling van appellantes bedrijfstoeslag moet uitgaan van de gemiddelde waarde van alle in de aanvraag betrokken toeslagrechten.
5.8 Hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, behoeft op dit moment geen bespreking.
Over de proceskosten zal het College beslissen in de einduitspraak. Voor zover het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op appellantes bezwaar zal het College hierop eveneens beslissen in de einduitspraak.
6. De beslissing
Het College draagt verweerder op om, met inachtneming van deze tussenuitspraak, binnen
zes weken na verzending hiervan:
- het besluit van 14 december 2011 van een deugdelijke motivering te voorzien dan wel anders te beslissen op de
aanvraag om bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2010;
- het herstelde dan wel vervangende besluit aan het College toe te zenden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 december 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld