Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/1037 5 oktober 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante
gemachtigde: P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies V.O.F. te Deventer,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Wzn. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2011 heeft verweerder appellantes toeslagrechten per 15 mei 2010 vastgesteld in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Bij brief van 22 november 2011 heeft appellante beroep ingesteld bij het College op grond van artikel 6:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tegen het niet tijdig nemen van een beslissing door verweerder op haar bezwaar tegen genoemd besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op dit beroep betrekking hebbende stukken toegestuurd.
Bij besluit van 31 januari 2012 heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van appellante, en heeft hij de aan haar verschuldigde dwangsommen bepaald op respectievelijk € 60,-- en € 1260,-- in verband met het niet tijdig beslissen over de vaststelling van appellantes toeslagrechten en haar bezwaar tegen het besluit van 22 juni 2011.
Op grond van artikel 6:20, derde lid, Awb wordt het beroep van appellante thans geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 31 januari 2012.
Appellante heeft haar beroep nader gemotiveerd en nadere stukken overgelegd.
Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend en nadere stukken toegezonden.
Appellante heeft bij brief van 21 mei 2012 een nader stuk ingediend.
Op 13 juni 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad waarbij A en B zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 luidde ten tijde en voor zover van belang:
“ Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
a) „landbouwer”: een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, (…) die een landbouwactiviteit uitoefent;
b) „bedrijf”: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
(…)
Artikel 63 - Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling
1. Met ingang van 2010 integreren de lidstaten de steun die beschikbaar is in het kader van de in bijlage XI opgenomen regelingen voor gekoppelde steun overeenkomstig de in de artikelen 64, 65, 66 en 67 vastgestelde voorschriften in de bedrijfstoeslagregeling.
Artikel 65 - Integratie van gekoppelde steun die gedeeltelijk is uitgesloten van de bedrijfstoeslagregeling
De bedragen die beschikbaar waren voor gekoppelde steun in het kader van de in bijlage XI, punt 3, vermelde steunregelingen, worden door de lidstaten over de landbouwers in de betrokken sectoren verdeeld naar evenredigheid van de steun die deze landbouwers in het kader van de betrokken steunregelingen hebben ontvangen gedurende de toepasselijke in Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde referentieperioden.
(…)
De lidstaten verhogen het bedrag van de toeslagrechten van de betrokken landbouwers of wijzen toeslagrechten toe overeenkomstig artikel 64, lid 2.
(…)
Bijlage XI - Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling als bedoeld in artikel 63
3. (…)
Uiterlijk met ingang van 2012, indien de lidstaat is overgegaan tot toekenning van:
(…)
b) de rundvleesbetalingen, met uitzondering van de (…) zoogkoeienpremie.
(…) ”
Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 luidt voor zover hier van belang:
“ Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
(…)
h) “fusie”: de fusie van twee of meer aparte landbouwers tot één nieuwe landbouwer in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 waarvoor de verantwoordelijkheid op het gebied van beheer, winst en financiële risico’s wordt genomen door de landbouwers die oorspronkelijk de bedrijven beheerden, of door één van hen;
i) “splitsing”:
i) de splitsing van één landbouwer in ten minste twee nieuwe, aparte landbouwers in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 waarvan er ten minste één op het gebied van beheer, winst en financiële risico’s onder de verantwoordelijkheid blijft van ten minste één van de rechts- of natuurlijke personen die oorspronkelijk het bedrijf beheerden, of
ii) de splitsing van één landbouwer waarbij ten minste één nieuwe, aparte landbouwer in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 ontstaat en waarbij een andere landbouwer op het gebied van beheer, winst en financiële risico’s onder de verantwoordelijkheid blijft van de landbouwer die oorspronkelijk het bedrijf beheerde;
(…)
Artikel 4 - Wijzigingen in juridische status of benaming
Bij wijzigingen in juridische status of benaming krijgt een landbouwer onder dezelfde omstandigheden toegang tot de bedrijfstoeslagregeling als de landbouwer die het bedrijf oorspronkelijk beheerde, binnen de grenzen van de toeslagrechten waarover het oorspronkelijke bedrijf beschikte, of - bij toewijzing van toeslagrechten of een verhoging van de waarde van toeslagrechten - binnen de grenzen die golden voor toewijzingen aan het oorspronkelijke bedrijf.
(…)
Artikel 5 - Fusies en splitsingen
Indien een fusie of splitsing van invloed is op de toewijzing van toeslagrechten of leidt tot verhoging van de waarde van toeslagrechten, krijgt/krijgen de landbouwer/landbouwers die het nieuwe bedrijf/de nieuwe bedrijven beheert/beheren, toegang tot de bedrijfstoeslagregeling onder dezelfde voorwaarde als de landbouwer/landbouwers die het oorspronkelijke bedrijf/de oorspronkelijke bedrijven beheerde/beheerden.
Het referentiebedrag wordt vastgesteld op basis van de productie-eenheden die verband houden met het oorspronkelijke bedrijf of de oorspronkelijke bedrijven. (…)
Artikel 26 - Clausule in privaatrechtelijke verkoopcontracten
1. Indien in een verkoopcontract dat is afgesloten of gewijzigd uiterlijk op de datum die hetzij in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling hetzij in het jaar van integratie van gekoppelde steun geldt voor indiening van een aanvraag voor de toewijzing van toeslagrechten, is bepaald dat het gehele bedrijf of een deel ervan wordt verkocht samen met de toeslagrechten of de verhoging van de waarde van de toeslagrechten die moeten worden toegewezen voor de hectaren of het overgedragen bedrijfsgedeelte, kan de lidstaat de via het verkoopcontract gesloten transactie beschouwen als een overdracht van toeslagrechten met grond.
2. De verkoper dient een aanvraag tot toewijzing of verhoging van de toeslagrechten in, voegt bij die aanvraag een kopie van het verkoopcontract en geeft in die aanvraag de productie-eenheden en het aantal hectaren aan waarvoor hij voornemens is de toeslagrechten over te dragen.
3. Een lidstaat mag de koper toestaan om in naam van de verkoper en met diens uitdrukkelijke toestemming een aanvraag tot toewijzing van de toeslagrechten in te dienen.
(…) ”
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 luidt voor zover hier van belang:
“ Artikel 82 - Overdracht van bedrijven
1. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:
a) “overdracht van een bedrijf”: de verkoop of verhuring of overdracht via welke soortgelijke transactie ook van de betrokken productie-eenheden;
b) “cedent”: de landbouwer wiens bedrijf wordt overgedragen aan een andere landbouwer;
c) “overnemer”: de landbouwer aan wie het bedrijf wordt overgedragen.
2. Indien, nadat een steunaanvraag is ingediend en voordat aan alle voorwaarden voor de toekenning van de steun is voldaan, een bedrijf in zijn geheel wordt overgedragen aan een andere landbouwer, wordt aan de cedent geen steun toegekend voor het overgedragen bedrijf.
(…) ”
De Regeling luidde ten tijde en voor zover van belang:
“ Artikel 10
Overeenkomstig de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009 verhoogt de minister de waarde van de toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2010 in eigendom hebben, of wijst de minister aan landbouwers nieuwe toeslagrechten toe, volgens de berekening, opgenomen in bijlage 4.
Artikel 11
1. Overeenkomstig de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009 verhoogt de minister de waarde van de toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2010 in eigendom hebben, of wijst de minister aan landbouwers nieuwe toeslagrechten toe die op grond van de volgende bepalingen in aanmerking komen voor toewijzing van toeslagrechten:
(…)
b. artikel 26 van verordening 1120/2009, of
(…)
3. Landbouwers die hun aanspraak op toeslagrechten, bedoeld in artikel 10, voor 15 mei 2010 hebben overgedragen in combinatie met de overdracht van een onderneming met een UBN, kunnen verzoeken om toepassing van het eerste lid, onderdeel b. Houders van volwassen runderen of kalveren kunnen alleen een beroep doen op dit artikel ten aanzien van dieren die in de referentieperiode, bedoeld in bijlage 4 waren geconstateerd op het UBN.
(…) ”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- D voerde een rundveebedrijf, bestaande uit productie-eenheden in C met UBN * en in E met UBN ** en ***.
- Op 9 april 2008 heeft verweerder het formulier “wijziging relatiegegevens” ontvangen van appellantes rechtsvoorganger F, waarin melding werd gedaan van de wijziging van bedrijfsgegevens en de overdracht van UBN * te C van D.
- Na de overdracht van de onroerende zaken aan de G in C in april 2008 heeft D zijn rundveebedrijf voortgezet enkel met de productie-eenheid in E.
- Bij brief van 24 november 2009 heeft verweerder appellante de voorlopige vaststelling van haar referentiegegevens meegedeeld.
- Appellante heeft verweerder gemeld dat de referentiegegevens niet correct zijn, omdat hierbij de aantallen runderen dienen te worden geteld van het per 15 april 2008 door haar rechtsvoorganger aangekochte bedrijf van D.
- In het voorlopig overzicht referentiegegevens van 25 augustus 2010 heeft verweerder het referentiebedrag voor appellante berekend op € 25.281,02 op basis van het referentieaantal kalveren van 269 in 2006, 527 in 2007 en 995 in 2008 en het referentieaantal volwassen runderen van 26 in 2007 en 3 in 2008.
- Bij het besluit zoals vervat in het “Overzicht geregistreerde toeslagrechten” van 27 juni 2011 heeft verweerder de waarde van appellantes toeslagrechten per 15 mei 2010 verhoogd, overeenkomstig het referentieaantal runderen dat is vermeld in het voorlopig overzicht referentiegegevens van 25 augustus 2010.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Op 9 december 2011 is appellante gehoord over haar bezwaar.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit verklaart verweerder het bezwaar van appellante ongegrond. Verweerder stelt dat de referentie die Hendriks met diens bedrijfsvoering in C heeft opgebouwd niet kan worden toegevoegd aan die van appellante, zodat de vaststelling van appellantes referentiebedrag in het bestreden besluit juist is.
Appellantes rechtsvoorganger heeft in april 2008 slechts de onroerende zaken gelegen aan de G in C van D gekocht. De levering hiervan heeft leeg en ontruimd plaatsgevonden, vrij van contractuele verplichtingen betreffende de kalveren van D en zonder de overname van runderen of contracten met leveranciers en/of afnemers van D.
In dit geval is daarom sprake van een gedeeltelijke en niet van een gehele bedrijfsoverdracht, aangezien slechts een deel van de door D voor zijn rundveebedrijf in gebruik zijnde productie-eenheden in april 2008 werd overgedragen en D met de overige productie-eenheden zijn rundveebedrijf in E heeft voortgezet.
Het gaat dus om een situatie waarin de ene landbouwer enige productie-eenheden aan de andere overdraagt, terwijl beide landbouwers zowel vóór als na de overdracht als landbouwer in de agrarische bedrijfsvoering actief blijven. Dat betekent dat geen sprake is van een fusie, splitsing of een wijziging van de juridische status zodat geen toepassing kan worden gegeven aan de artikelen 4 of 5 van Verordening (EG) nr. 1120/2009.
Toevoeging van de referentiegegevens van D aan die van appellante kan dan alleen nog op grond van een private overeenkomst in de zin van artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 plaatsvinden. Uit de door appellante overgelegde notariële akte blijkt echter dat bij de overdracht in 2008 geen toeslagrechten of aanspraken daarop zijn overgegaan. Ook heeft verweerder geen overeenkomst ter aanvulling van de koopovereenkomst ontvangen die ertoe strekt de referentie die D heeft opgebouwd alsnog over te dragen aan appellante of haar rechtsvoorganger. Appellante heeft bovendien ter zitting aangegeven dat D ook nu niet bereid is om de hiervoor genoemde private overeenkomst met appellante aan te gaan.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert, samengevat weergegeven, aan dat verweerder de referentiegegevens voor de slachtpremie die zijn opgebouwd door D op het bedrijf gelegen aan de G te C ten onrechte niet heeft meegerekend in de vaststelling van haar toeslagrechten per 15 mei 2010.
Appellante heeft op 15 april 2008 het aanpalende bedrijf gekocht. Het betrof opstallen, een woonhuis en bijbehorende landbouwgrond. In de koopovereenkomst is het object omschreven als: “Het vleeskalverenbedrijf bestaande uit bedrijfswoning, kalverstallen met stalinrichting, voerkeuken en technische installaties, overige opstallen, ondergrond, erf, tuin, toegangsweg en cultuurgrond (…) ”. Dit is een bedrijf in de zin van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 73/2009. Van deze overdracht heeft appellante samen met de verkoper op 7 april 2008 melding gemaakt bij verweerder. In deze melding heeft D verklaard dat appellante zijn gehele bedrijf heeft overgenomen. Verweerder dient van die melding uit te gaan. Appellante stelt primair dat sprake is van een overdracht als bedoeld in artikel 82 van Verordening (EG) 1122/2009, waardoor zij recht heeft op de inkomenssteun en de referentiegegevens van het overgenomen bedrijf.
Subsidiair dient verweerder de referentiegegevens aan appellante toe te kennen op grond van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1120/2009. Verweerder had de melding van 7 april 2008 moeten opvatten als een overdracht van referentiegegevens.
Meer subsidiair is sprake van een splitsing als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1120/2009, aangezien D een deel van het bedrijf heeft achtergehouden. Hij heeft - in strijd met zijn verklaring van 7 april 2008 - zijn bedrijf niet geheel overgedragen, maar heeft dit voortgezet door grond bij te huren en kalveren te gaan houden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het beroep dient voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op appellantes bezwaar, niet-ontvankelijk te worden verklaard nu verweerder bij besluit van 31 januari 2012 alsnog op dit bezwaar heeft beslist en hierdoor het procesbelang aan het beroep is komen te ontvallen. Het College ziet in dit verband wel aanleiding voor een proceskostenveroordeling en stelt deze op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 109,25 (1 punt voor het beroepschrift met wegingsfactor 0,25 (zeer licht) en een waarde van € 437,-- per punt).
5.2 In geschil is of verweerder appellantes toeslagrechten per 15 mei 2010 juist heeft vastgesteld door de waarde hiervan niet te verhogen met de referentiegegevens die D heeft opgebouwd met zijn bedrijf te C.
5.3 Als uitgangspunt voor de integratie van rundveepremies in de toeslagrechten geldt, dat een landbouwer die referentiegegevens opbouwt de waarde hiervan in de vorm van een verhoging van zijn toeslagrechten ontvangt. Uitzondering hierop vormen onder meer de door verweerder genoemde situaties van wijziging van de juridische status of benaming, fusie of splitsing van de landbouwer, dan wel de overdracht van rechten door middel van een overeenkomst als bedoeld in artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1120/2009. Behoudens een dergelijke uitzondering is verweerder niet bevoegd om referentiegegevens van D te betrekken in appellantes toeslagrechten.
Het College ziet zich thans gesteld voor de vraag of in dit geval sprake is van één van de genoemde uitzonderingen.
5.4 Hoewel in het formulier “wijziging relatiegegevens” door de vennoten van appellante en D's melding is gemaakt van overdracht van het gehele bedrijf en beëindiging van het bedrijf van D, heeft D zijn rundveebedrijf op de locatie in E voortgezet. Anders dan appellante stelt, dient voor de beantwoording van de onder 5.3 gestelde vraag niet van de onjuiste melding, maar van de feitelijke situatie te worden uitgegaan. Gelet op artikel 2, onder b, van Verordening (EG) nr. 73/2009, kan niet worden volgehouden dat een overdracht heeft plaatsgevonden van het gehele bedrijf van D aan appellante. Dan zouden immers ook de productie-eenheden van D in E moeten zijn overgedragen.
Reeds hierom is artikel 82 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 niet van toepassing. Derhalve kan het College in het midden laten wat de betekenis van dit artikel voor het onderhavige geschil kan zijn.
5.5 Het subsidiaire betoog van appellante dat verweerder haar de referentiegegevens van D dient toe te kennen op grond van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 slaagt evenmin. Dit artikel heeft betrekking op wijziging in juridische status of benaming van de landbouwer die een bedrijf oorspronkelijk beheerde - in dit geval dus D - en de gevolgen hiervan voor zijn toegang tot de bedrijfstoeslagregeling.
Voor de situatie van appellante heeft dit artikel geen effect.
5.6 Voorts heeft geen splitsing als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 plaatsgevonden.
In artikel 2, onder i, is de splitsing van een landbouwer gedefinieerd. Het gaat enerzijds om de splitsing van de oorspronkelijke landbouwer - D - in ten minste twee nieuwe aparte landbouwers, waarvan er ten minste één onder de verantwoordelijkheid blijft van ten minste één van de rechts- of natuurlijke personen die oorspronkelijk het bedrijf beheerden. Anderzijds betreft dit artikel een splitsing waarbij ten minste één nieuwe aparte landbouwer ontstaat, terwijl een andere landbouwer onder de verantwoordelijkheid blijft van de landbouwer die oorspronkelijk het bedrijf beheerde.
Appellantes stelling dat de “nieuwe landbouwer” in dit artikel een landbouwer kan zijn die nieuw is voor het bedrijf, en dat appellante als zodanig dient te worden beschouwd, volgt het College niet. Bepalend bij de interpretatie van genoemd artikel is het begrip landbouwer en wat er met die landbouwer gebeurt. Dit betekent dat dient te worden uitgegaan van de landbouwer D en eventuele nieuwe landbouwers die uit zijn bedrijf ontstaan. In het onderhavige geval heeft D bedrijfsgebouwen en grond verkocht aan een bestaande landbouwer, maar als gevolg hiervan zijn geen nieuwe landbouwers ontstaan. Dit artikel biedt appellante derhalve geen soulaas.
5.7 Tot slot is artikel 26 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 hier niet van toepassing, nu tussen appellante en D geen overeenkomst als in dit artikel bedoeld is opgemaakt. De koopakte tussen appellante en D van januari 2008 bevatte geen afspraak over overdracht van referentiegegevens van D en, zoals appellante ter zitting heeft verklaard, was en is D niet bereid om een dergelijke afspraak alsnog te maken.
5.8 Conclusie is dat verweerder de door D opgebouwde referentiegegevens terecht niet heeft verwerkt in de waarde van appellantes toeslagrechten en dat het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 31 januari 2012 ongegrond dient te worden verklaard.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 109,25 (zegge: honderdnegen euro en
vijfentwintig cent);
- verklaart het beroep voor zover het is gericht tegen het besluit van 31 januari 2012 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld