Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/894 4 oktober 2012
25200 Wet toezicht accountantsorganisaties
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, te B, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 mei 2009 met kenmerk
AWB 08/2443 BC-T2, in het geding tussen appellant
en
Stichting Autoriteit Financiële Markten, te Amsterdam (hierna: AFM).
Gemachtigde van AFM: mr. J. den Hamer, advocaat te Amsterdam.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft bij brief van 30 juni 2009, bij het College binnengekomen op 6 juli 2009, hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 27 mei 2009 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank (www.rechtspraak.nl, LJN: BI7127).
Bij brief van 3 september 2009 heeft AFM een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Op 10 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is daar verschenen. AFM is verschenen bij gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 Ingevolge artikel 2 van de Regeling toezichtkosten Wet toezicht accountantsorganisaties (Stcrt. 2006, nr. 186, p. 11, hierna: de Regeling) brengt AFM aan de aanvrager van een vergunning als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet toezicht accountantsorganisaties (hierna Wta) eenmalig een bedrag in rekening ter vergoeding van de kosten van de behandeling van die aanvraag.
Ingevolge artikel 6 van de Regeling wordt jaarlijks bij ministeriële regeling de hoogte van de eenmalig in rekening te brengen bedragen als bedoeld in artikel 2 van de Regeling vastgesteld.
In artikel 2, eerste lid, onder b, van de Vaststellingsregeling eenmalige tarieven 2006 en 2007 ex artikelen 2 en 6 Regeling toezichtkosten Wta (Stcrt. 2006, nr. 186, p. 12, hierna: de Vaststellingsregeling) is het bedrag voor de behandeling van een aanvraag tot verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 5, eerste lid, Wta, anders dan voor het verrichten van wettelijke controles bij organisaties van openbaar belang, vastgesteld op € 7.900,-.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Vaststellingregeling, gelezen in samenhang met artikel 8 van de Regeling, wordt dit bedrag verlaagd tot € 2.000,- indien, voor zover hier van belang, de aanvrager participeert in een stelsel van zelftoezicht en sedert 1 januari 2003 is getoetst door […] de Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA’s van de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten (hierna: NOvAA) […], met een eindoordeel als bedoeld in artikel 11, vierde lid, onderdeel a, van de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing 2006 van de NOvAA, te weten: “het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing voldoet aan de daaraan te stellen eisen”.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Vaststellingregeling wordt dit bedrag verlaagd met € 200,- indien de aanvraag op elektronische wijze geschiedt.
2.3 Het bestuur van NOvAA heeft bij besluit van 18 oktober 2006 (Stcrt. 20 oktober 2006, nr. 203, p. 25) verstaan dat, voor zover hier van belang, de beslissingen van de Raad van Toezicht AA’s die een eindoordeel inhouden als bedoeld in artikel 11, derde lid, letter b, van de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing, zoals deze gold tot 1 januari 2005 (“het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing voldoet aan de daaraan te stellen eisen, maar is vatbaar voor verbetering”) een eindoordeel inhouden als bedoeld in artikel 11, vierde lid, onderdeel a, van de Verordening Periodieke Preventieve Toetsing zoals deze geldt ná 1 januari 2006.
Bij besluit van 13 februari 2007 (Stcrt. 14 maart 2008, nr. 53, p. 24) heeft het bestuur van NOvAA dit besluit met terugwerkende kracht tot 18 oktober 2006 ingetrokken.
2.4 AFM heeft appellant bij besluit van 26 juni 2007 een bedrag van € 7.700,- in rekening gebracht ter vergoeding van de kosten van de behandeling van zijn - elektronisch ingediende - aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 5, eerste lid, Wta.
Appellant heeft bij brief van 3 juli 2007 hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 mei 2008 heeft AFM het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het besluit van 26 juni 2007, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
2.5 In het besluit van 7 mei 2008 heeft AFM onder meer het volgende overwogen en beslist.
Op het moment dat AFM het archiefexemplaar van de aanvraag heeft ontvangen wordt de vergunningaanvraag in behandeling genomen en dienen de kosten daarvan bij de aanvrager in rekening te worden gebracht. De vergunningaanvraag van appellant was reeds in behandeling genomen ten tijde van de ontvangst, op 23 april 2007, van het verzoek van appellant om de behandeling van de vergunningaanvraag stop te zetten. Het bedrag voor de toezichthandeling ‘behandeling van een aanvraag tot verlening van een vergunning’ dient dan ook bij appellant in rekening te worden gebracht.
AFM is gehouden de kosten in rekening te brengen op basis van de hiervoor genoemde door de Minister van Financiën (hierna: Minister) opgestelde regelingen. Op grond van de Vaststellingsregeling brengt AFM een vast tarief in rekening voor de behandeling van de vergunningaanvraag.
De Minister heeft met betrekking tot de heffingen voor eenmalige toezichthandelingen gekozen voor een systematiek waarbij de hoogte van de heffingen voor de verschillende soorten handelingen is gebaseerd op de raming van de per handeling te besteden tijd. De Minister heeft niet gekozen voor een systematiek waarin de hoogte van de heffing wordt gedifferentieerd naar de hoeveelheid tijd die de toezichthouder bij een bepaalde handeling voor een individuele instelling aan de werkzaamheden besteedt. AFM kan de aanvrager derhalve geen ander bedrag in rekening brengen wanneer de vergunning aanvraag in de loop van de behandelingsprocedure wordt ingetrokken.
De Regeling en de Vaststellingregeling voorzien niet in een ontheffingsmogelijkheid of een hardheidsclausule. Een en ander betekent dat AFM geen ruimte heeft om in een individueel geval het op grond van de Regeling en de Vaststellingsregeling in rekening gebrachte bedrag te verminderen, dan wel het in rekening brengen van de gemaakte kosten achterwege te laten.
Het door appellant op 27 augustus 2004 verkregen eindoordeel van de Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA’s (hierna: Raad van Toezicht) van de NOvAA, te weten ‘voldoende maar vatbaar voor verbetering’ kan er niet toe leiden dat appellant in aanmerking komt voor een verlaagd tarief, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Regeling.
2.6 AFM heeft in de met ingang van 14 februari 2009 in werking getreden Regeling tot aanpassing van een aantal regelingen van de Minister van Financiën tot vaststelling van de bedragen voor eenmalige toezichthandelingen alsmede van maatstaven, bedragen, bandbreedtes en verdeelsleutels/tarieven voor het toezicht op de financiële markten gedurende de jaren 2005, 2006 en 2007 (Stcrt. 2009, nr. 2258) aanleiding gezien het besluit van 7 mei 2008 te wijzigen en heeft bij besluit van 18 februari 2009 opnieuw op het bezwaar beslist.
AFM heeft het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen voor wat betreft de hoogte van het in rekening gebrachte bedrag voor de kosten van eenmalige toezichtshandelingen, en de heffing opnieuw vastgesteld op een bedrag van € 7.287,-. AFM heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken van strijdigheid met de door artikel 41, eerste lid, Wta gestelde grenzen aan de regelgevende bevoegdheid van de Minister dan wel van willekeur of strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb.
De rechtbank overweegt dat uit de Regeling volgt dat op het moment dat de aanvraag door de AFM wordt ontvangen kosten zijn verschuldigd. Appellant is door AFM in het aanvraagformulier geïnformeerd, zodat hij kon weten dat hij eenmalige toezichtskosten verschuldigd zou zijn op het moment van ontvangst van de aanvraag. De omstandigheid dat in dit geval de behandeling van de aanvraag door de AFM, door de intrekking daarvan, beperkt in omvang is geweest, leidt volgens de rechtbank niet tot het oordeel dat appellant de heffing niet is verschuldigd, dan wel dat de bestreden besluiten op dit punt onrechtmatig zijn.
De rechtbank heeft de stelling van appellant dat hij ten tijde van het indienen van de aanvraag om vergunning heeft gedwaald omtrent de hoogte van het tarief opgevat als een beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
De rechtbank is van oordeel dat omdat de vergunningaanvraag is ingediend namens de C, voor wie geen toetsingsoordeel “voldoende” was afgegeven, appellant op het moment van de aanvraag er niet op mocht vertrouwen dat op zijn aanvraag het verlaagde tarief ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling van toepassing zou zijn. Appellant heeft bij de aanvraag niet het toetsingsoordeel van de NOvAA vermeld en heeft geen beroep gedaan op toepassing van het verlaagde tarief. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat appellant zijn aanvraag uitsluitend heeft gedaan omdat de NOvAA het zogenoemde omzettingsbesluit van 18 oktober 2006 had genomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve. Daarbij merkt de rechtbank ten overvloede op dat het omzettingsbesluit niet door of namens AFM is genomen en AFM op geen enkele manier de indruk heeft gewekt dat het omzettingsbesluit tot gevolg zou hebben dat aanvragen van accountantsorganisaties die hierdoor het predicaat “voldoende” hadden gekregen voor het verlaagde tarief in aanmerking zouden komen.
De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het besluit van 7 mei 2008 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep van appellant tegen het besluit van 18 februari 2009 ongegrond verklaard.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
Het standpunt van appellant
4.1 Appellant voert aan dat de vergunning weliswaar pas later is ingetrokken, maar dat dit onverlet laat dat AFM nauwelijks werkzaamheden heeft verricht. Het tarief is gebaseerd op een inhoudelijke beoordeling van de vergunningaanvraag. Deze heeft in dit geval niet plaatsgevonden en in die zin voldoet het wettelijk kader niet aan artikel 3:4 Awb. Omdat er geen profijt is kunnen er ook geen kosten zijn.
Appellant stelt voorts dat niet duidelijk is waarom zijn beroep op dwaling niet is gehonoreerd. Appellant erkent dat de vergunningaanvraag is ingediend namens de C. Het toetsingsoordeel is niet vermeld omdat deze maatschap formeel geen toetsingsoordeel had. Door een onzorgvuldigheid bij de toetsingsorganisatie staat het toetsingsoordeel op naam van D. Die vennootschap is niet getoetst.
Appellant stelt dat hij door het omzettingsbesluit van NOvAA erop vertrouwde dat hij beschikte over het toetsingsoordeel ‘voldoende’ ten tijde van de vergunningaanvraag. AFM heeft niet aan de vergunningaanvragers kenbaar gemaakt dat zij dit oordeel van NOvAA terzijde zou schuiven, hetgeen voor risico van AFM moet blijven.
Het standpunt van AFM
4.2 AFM heeft aangevoerd dat de kosten voor de behandeling van een vergunningaanvraag door AFM volledig in rekening worden gebracht bij degene die de kosten veroorzaakt: te weten de vergunningaanvrager. Op grond van het profijtbeginsel kunnen ook kosten voor
activiteiten die niet rechtstreeks tot het profijt van een individuele marktpartij strekken maar aan te merken zijn als algemene kosten voor de behandeling van een vergunningaanvraag, in de heffing worden betrokken.
In de heffingssystematiek onder de Wta zijn de kosten van eenmalige toezichtshandelingen gebaseerd op de gemiddelde kosten per type toezichtshandeling (zoals de behandeling van een vergunningaanvraag), waarbij wordt geabstraheerd van het werkelijk aantal uren dat aan die toezichthandeling wordt besteed. De uitkomst van de toezichthandeling (het al dan niet verlenen van een vergunning) is evenmin relevant.
AFM is niet bevoegd af te wijken van de door de Minister vastgestelde forfaitaire bedragen en af te zien van het in rekening brengen van kosten gemoeid met de beoordeling van een vergunningaanvraag.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad van 23 maart 2007 (<www.rechtspraak.nl>, LJN: BA1262) betoogt AFM dat het indienen van de (initiële) vergunningaanvraag voldoende grondslag biedt om een eenmalige heffing op te leggen. AFM wijst erop dat in het formulier “A-Aanvraag van een vergunning voor het verrichten van wettelijke controles” expliciet staat vermeld dat de kosten in verband met de vergunningaanvraag verschuldigd zijn vanaf het moment van het elektronisch versturen van het Wta-aanvraagformulier via de website van AFM. Appellant is derhalve uitdrukkelijk door AFM geïnformeerd over de verschuldigdheid van kosten als gevolg van het enkele indienen van de vergunningaanvraag.
AFM stelt dat appellant geen vertrouwen kon ontlenen aan een ten name van AccTax B.V. - niet zijnde de aanvrager - gesteld toetsingsoordeel. Voor het doel van de destijds door appellant ingediende vergunningaanvraag geldt dat appellant geen relevant toetsingsoordeel heeft overgelegd. Als zou moeten worden aangenomen dat het toetsingsoordeel geacht zou moeten worden betrekking te hebben op appellant, dan kon deze daaraan niet het vertrouwen ontlenen dat op hem het verlaagde tarief van toepassing zou zijn. Het toetsingsoordeel luidde in dit geval namelijk “voldoende, maar vatbaar voor verbetering’, wat niet het vereiste eindoordeel is als bedoeld in artikel 11, vierde lid, onderdeel a, van de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing.
Ten tijde van de vergunningaanvraag was voor appellant kenbaar welke tarieven door AFM in rekening werden gebracht en ook op het aanvraagformulier is uitdrukkelijk gewezen op de in rekening te brengen kosten. AFM heeft middels een elektronische nieuwsbrief d.d. 23 oktober 2006 waarop appellant is geabonneerd én op de website duidelijk gecommuniceerd dat zij het omzettingsbesluit van NOvAA “terzijde zou schuiven”. Appellant beschikte niet over het juiste toetsingsoordeel en niet duidelijk was of aan de andere voorwaarden van artikel 8 van de Regeling werd voldaan.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 In dit hoger beroep is aan de orde de vraag of de rechtbank terecht het beroep van appellant
tegen de aan hem in verband met zijn aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 5, eerste lid, Wta opgelegde heffing, ongegrond heeft verklaard.
Het College overweegt daaromtrent als volgt.
5.2 Uit de Toelichting bij de Regeling en de Vaststellingsregeling blijkt dat bij het vaststellen van de bedragen die door AFM in rekening dienen te worden gebracht, kostendekking het uitgangspunt is. Op basis van het zogenoemde profijtbeginsel betalen marktpartijen volledig de kosten van afzonderlijke toezichthandelingen, zoals de behandeling van vergunningaanvragen. De Vaststellingsregeling voorziet daarbij in een gedifferentieerd stelsel van tarieven, afhankelijk van de aard van de vergunning. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen komt AFM geen enkele beleids- of beoordelingruimte toe om af te wijken van de in de Vaststellingregeling opgenomen tarieven.
5.3 Vaststaat dat appellant op 20 oktober 2006 als maat van de C een elektronische versie van het formulier “A-Aanvraag van een vergunning voor het verrichten van wettelijke controles” heeft ingediend, en tevens een ondertekend archiefexemplaar van dit formulier heeft toegezonden aan AFM.
AFM heeft bij brief van 31 oktober 2006 de ontvangst van zowel het elektronisch als het per post toegezonden formulier aan appellant bevestigd.
5.4 Op de eerste pagina van dit aanvraagformulier is de volgende passage opgenomen:
“De procedure
Vul dit formulier in en verstuur het met de verzendknop electronisch naar de AFM. Per omgaande wordt op uw beeldscherm een archiefexemplaar van het door u ingevulde formulier getoond. Print dit archiefexemplaar en stuur het vóór 1 november 2006 gedateerd en ondertekend per post naar de AFM.
(…)
Indien de AFM het ondertekende archiefexemplaar niet tijdig heeft ontvangen, kan de AFM de aanvraag niet in behandeling nemen.
(…)
Wat kost een vergunning?
De AFM brengt uw organisatie kosten in rekening voor het behandelen van de vergunningaanvraag. Bij ministeriële regeling zijn de tarieven voor de vergunningverlening vastgesteld. (…)
Voor accountantsorganisaties die geen wettelijke controles verrichten bij OOB’s geldt een tarief van € 7.900,-. Voor accountantsorganisaties die geen wettelijke controles verrichten bij OOB’s en die (…) zijn getoetst door (…) de RvTBAA (…) met het eindoordeel dat het stelsel van kwaliteitsbeheersing voldoet en waarvan de uitkomst in de periode tussen 1 januari 2003 en de datum van de aanvraag is vastgesteld, geldt een tarief van € 2.000,-. (…)
Als uw organisatie de vergunningaanvraag electronisch indient, wordt een korting gegeven op het tarief voor de vergunningverlening van € 200,-. Uw organisatie is de kosten verschuldigd vanaf het moment dat zij formulier A electronisch heeft verstuurd naar de AFM.”
5.5 Appellant heeft op 15 januari 2007 het formulier “C-Gegevens en bescheiden ten behoeve van een aanvraag van een vergunning voor het verrichten van wettelijke controles (niet bij organisaties van openbaar belang)” ingediend. Op 16 januari 2007 heeft appellant door middel van het indienen van een wijzigingsformulier een wijziging van de tenaamstelling van de vergunningaanvraag naar D in plaats van C doorgegeven aan AFM.
Bij brief van 1 februari 2007 heeft appellant een toelichting aan AFM gegeven omtrent deze wijziging en - in reactie op een brief van AFM van 23 januari 2007 - de nog ontbrekende documenten aan AFM toegezonden.
Bij brief van 14 februari 2007 heeft AFM de tijdige ontvangst van de documenten bevestigd en medegedeeld dat in beginsel voor 1 oktober 2007 op de vergunningaanvraag van D wordt beslist. Bij brief van 20 april 2007 heeft appellant AFM medegedeeld de vergunningaanvraag in te trekken.
5.6 Het College is van oordeel dat appellant met het versturen van het formulier A een aanvraag heeft gedaan als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b. van de Regeling.
Dat deze aanvraag niet volledig was en nog moest worden aangevuld doet daar niet aan af.
5.7 Uit de Regeling en de Vaststellingsregeling volgt dat AFM de accountantsorganisatie die een aanvraag heeft gedaan een bedrag in rekening brengt voor de behandeling van de vergunningaanvraag.
Gelet op de in het formulier A opgenomen toelichting had het appellant duidelijk moeten zijn dat hij met het versturen van de elektronische versie van het formulier de daarin genoemde kosten verschuldigd zou zijn. Ook de hoogte van de tarieven stond in de toelichting bij het formulier duidelijk vermeld zodat daarover evenmin onduidelijkheid kon bestaan.
5.8 Het College is met de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de behandeling van de aanvraag door AFM, door de intrekking daarvan, beperkt in omvang is geweest, niet leidt tot het oordeel dat appellant de heffing niet is verschuldigd.
De bekostigingssystematiek die volgt uit de Wta en de daarop gebaseerde regelgeving brengt met zich dat de kosten van AFM in verband met de uitoefening van haar taak op grond van de Wta vooraf worden begroot en dat op basis daarvan de tarieven voor de toezichtshandelingen - waaronder begrepen de behandeling van een aanvraag - worden vastgesteld. Het feit dat in het onderhavige geval nog niet op de aanvraag was beslist heeft geen betekenis voor de hoogte van het bedrag dat door AFM aan appellant in rekening dient te worden gebracht.
5.9 Het College stelt vast dat D niet beschikte over het toetsingsoordeel “het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing voldoet aan de daaraan te stellen eisen”, zoals bedoeld in artikel 11, vierde lid, onderdeel a, van de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing 2006, maar over het toetsingsoordeel “voldoende, maar vatbaar voor verbetering”. Aan appellant is derhalve terecht het bedrag van - uiteindelijk - € 7.287,- in rekening gebracht en niet het lagere bedrag, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Vaststellingregeling.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft AFM op geen enkele manier de indruk gewekt dat het besluit van NOvAA van 18 oktober 2006 - het “omzettingsbesluit” - tot gevolg zou hebben dat aanvragen van accountantsorganisaties die hierdoor het eindoordeel “voldoende” hadden gekregen voor het verlaagde tarief in aanmerking zouden komen.
AFM heeft in reactie op de publicatie van NOvAA met de haar ter beschikking staande middelen er juist op gewezen dat het eindoordeel dat vermeld moet worden het eindoordeel is zoals dat destijds door de RvT is gegeven en dat dit eindoordeel ook bepalend is voor het tarief van de vergunningaanvraag.
5.10 Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat het hoger beroep ongegrond is.
De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.11 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. G.P. Kleijn en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2012.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen w.g. M.A. Voskamp
w.g. J.A.M. van den Berk