Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/152 27 september 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. ing. W.T. van der Leij, te Langweer,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Prijs, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 16 februari 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 februari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 20 maart 2009, waarbij verweerder de aan appellante voor het jaar 2007 te verlenen bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) heeft herberekend.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Appellante heeft schriftelijk gerepliceerd, waarna verweerder heeft gedupliceerd. Appellante heeft haar beroep schriftelijk aangevuld.
Op 13 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Bij brief van 17 juli 2012 heeft het College partijen op de hoogte gesteld van het arrest van 14 juni 2012 (C-355/11) van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Tevens is partijen gevraagd om aan te geven of zij er toestemming voor verlenen dat het College zonder nadere zitting uitspraak doet.
Bij brief van 18 juli 2012 heeft appellante opmerkingen ingediend naar aanleiding van genoemd arrest en voorts toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting.
Bij brief van 27 juli 2012 heeft verweerder toestemming verleend.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (...) in acht nemen.
(...)
Artikel 4
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als vermeld in bijlage III worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
— volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten,
— milieu,
— dierenwelzijn.
(...)
Artikel 6
Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna „het betrokken kalenderjaar” genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 10 en 11 aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
2. De in lid 1 bedoelde verlagingen of uitsluitingen zijn enkel van toepassing indien de niet-naleving betrekking heeft op:
a) een landbouwactiviteit, of (...)
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
(…)
C. Van toepassing met ingang van 1.1.2007
Dierenwelzijn
16. Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren (PB L 340 van 11.12.1991, blz. 28); Artikelen 3 en 4
(...)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen (...) dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel (...) besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
(...)
Artikel 73
Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente, terug.
(...)
6. Voor bedragen die moeten worden teruggevorderd als gevolg van kortingen en uitsluitingen overeenkomstig artikel 21 en titel IV, geldt in alle gevallen een verjaringstermijn van vier jaar.
(...)"
Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In deze richtlijn worden de minimumnormen vastgesteld ter bescherming van kalveren die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden.
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. kalf: een rund van ten hoogste zes maanden;
(...)
Artikel 4
1. De Lid-Staten zien erop toe dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming zijn met de algemene bepalingen van de bijlage.
Bijlage
(...)
8. Kalveren mogen niet worden aangebonden, met uitzondering van kalveren in groepshokken die voor ten hoogste één uur mogen worden aangebonden tijdens het voederen van melk of een melkvervangend preparaat. (...)"
Het Kalverenbesluit luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
(...)
g. bijlage: bijlage bij richtlijn 91/629/EEG;
(...)
Artikel 2
1.Het houden van kalveren geschiedt overeenkomstig punt 8, eerste zin, van de bijlage.
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een melkveehouderij.
- Appellante heeft in 2007 uitbetaling van bedrijfstoeslag aangevraagd.
- In april 2007 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) bij appellante een controle ter plaatse inzake de naleving van de randvoorwaarden verricht. Van deze controle is een proces-verbaal, gedateerd 29 mei 2007, opgesteld. Uit dit proces-verbaal blijkt dat ambtenaren van de AID hebben waargenomen dat in een stal op het terrein van appellante 18 kalveren aangebonden gehouden werden.
- Bij brief van 2 september 2008 heeft verweerder appellante geïnformeerd over de geconstateerde niet-naleving van het verbod op het aangebonden houden van kalveren.
- Bij besluit van 20 maart 2009 heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag 2007 in verband met de opgelegde randvoorwaardenkorting met 1% verlaagd en daarbij het door appellante terug te betalen bedrag op € 193,21 bepaald.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 maart 2009 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de randvoorwaarden in acht te nemen. Eén van deze randvoorwaarden is het verbod op het aangebonden houden van kalveren, met uitzondering van kalveren in groepshokken die voor ten hoogste één uur mogen worden aangebonden tijdens het voederen (artikel 4 in samenhang met de Bijlage onder 8 van de Richtlijn). Bij een fysieke controle is geconstateerd dat appellante in 2007 18 kalveren aangebonden heeft gehouden. Aan appellante is voor 2007 derhalve terecht een randvoorwaardenkorting opgelegd. Appellantes beroep op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) faalt, nu Verordening (EG) nr. 1782/2003 dwingend voorschrijft dat landbouwers de randvoorwaarden moeten naleven. Verweerder bestrijdt dat hij zijn bevoegdheid tot het opleggen van randvoorwaardenkortingen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor zij is verleend.
4. Het standpunt van appellante
De strekking van het verbod om kalveren aangebonden te houden is de bescherming van het welzijn van de kalveren. Appellante heeft haar kalveren altijd goed verzorgd. Dit blijkt ook uit een uitspraak van de politierechter van 2 november 2009, waarbij appellante ten aanzien van deze overtreding geen straf of maatregel is opgelegd. Verweerder had daarom het welzijn van de kalveren op grond van het evenredigheidsbeginsel moeten laten meewegen. Doordat dit niet is gebeurd, kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Appellante verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 31 mei 2010 (AWB 09/891), waaruit blijkt dat er bij dit verbod ruimte is voor toepassing van artikel 3:4 Awb. Nu de inkomenssteun verder een subsidie is, is hierbij ook artikel 4:57 Awb van belang. Ook ziet appellante geen verband tussen het overtreden verbod en de bedrijfstoeslag, die immers betrekking heeft op blijvend grasland.
Bovendien heeft verweerder het verbod op détournement de pouvoir overtreden. Immers, een randvoorwaardenkorting had alleen opgelegd mogen worden als de doelstelling van het van toepassing zijnde verbod - het welzijn van dieren - in geding was. Dat is echter niet het geval.
Ter zitting heeft appellante voorts het standpunt ingenomen dat het aanbindverbod niet op melkkalveren van toepassing is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het Hof heeft in het in rubriek 1 genoemde arrest het volgende voor recht verklaard:
"Richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 806/2003 van de Raad van 14 april 2003, moet in die zin worden uitgelegd dat de in artikel 4 van deze richtlijn neergelegde eis dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming moeten zijn met de algemene bepalingen van de bijlage bij deze richtlijn, waaronder ook punt 8 van deze bijlage, dat, behoudens uitzondering, verbiedt kalveren aan te binden, geldt voor kalveren die door een landbouwer in het kader van de melkveehouderij voor landbouwdoeleinden opgesloten worden gehouden."
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante op het moment van de controle door de AID melkkalveren aangebonden hield. Appellante heeft zich niet beroepen op de in het hierboven weergegeven citaat bedoelde uitzondering. Voorts staat vast dat appellante de melkkalveren bedrijfsmatig houdt. In het licht van de uitleg die het Hof aan Richtlijn 91/629/EEG geeft, kan de conclusie derhalve geen andere zijn dan dat appellante in strijd met artikel 2 van het Kalverenbesluit - dat strekt ter implementatie van artikel 4, in samenhang met punt 8 van de bijlage van deze richtlijn - heeft gehandeld. Dit artikel is ingevolge artikel 4, in samenhang met bijlage III, punt 16, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, een beheerseis (randvoorwaarde) in het kader van de rechtstreekse steunbetalingen. Daarmee is gegeven dat appellante een niet-naleving van een beheerseis heeft begaan.
5.2 Appellante heeft zich beroepen op het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4 Awb en in dat verband betoogd dat het welzijn van haar kalveren door het aanbinden geenszins is geschaad. Artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 laat verweerder evenwel geen ruimte om de korting te verlagen of in het geheel geen korting op te leggen op grond van een belangenafweging. Hetzelfde geldt ten aanzien van verweerders bevoegdheid tot terugvordering van het vanwege de korting teveel betaalde. Artikel 73 van Verordening (EG) nr. 796/2004 bevat daarvoor een bijzondere regeling die terugvordering - behoudens hier niet toepasselijke uitzonderingen - verplicht stelt. Dit artikel treedt voor zover nodig in de plaats van het daaromtrent in het nationale recht geregelde, zodat het College in het midden kan laten of de bedrijfstoeslag een subsidie is in de zin van de Awb.
5.3 Het College begrijpt dat appellante mede heeft bedoeld te betogen dat het aanbindverbod zoals uitgelegd door het Hof in strijd is met het communautaire evenredigheidsbeginsel.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van 20 mei 2010 in de zaak C-365/08, Agrana Zucker) beschikt de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime discretionaire bevoegdheid, zodat een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts onwettig is wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. Naar het oordeel van het College kan er in dit geval redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat van een kennelijke ongeschiktheid van het aanbindverbod met het oog op het dierenwelzijn geen sprake is. Het verbod is in Richtlijn 91/629/EEG opgenomen bij Beschikking van de Commissie van 24 februari 1997. In de considerans bij deze beschikking staat in dit verband vermeld dat het aanbinden van kalveren altijd problemen oplevert. In het door appellante aangevoerde ziet het College geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Het verbieden van het aanbinden van kalveren is derhalve een geschikt middel om het welzijn van kalveren te bevorderen. Dat appellante, naar zij stelt en door verweerder niet betwist, in staat is haar kalveren ook in aangebonden toestand van een goede verzorging te voorzien, doet daaraan niet af.
5.4 Dat er, zoals appellante betoogt, geen verband bestaat tussen het overtreden verbod en de bedrijfstoeslag, kan evenmin tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bepaalt dat een korting dient te worden opgelegd indien de niet-naleving betrekking heeft op een landbouwactiviteit. Niet is dus vereist dat die landbouwactiviteit verband houdt met de aangevraagde inkomenssteun.
5.5 Van strijd met het in artikel 3:3 Awb vervatte voorschrift om een bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend (verbod op détournement de pouvoir), is naar het oordeel van het College geen sprake. Niet gebleken is dat verweerder bij het uitoefenen van de hier aan de orde zijnde bevoegdheid andere doeleinden heeft nagestreefd dan waartoe die bevoegdheid is gegeven. De omstandigheid dat appellante het nut van het aanbindverbod bestrijdt maakt dat niet anders.
5.6 Uit het bovenstaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 september 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen