Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/217 5 september 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: ing. M.H.F. Wouters, werkzaam bij Arvalis Adviseurs te Gulpen,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Lamain-Nuijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellanten hebben bij brief van 8 maart 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 januari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 15 juli 2008 waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor het jaar 2007 heeft vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 13 juni 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Deze uitspraak is gebaseerd op de volgende regelgeving.
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers.
Deze verordening luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 22 - Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- (…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 36 - Uitbetaling
1. De steun op grond van de bedrijfstoeslagregeling wordt uitbetaald uit hoofde van de toeslagrechten als gedefinieerd in hoofdstuk 3 die gepaard gaan met een gelijk aantal subsidiabele hectaren als gedefinieerd in artikel 44, lid 2.
(…) ”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordeningen (EG) nr. 1782/2003.
Deze verordening luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 19 - Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21 - Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…) ”
Artikel 55 van Pro de Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“ 1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…) ”
2.2 In verband met dit geschil is het volgende van belang.
Bij besluit van 1 december 2006 zijn aan appellanten 2,88 toeslagrechten met een gezamenlijke waarde van € 1.766,45 toegekend. Appellanten hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt omdat zij een aanvraag voor extra toeslagrechten uit de nationale reserve hadden ingediend in verband met dc door hen voor 15 mei 2004 gedane investeringen in de aanschaf van 125 runderen. Aan dat verzoek was bij de toekenningsbeslissing geheel voorbijgegaan.
Bij beslissing van 28 februari 2007 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en appellanten medegedeeld, dat zij recht hadden op 2,88 normale toeslagrechten met een gezamenlijke waarde van € 12.452,75, waarvan € 1.068,29 uit de nationale reserve.
Vervolgens kregen appellanten een overzicht van 23 maart 2007 dat de toekenning, zoals die gedaan was, bevestigde.
Op basis hiervan hebben appellanten op 15 mei 2007 een Gecombineerde opgave ingediend, waarbij om uitbetaling van de gewone toeslagrechten verzocht is. Daartoe is 3.03 ha opgegeven.
Bij besluit van 21 mei 2007 heeft verweerder een herziene beslissing op bezwaar aan appellanten gezonden, waarbij hun 1,21 gewoon toeslagrecht met een gezamenlijke waarde van € 6.050,-- , 1 toeslagrecht uit de nationale reserve met een waarde van € 5.000,-- en 1 toeslagrecht uit de nationale reserve met een waarde van € 1.402,74 is toegekend.
Bij primair besluit van 5 juni 2007 heeft verweerder de toeslagrechten van appellanten nogmaals vastgesteld overeenkomstig de hiervoor genoemde waarden.
Bij brief van 8 oktober 2007 is appellanten medegedeeld, dat zij beschikten over 1,21 gewone toeslagrechten met een gezamenlijke waarde van € 6.028,68 en twee toeslagrechten met speciale voorwaarden met een gezamenlijke waarde van € 6.380,18.
2.3 Bij besluit van 15 juli 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor 2007 vastgesteld op
€ 795,04. Daartegen hebben appellanten bij brief van 19 augustus 2008 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 27 januari 2009 is namens verweerder aan appellanten medegedeeld, dat hun bezwaarschrift, naar de op dat moment bestaande inschatting, gedeeltelijk gegrond verklaard zou worden en worden de conceptoverwegingen geformuleerd, die deze gegrondverklaring moeten dragen.
Bij besluit van 17 november 2009 heeft verweerder een eerdere beslissing over de bedrijfstoeslag 2006 herzien en vastgesteld dat de component uit de nationale reserve die in appellants gewone toeslagrechten is opgenomen, niet in 2006 vervallen is, zodat deze toeslagrechten hun gezamenlijke waarde van € 6.050,- hadden behouden.
Bij besluit van 26 januari 2010 wordt het bezwaar tegen de vaststelling van de bedrijfstoeslag 2007 ongegrond verklaard, doch het primaire besluit om andere reden herzien. Deze andere reden is de in het besluit van 17 november 2009 neergelegde constatering, dat de component uit de nationale reserve in de gewone toeslagrechten van appellanten niet is vervallen. Op basis daarvan wordt, met inachtneming van de modulatiekorting voor 2007 een bedrag aan uit te betalen toeslagrechten van € 5.705,79 vastgesteld. Appellanten ontvangen derhalve een nabetaling van € 4.910,75.
2.4 De ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het primaire besluit van 15 juli 2008 is gebaseerd op de overweging, dat appellanten in hun Gecombineerde opgave 2007 slechts om uitbetaling van gewone toeslagrechten hebben gevraagd en niet om uitbetaling van toeslagrechten met speciale voorwaarden. Appellanten hebben ook niet binnen de daarvoor staande wettelijke termijn verzocht om hun aanvraag te wijzigen, in die zin dat ook de uitbetaling van toeslagrechten met speciale voorwaarden wordt gevraagd. Een wijziging op grond van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 is niet mogelijk, want, hoewel verweerder in zijn brief van 27 januari 2009 nog meende dat de Gecombineerde opgave een kennelijke fout in de zin van dat artikel bevatte, is hij nader tot de conclusie gekomen, dat daarvan geen sprake was.
De aanvraag is immers objectief gezien niet onlogisch of tegenstrijdig ingevuld.
Dat appellanten geen uitbetaling van hun toeslagrechten met speciale voorwaarden hebben aangevraagd levert geen tegenstrijdigheid op, omdat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Naar de mening van verweerder hoeft hij zich niet te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet (geheel) uit te laten betalen.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel van appellanten kan volgens verweerder gelet op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het College niet slagen. Het advies van verweerders medewerker inzake de invulling van de Gecombineerde opgave is gegeven vóór de herziene beslissing op bezwaar van 21 mei 2007 waarin werd vastgesteld dat appellanten ook over toeslagrechten met speciale voorwaarden beschikten. Het had naar verweerders mening op de weg van appellanten gelegen om na ontvangst van dit besluit, of van het overzicht geregistreerde toeslagrechten van 5 juni 2007, alsnog hun opgave te wijzigen of ten minste nogmaals te informeren of dit gevolgen voor hen zou hebben.
Het was immers op grond van de artikelen 15 en 21, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 nog tot en met 11 juni 2007 mogelijk om de aanvraag te wijzigen.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het besluit niet in strijd met het motiveringsbeginsel of evenredigheidsbeginsel is genomen.
2.5 Appellanten hebben, samengevat weergegeven, aangevoerd, dat zij zich in hun aanvraag hebben gebaseerd op de informatie die op dat tijdstip ter beschikking stond. Zij mochten uitgaan van de juistheid van het besluit van 28 februari 2007. Een wijziging van de aanvraag, in reactie op het besluit van 21 mei 2007, was volgens appellanten niet aan de orde, want zij hebben geen fout gemaakt bij het indienen van de aanvraag om bedrijfstoeslag 2007. Tevens beroepen zij zich op de adviezen van medewerkers van verweerder in telefonische contacten op 9 en 10 mei 2007. Gezien de interne procedures bij verweerder, zoals de digitale dossiervorming, mag worden verondersteld dat het bij de diverse medewerkers bekend was dat de herziening van de vastgestelde toeslagrechten onderweg was. Indien het voor hen ten tijde van de aanvraag duidelijk was geweest dat zij uitbetaling van toeslagrechten met speciale voorwaarden dienden aan te vragen om voor uitbetaling van de gehele bedrijfstoeslag voor 2007 in aanmerking te komen, dan zouden appellanten dat gedaan hebben.
Verweerder had hun direct moeten wijzen op de gevolgen van de herziening van de beslissing van 21 mei 2007, zeker nu die plaatsvond tijdens de kortingsperiode en nadat de aanvraag was ingediend. Anders had verweerder hun de mogelijkheid moeten bieden de aanvraag te wijzigen zonder dat dit tot korting zou leiden. Dit geldt te meer nu verweerder lang de tijd heeft genomen voor zijn herziene besluitvorming terwijl appellanten geen tijd krijgen om hun aanvraag te rectificeren, nadat hun toeslagrechten zijn gewijzigd.
De gevolgen van niet-benutting van de speciale toeslagrechten zijn groot.
Verweerder is tekort geschoten in zijn werkwijze en communicatie met appellanten. Hij heeft meerdere malen beslissingen en door hem verstrekte informatie herzien.
2.6. Het College overweegt allereerst dat er buiten artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 rechtens geen mogelijkheid bestaat om een aanvraag na de indieningsperiode aan te passen. Dit betekent dat wijziging van de aanvraag bedrijfstoeslag voor 2007 van appellanten alleen kan plaatsvinden, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van genoemd artikel.
2.6.1 Met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout overweegt het College, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 ( LJN: BJ9418 e.a.) als volgt.
De Europese Commissie heeft met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, een Werkdocument (AGR 49533/2002) uitgebracht, dat door verweerder wordt gehanteerd bij beoordeling van verzoeken om na de indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
Beginsel is dat de beslissing of het om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in het individuele geval. Elk geval moet afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is de samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens. De Commissie acht voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
2.6.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge het tweede lid van die bepaling wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
Het College leidt uit deze bepaling af, dat het van essentieel belang wordt geacht, dat een landbouwer bij invulling van de Gecombineerde opgave beschikt over inzichtelijke en correcte informatie aangaande de voor hem ter beschikking staande toeslagrechten, zodat hij op basis van die informatie een keuze kan maken.
Indien na invulling van de Gecombineerde opgave op basis van door verweerder over de beschikbare toeslagrechten verstrekte informatie het aantal of de aard van de toeslagrechten door verweerder gewijzigd wordt, staat vast dat op het ingediende formulier niet een op die latere informatie gebaseerde keuze van de aanvrager kan zijn ingevuld.
Naar het oordeel van het College kon verweerder in dit geval dus zelfs zonder kennisname van het ingevulde formulier vaststellen dat de door appellanten ingediende Gecombineerde opgave een niet op correcte gegevens gebaseerde keuze inhield.
Het had dan ook op de weg van verweerder gelegen appellanten erop te wijzen dat de aanvraag waarschijnlijk niet conform hun bedoelingen was ingevuld en hun de gelegenheid te bieden de aanvraag te wijzigen.
2.6.3 Derhalve kan het bestreden besluit, waarbij is beslist op de Gecombineerde opgave, zoals zij is ingediend, niet in stand blijven. Het beroep is gegrond.
Verweerder zal appellanten alsnog de gelegenheid moeten bieden de aanvraag te wijzigen en daarop vervolgens een nieuw besluit nemen.
2.7 Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door appellanten in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep gemaakte kosten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op
€ 1.311,-- (bezwaarschrift 1 punt, beroepschrift 1 punt, bijwonen zitting 1 punt, wegingsfactor 1), alsmede de reiskosten van appellanten naar de zitting op basis van openbaar vervoer ad € 49,76 en de verletkosten ad € 27,24 (forfaitair 6 uur x
€ 4,54; nadere onderbouwing van de gevraagde € 250,-- ontbreekt). Appellanten hebben nog kosten opgevoerd in verband met een getuige of deskundige. Getuigen of deskundigen hebben in deze procedure echter geen rol gespeeld.
3. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellanten beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak
is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten die appellanten in verband met het beroep hebben moeten maken, ten bedrage van
€ 1388,-- (zegge: duizend driehonderdachtentachtig euro);
- bepaalt dat verweerder appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van €297,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld