Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/616 15 juni 2012
4240 Bloemkwekerijheffing
Uitspraak in de zaak van:
Vinkaplant B.V., e.a., appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Bij besluiten van verschillende data in juli tot en met oktober 2010 heeft verweerder aan appellanten heffingen opgelegd op grond van de Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2009 (hierna: Verordening 2009) en de Wijziging I Verordening PT vakheffing bloemkwekerijproducten 2009 (hierna: Wijzigingsverordening). Deze verordeningen worden hierna ook gezamenlijk aangeduid als: Verordening.
Bij besluit van 21 juni 2011 heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 2 augustus 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Bij brief van 30 september 2011 hebben appellanten de gronden aangevuld.
Bij brief van 20 november 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken toegestuurd en verweerder heeft schriftelijk haar reactie op deze stukken gegeven.
Op 3 februari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Op grond van de Verordening zijn appellanten heffing verschuldigd over door hen verhandelde of gekweekte bloemkwekerijproducten. De heffing wordt opgelegd bij wege van een aanslag, na afloop van het heffingsjaar. Als blijkt dat de verstrekte gegevens (of een ambtshalve schatting) op basis waarvan de heffing is opgelegd, niet juist zijn, kan de aanslag worden herzien.
De verkoper heeft het recht aan de afnemers een in de Verordening bepaald (heffings)percentage van het verkoopbedrag in rekening te brengen. Als de verkoper van dat recht gebruik maakt, is de koper verplicht dit percentage dat hem in rekening wordt gebracht, te voldoen.
In Verordening 2009 zoals die luidde tot de inwerkingtreding van de Wijzigingsverordening was opgenomen in artikel 2 dat Pro de heffing verschuldigd is over het jaar 2008. In de Wijzigingsverordening (gepubliceerd op 23 juli 2010) is 2008 vervangen door 2009.
In de Verordening PT algemene bepalingen 2007 is bepaald dat een boekencontrole kan plaatsvinden. De termijn waarover een boekencontrole zich uitstrekt is maximaal acht jaar, waarbij niet meer dan de vijf meest recente aangiftejaren worden gecontroleerd.
2.2 Omwille van de leesbaarheid heeft het College het standpunt van appellanten en het standpunt van verweerder per onderdeel uiteengezet, gevolgd door de beoordeling van het College per onderdeel.
2.2.1 Strijd met artikel 11 EVRM Pro
Appellanten stellen dat aansluiting bij het Productschap in strijd is met artikel 11 EVRM Pro. Verweerder brengt hiertegen in dat deze grief al veelvuldig is afgewezen door het College en ook hier niet slaagt.
Voor de beoordeling van deze grief verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939).
2.2.2 Heffingsverordening 2009 en omzet 2009
Appellanten betogen dat voor de omzet in 2009 geen heffingsverordening is vastgesteld, nu de Verordening 2009 betrekking heeft op de omzet van het jaar 2008 en niet op 2009. Aan de Wijzigingsverordening waarmee dit gebrek is hersteld, is ten onrechte terugwerkende kracht toegekend; hier doet zich immers strijd met het rechtzekerheidsbeginsel voor nu onduidelijk was dat de Verordening 2009 betrekking zou moeten hebben op de omzet in 2009.
Verweerder heeft hieromtrent gesteld dat het gaat om een kennelijke schrijffout in de Verordening 2009. Deze verschrijving is gerepareerd in de Wijzigingsverordening en heeft geen rechtsonzekerheid opgeleverd. Van meet af aan was duidelijk dat het ging om de omzet over 2009.
Naar het oordeel van het College slaagt deze grief niet. De onderhavige zaak gaat over heffingen die zijn opgelegd voor het jaar 2009. In de Verordening 2009 zoals die luidde vóór de Wijzigingsverordening was in artikel 2 opgenomen Pro dat de heffing is verschuldigd over de omzet van het jaar 2008 en was de verschuldigdheid over de omzet van 2009 - anders dan verweerder lijkt te suggereren – niet te baseren op Verordening 2009. Met de Wijzigingsverordening heeft verweerder alsnog de grondslag van de heffing bepaald op de omzet van het jaar 2009. De vraag rijst of de terugwerkende kracht van die Wijzigingsverordening strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. Het College beantwoordt die vraag ontkennend. Voor appellanten was voorzienbaar dat ook heffing zou zijn verschuldigd over de omzet uit 2009. Daarvoor is van belang dat de Verordening 2008 reeds betrekking had op de omzet over het jaar 2008 en dat dit systeem (de omzet is verschuldigd over het jaar waarop de naam van de Verordening betrekking heeft) ook in voorgaande jaren werd gehanteerd. Daarnaast blijkt ook uit het aangifteformulier dat de omzet verschuldigd is over 2009. Uit de aangifte blijkt bovendien niet dat appellanten door artikel 2 zoals Pro dat luidde voor de Wijzigingsverordening op het verkeerde been zijn gezet en alsnog de omzet over 2008 hebben opgegeven; in de aangifte over 2009 hebben appellanten immers een andere omzet opgegeven dan zij in 2008 opgaven.
2.2.3 Grieven met betrekking tot de doorberekening
Door appellanten zijn grieven geformuleerd die gericht zijn tegen de in de Verordening neergelegde verplichting voor de verkoper om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen. Appellanten stellen dat de in artikel 13 van Pro de Verordening neergelegde mogelijkheid voor de verkoper om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen aan de koper onverbindend dient te worden verklaard, omdat deze privaatrechtelijke elementen een onaanvaardbare doorkruising vormen van het publiekrechtelijke stelsel zoals dat is gegeven in artikel 126 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo).
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de in de Verordening voorkomende privaatrechtelijke elementen geen onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijke stelsel vormen. Appellanten zijn een heffing verschuldigd. Wanneer zij ervoor kiezen om via een veiling te verkopen, wordt privaatrechtelijk een deel van de heffing doorberekend. Een voorschot op de heffing wordt door de veiling ingehouden.
Het College overweegt hierover het volgende.
Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit laatste het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet.
Los van de vraag wat de gevolgen voor de verkoper zijn bij onverbindendheid van het artikel in de Verordening dat de doorberekeningsmogelijkheid regelt, leidt het door appellanten aangevoerde niet tot de conclusie dat sprake is van onverbindendheid. Artikel 126 Wbo Pro biedt verweerder een ruime bevoegdheid voor het kiezen van de toepasselijke heffingssystematiek, waaronder mede moet worden begrepen de keuze van de groep van ondernemers aan wie de betreffende heffing in verband met de bestemming zal worden opgelegd. Verweerder heeft er in deze Verordening voor gekozen om de gehele heffing op de activiteiten van de verkoper te leggen en de verkoper de mogelijkheid te bieden een deel van de door hem verschuldigde heffing door te berekenen aan de koper. Indien de verkoper gebruik wil maken van deze mogelijkheid, zal dat zijn uitvoering moeten krijgen via privaatrechtelijke weg in de relatie tussen de verkoper en de koper. Anders dan appellante stelt, is het College van oordeel dat dit faciliteren van de verdeling van de door de verkoper verschuldigde heffingslast niet in strijd is met artikel 126 van Pro de Wbo. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de gedachte achter de heffingssystematiek is te bewerkstelligen dat – ter evenwichtige verdeling van de heffingslast over de keten – ook andere schakels van de keten bijdragen aan heffing. Artikel 126 Wbo Pro staat er niet aan in de weg dat verweerder met deze doorberekeningssystematiek dit doel probeert bereiken.
Appellanten stellen eveneens dat de verplichting tot doorberekening niet kan worden geëffectueerd in het gedeelte van het heffingsjaar waarin de heffingsverordening nog niet in werking is getreden. Verweerder stelt hier tegenover dat appellanten bekend waren met de doorberekeningssystematiek. Niet is gebleken dat zich problemen hebben voorgedaan. Er zijn ook geen heffingen opgelegd op het moment dat er geen verbindende verordening was.
Met betrekking tot de grief dat er geen grondslag was voor de doorberekening in 2009 oordeelt het College – gelijk als in de uitspraak van 23 december 2011 in de zaak AWB 10/1283 t/m 10/1285 - dat een na aanvang van het heffingsjaar vastgestelde Verordening terugwerkende kracht kan hebben en aldus de doorberekening alsnog van een grondslag kan voorzien.
Appellanten hebben voorts betoogd dat de last voor de verkoper bij binnenlandse verhandeling lager is dan die bij buitenlandse verhandeling – bij verkopen aan een buitenlandse afnemer kan niet worden doorberekend, terwijl aan de verkoper wel het volledige heffingspercentage wordt opgelegd – en dat dit in strijd is met het Europees recht. Verweerder bestrijdt dat het niet mogelijk is om heffing door te berekenen aan buitenlandse afnemers. Appellanten hebben volgens hem voorts niet gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt dat zij problemen hebben ondervonden bij de doorberekening.
Het in de vorige alinea weergegeven betoog van appellanten laat het College onbesproken voor zover het de verkopen op de buitenlandse markt buiten de veiling om dan wel op de binnenlandse markt aan de buitenlandse koper betreft. Niet is gebleken dat er sprake is van de verkoop van bloemkwekerijproducten op de buitenlandse markt op een andere wijze dan via de Duitse veiling. Evenmin is gebleken van de binnenlandse verhandeling aan een buitenlandse koper, daargelaten de vraag of dergelijke situaties de door appellanten gewenste uitkomst tot gevolg zou hebben. Naar het oordeel van het College hebben appellanten zich echter terecht op het standpunt gesteld dat de heffingspraktijk niet in overeenstemming is met het doel van de Verordening voor zover - zoals in het voorliggende geval in de zaak van appellanten Saris V.O.F., Driessen B.V., De Kemburg V.O.F. en André de Gruyter B.V. - het gaat om verkoop via een Duitse veiling. Voor de overwegingen van het College hieromtrent verwijst het College naar 5.4 van de uitspraak van het College van 31 augustus 2011 in de zaak AWB 09/905 (LJN: BS7502). Dit leidt ertoe dat verweerder het aan de afnemer in rekening te brengen deel van de vakheffing, voor zover het verkopen via de Duitse veilingen betreft, niet bij deze appellanten in rekening mag brengen.
2.2.4 Ontbreken restitutiemogelijkheid importeurs
Appellanten stellen dat er geen restitutiemogelijkheid voor importeurs bestaat en dat de Verordening innerlijk tegenstrijdig is. Er is immers sprake van discriminatie in vergelijking met handelsbedrijven en teeltbedrijven, nu zij wel de mogelijkheid hebben om restitutie te vragen, op grond van artikel 4, achtste lid, van de Verordening. Indien de Verordening de bedoeling zou hebben om aan importeurs een restitutiemogelijkheid te bieden, dan stellen appellanten dat de importeurs ten opzichte van kwekers worden gediscrimineerd, omdat zelfs met inachtneming van een terughoudende toets het niet als gerechtvaardigd te beschouwen is om enerzijds voor wat betreft de heffing een importeur gelijk te stellen aan een kweker, en hem anderzijds voor wat betreft de restitutie gelijk te stellen aan een handelaar.
Vooropgesteld moet worden dat het in het onderhavige geval gaat om een heffing voor ondernemingen die bloemkwekerijproducten telen en die bloemkwekerijproducten importeren en aldus op grond van artikel 2 van Pro de Verordening heffingsplichtig zijn en een heffing opgelegd hebben gekregen. Het gaat hier dus niet om de beoordeling van een verzoek om verlaging van het heffingstarief (artikel 4, lid 8 van de Verordening) en de daaruit volgende restitutie. Nu de door appellanten aangevoerde argumenten een veronderstelde innerlijke tegenstrijdigheid betreft die ziet op de restitutie die de ene groep van ondernemingen (de telers) wel zou hebben en de andere groep (de importeurs) niet, en het in het onderhavige geval niet gaat om de beoordeling van een verzoek om verlaging van het heffingstarief en de daaruit volgende restitutie, laat het College deze grief onbesproken.
2.2.5 Eén tarief of afzonderlijke tarieven
Appellanten betogen ook dat via de Verordening een algemene heffing en diverse bestemmingsheffingen worden ingesteld. Nu een tarief voor de diverse afzonderlijke bestemmingsheffingen en de algemene heffing ontbreekt in de Verordening is de Verordening onverbindend. Er wordt maar één tarief vastgesteld in de Verordening. In een later stadium worden wel afzonderlijke tarieven vastgesteld, namelijk op het moment dat het bestuur besluit om delen van de gezamenlijke opbrengst aan te wenden voor de betreffende bestemmingen.
Verweerder is van mening dat deze grief niet slaagt, nu appellanten niet hebben aangegeven met welk wettelijk voorschrift of welke norm de heffing op dit punt strijdig zou zijn. De heffing is in de steunmelding opgenomen en goedgekeurd door de SER en de betrokken minister. Bovendien is oormerken van de heffing per bestemming vooraf niet mogelijk, omdat voordat de heffing wordt opgelegd nog niet vaststaat welk deel van de heffingsopbrengst aan welke activiteit zal worden besteed
Met betrekking tot deze grief overweegt het College het volgende. Het College begrijpt het betoog van appellanten zo dat zij van mening zijn dat de verschillende activiteiten die worden gefinancierd met de onderhavige heffing moeten worden aangemerkt als afzonderlijke bestemmingen waarvoor aparte tarieven moeten worden vastgesteld. De grief van appellanten is echter tevergeefs voorgesteld. Voor de bespreking verwijst het College naar overweging 2.5 van haar uitspraak van 23 december 2011 (LJN: BV1305).
2.3 Het hiervoor onder 2.2.3 overwogene leidt ertoe dat het beroep gegrond is en dat toepassing van het gehele heffingspercentage als genoemd in artikel 4, tweede lid, onder a, van de Verordening voor de verkopen van bloemkwekerijproducten via de Duitse veilingen in strijd is met artikel 110 VWEU Pro. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit moeten worden vernietigd voor zover daarbij voor die verkopen het in rekening brengen van het kopersdeel is gehandhaafd.
2.4 Het College acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellanten beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze zijn vastgesteld op € 874,-- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 437,-- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 juni 2011 gegrond;
- vernietigt het besluit van 21 juni 2011 voor zover het de handhaving van de opgelegde heffing ter zake van verkoop via de
Duitse veilingen betreft;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellanten tot een bedrag van
€ 874,-- (zegge: achthonderdvierenzeventig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellanten voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 302,-- (zegge:
driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning