Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/134 22 mei 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
V.O.F. A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. C.E. van Staveren, advocaat te Zwolle,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. N.J.H. Klomp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 16 februari 2011, bij het College binnengekomen op 17 februari 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 januari 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 19 oktober 2010, waarbij verweerder appellantes toeslagrechten per 15 mei 2010 heeft geregistreerd op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Appellante heeft haar beroep van gronden voorzien.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 28 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante C het woord voerde en verweerder vertegenwoordigd werd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
" Artikel 31 - Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
Voor de toepassing van de onderhavige verordening worden overmacht en uitzonderlijke omstandigheden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen als:
a) het overlijden van de landbouwer;
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer;
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast;
d) het door een ongeluk tenietgaan van veehouderijgebouwen van het bedrijf;
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
Artikel 64 - Integratie van gekoppelde steun die is uitgesloten uit de bedrijfstoeslagregeling
(…)
2. De lidstaten verhogen het bedrag van de toeslagrechten waarover de betrokken landbouwers beschikten op basis van de bedragen die voortvloeien uit de toepassing van lid 1. De verhoging van het bedrag per toeslagrecht per landbouwer wordt berekend door de in de eerste alinea bedoelde bedragen te delen door het aantal toeslagrechten van elke betrokken landbouwer. (…)
Artikel 65 - Integratie van gekoppelde steun die gedeeltelijk is uitgesloten van de bedrijfstoeslagregeling
De bedragen die beschikbaar waren voor gekoppelde steun in het kader van de in bijlage XI, punt 3, vermelde steunregelingen, worden door de lidstaten over de landbouwers in de betrokken sectoren verdeeld naar evenredigheid van de steun die deze landbouwers in het kader van de betrokken steunregelingen hebben ontvangen gedurende de toepasselijke in Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde referentieperioden.
De lidstaten kunnen evenwel een meer recente representatieve periode kiezen op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria (…)
De lidstaten verhogen het bedrag van de toeslagrechten van de betrokken landbouwers of wijzen toeslagrechten toe overeenkomstig artikel 64, lid 2.
(…)
Bijlage XI - Integratie van gekoppelde steun in de bedrijfstoeslagregeling als bedoeld in artikel 63
3. (…)
Uiterlijk met ingang van 2012, indien de lidstaat is overgaan tot toekenning van:
(…)
b) de rundvleesbetalingen, met uitzondering van de (…) zoogkoeienpremie.
(…)"
De Regeling luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 10
Overeenkomstig de artikelen 64 en 65 van verordening 73/2009 verhoogt de minister de waarde van de toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2010 in eigendom hebben, of wijst de minster aan landbouwers nieuwe toeslagrechten toe, volgens de berekening opgenomen in bijlage 4.
Artikel 11
1.Overeenkomstig de artikelen 64 en 65 van Verordening 73/2009 verhoogt de minister de waarde van de toeslagrechten die landbouwers op 15 mei 2010 in eigendom hebben, of wijst de minister aan landbouwers nieuwe toeslagrechten toe die op grond van de volgende bepalingen in aanmerking komen voor toewijzing van toeslagrechten:
a. artikel 31 van verordening 73/2009
(…).
2. Landbouwers kunnen verzoeken om toepassing van het eerste lid, onderdeel a, indien hun productie gedurende een of meer relevante referentiejaren als bedoeld in bijlage 4 door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 31 van verordening 73/2009, dat zich vóór of gedurende die periode heeft voorgedaan is verminderd, hetgeen rechtstreeks ertoe heeft geleid dat de ontvangen directe betalingen in enig jaar van de relevante periode met meer dan € 500,– zijn verminderd. In dat geval wijst de minister de toeslagrechten van de landbouwer toe op basis van referentiejaren als bedoeld in bijlage 4, waarvan de productie niet is beïnvloed door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. Indien de productie in alle relevante referentiejaren, bedoeld in bijlage 4, door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is beïnvloed, wijst de minister de toeslagrechten van de landbouwer toe op basis van een door de minister te bepalen periode waarin de productie niet is beïnvloed door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
(…)
Bijlage 4. Berekening bedoeld in artikel 10
De berekening bestaat uit de vermenigvuldiging van onderstaande componenten:
(A/B) x (C/D)
waarin de component (A/B) bestaat uit de deling van:
A: het totale aantal geconstateerde dieren (…) van de landbouwer in alle referentiejaren voor betalingen op grond van de onderscheidenlijke artikelen (…) 130, eerste lid, onderdeel a (…) van verordening 1782/2003, en
B: de som van het aantal onderscheidenlijke referentiejaren,
(…)
en waarin wordt verstaan onder:
referentiejaren:
de jaren 2007 en 2008 voor betalingen op grond van de artikelen (…) 130, eerste lid, onderdeel a, van verordening 1782/2003;
(…) "
2.2 Appellante is een vennootschap, die een stierenmesterij exploiteert. De vennoten, C en D, werken samen in het bedrijf. Normaliter mest de vennootschap twee koppels stieren per jaar. In totaal gaat het dan om ten minste 400 dieren. In verband daarmee heeft de vennootschap tot 2008 slachtpremie ontvangen.
De vennoten zijn met elkaar gehuwd. Zij hebben twee kinderen, waaronder dochter E, geboren in 1992. Vanaf 2006 openbaarde zich bij haar een in ernst geleidelijk toenemende eetstoornis, die een levensbedreigende vorm aannam. De vrijwel continue begeleiding, die zij nodig had, legde een zeer zware last op de beide ouders.
Na een ernstig incident in het voorjaar van 2008 begon de therapie aan te slaan en trad geleidelijk herstel op. In de zomer van 2008 is het opgeluchte, maar ook zeer vermoeide, gezin mede ter bevordering van het verdere herstel enkele weken gezamenlijk op vakantie gegaan. Die vakantie vond plaats nadat het eerste koppel stieren van dat jaar de stal verlaten had. Dit heeft ertoe geleid dat de stal in plaats van enkele weken zoals in andere jaren, bijna twee maanden heeft leeggestaan. Gevolg daarvan was dat het tweede koppel stieren niet einde 2008, maar pas in februari 2009 voor de slacht werd aangeboden.
2.3 Verweerder heeft appellante in verband met de verwerking van de slachtpremie voor runderen in de toeslagrechten een opgave toegezonden van de bij hem bekende referentiegegevens over de jaren 2007 en 2008 voor de berekening van toeslagrechten. Daarop waren voor 2007 446 stieren genoteerd en voor 2008 201.
Appellante heeft de juistheid van deze gegevens op 12 januari 2010 bevestigd, maar daarbij uitgelegd wat de oorzaak van de lage productie in 2008 geweest is.
2.4 Bij besluit van 19 oktober 2010 heeft verweerder de waarde van de aan appellante toekomende 28,83 toeslagrechten in verband met de beëindiging van de uitkering van slachtpremie verhoogd met € 783,90 per toeslagrecht. Bij de berekening van deze verhoging is verweerder uitgegaan van de door appellante bevestigde referentiegegevens, zonder dat in verband met de door haar opgevoerde omstandigheden enige aanpassing heeft plaatsgevonden.
2.5 Appellante heeft bij brief van 5 november 2010 tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarbij aangevoerd dat haar productie gedurende het referentiejaar 2008 door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, als bedoeld in artikel 31 van Verordening (EG) nr. 73/2009 is verminderd. Daarom heeft zij bepleit bij de berekening van haar toeslagrechten uitsluitend uit te gaan van het referentiejaar 2007. Bij een dergelijke berekening zou de gezamenlijke waarde van haar toeslagrechten met tenminste € 5000,- extra gestegen zijn.
2.6 Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard en het standpunt betrokken, dat het beroep op overmacht, gelet op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet kon slagen, omdat de ziekte van E appellante niet genoodzaakt heeft om de stallen langer dan gebruikelijk leeg te laten staan. Weliswaar was de beslissing om voorrang te geven aan de gezinsverplichtingen alleszins begrijpelijk, maar niet gezegd kan worden dat het strikt genomen onmogelijk was geweest om, bijvoorbeeld door het inhuren van een tijdelijke vervanger, de bedrijfsvoering in 2008 op de gebruikelijke wijze voort te zetten.
2.7 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. In artikel 31 van Verordening (EG) nr. 73/2009 worden naast de overmacht ook bijzondere omstandigheden genoemd. In genoemde bepaling worden enkele voorbeelden gegeven, die daaronder zouden kunnen vallen. Die voorbeelden laten zien, dat het moet gaan om omstandigheden van een zodanige ernst dat een normale voortzetting van de bedrijfsvoering daardoor feitelijk wordt uitgesloten.
2.8 Het College stelt vast, dat de situatie van appellante niet als overmacht kan worden betiteld, omdat voortzetting van de productie in het op het bedrijf gebruikelijke tempo niet vrijwel onmogelijk was. Desgevraagd heeft C ook verklaard dat hij, als hij geweten had dat hij door in 2008 langer dan gebruikelijk vakantie te nemen, zijn inkomen voor een langere periode substantieel langdurig zou verlagen, hij waarschijnlijk een andere beslissing genomen zou hebben. Er is dan ook geen sprake van een omstandigheid waarvan de gevolgen door het nemen van mogelijke voorzorgen niet voorkomen hadden kunnen worden.
2.9 Het College overweegt, dat de keuze van de wetgever om voor deze bedrijfstak, waarin het erom gaat dat stieren vanaf de leeftijd van drie maanden tot de leeftijd van acht á negen maanden worden aangehouden en dan de gehele stalbezetting gelijktijdig ter slacht wordt aangeboden, een referentieperiode van twee jaar te hanteren, met zich brengt dat bij een relatief geringe verstoring van de productie een substantiële daling van het referentiebedrag het gevolg kan zijn.
Bij een aanhoudperiode van iets minder dan zes maanden zal een landbouwer immers gemiddeld een inkomen genieten, dat gebaseerd is op de opbrengst van twee zulke koppels per jaar. Allerlei omstandigheden kunnen er incidenteel toe leiden dat in een periode van twee jaar drie koppels geslacht worden. Naarmate de referentieperiode langer gekozen wordt, neemt de kans dat het referentiebedrag geen reële afspiegeling is van het gemiddelde jaarinkomen van de landbouwer af.
Door in afwijking van de in Verordening (EG) nr. 73/2009 aangeduide referentieperiode van 2000 - 2002 te kiezen voor de recente, maar kortere periode van 2007 - 2008, terwijl bijvoorbeeld voor kalvermesters de referentieperiode van 2006 - 2008 gekozen is, heeft de wetgever derhalve een betrekkelijk grove afspiegeling van het gemiddelde inkomen als voldoende basis voor de toedeling van de toeslagrechten geaccepteerd.
Het feit dat appellante een lager bedrag aan toeslagrechten verkrijgt, dan zij op basis van haar gemiddelde inkomen in de afgelopen jaren verwacht had, is hiervan het gevolg. Dat de verstoring van de productie in haar geval veroorzaakt is door de ziekte van E kan geen grond vormen om de toeslagrechten op een hoger bedrag vast te stellen.
2.10 Gelet daarop moet het beroep van appellante ongegrond verklaard worden. Voor een proceskostenvergoeding op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College tenslotte geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. M. Mol in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld