Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/412 11 mei 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 mei 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 april 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 november 2010, waarbij de randvoorwaardenkorting op de door appellante voor het jaar 2009 aangevraagde rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 30% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 8 februari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante zijn A en B verschenen. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Appellante heeft als getuige meegebracht M.B. Tesselaar, dierenarts te Bergeijk.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 4 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht.
(…)
Artikel 5
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De in bijlage II opgenomen uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
a) volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten;
b) milieu,
c) dierenwelzijn.
2. (…)
Artikel 23
Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden
1. Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het "betrokken kalenderjaar" genoemd) niet worden nageleefd tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 7, 10 en 11 aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
Punt C. (...)
Dierenwelzijn
(…)
18. Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (PB L 221 van 8.8.1998, blz. 23) artikel 4."
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de
steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de nietnaleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
(…)
Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde nietnaleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan."
Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren luidt voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 4
De lidstaten zien erop toe dat dieren (niet zijnde vissen, reptielen of amfibiëen) worden gefokt en gehouden onder voorwaarden die stroken met de bepalingen in de bijlage, met inachtneming van de soort en de graad van ontwikkeling,
aanpassing en domesticering, alsmede de uit ervaring of wetenschappelijk onderzoek gebleken fysiologische en ethologische behoeften.
BIJLAGE
(…)
4. Dieren die ziek of gewond lijken, moeten onmiddellijk op passende wijze worden verzorgd, en wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, moet zo spoedig mogelijk een dierenarts worden geraadpleegd. Zieke of gewonde dieren moeten zo nodig worden afgezonderd in een passend
onderkomen met, in voorkomend geval, gerieflijk, droog ligstro.
(…)"
Artikel 4, derde lid, van het Besluit welzijn productiedieren luidt als volgt:
" Een dier dat ziek of gewond lijkt, wordt onmiddellijk op passende wijze verzorgd. Wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd."
De Regeling luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, en (…)
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3, onderdeel a
(…)
18. Bescherming landbouwhuisdieren (Richtlijn 98/58/EEG van 20 juli 1998, artikel 4)
(…)
18.6 Artikel 4, derde lid, van het Besluit welzijn productiedieren: de verplichting dieren die ziek of gewond lijken onmiddellijk op passende wijze te verzorgen of een dierenarts te raadplegen."
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht en het bepaalde in het derde lid, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van: – de beoordeling van een niet-naleving,
– het aantal niet-nalevingen, en
– het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
2. De beoordeling van een niet-naleving gebeurt aan de hand van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
3. De randvoorwaarden per beleidsterrein zijn opgenomen in de bijlage.
(…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
3. Op basis van beoordeling op de 4 criteria, bedoeld in artilkel 2, tweede lid, kan de minister adviseren het kortingspercentage op het niveau van een randvoorwaardenterrein te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot ten hoogste 100%.
(…)"
Blijkens punt 19.6 uit de bijlage van de beleidsregels geldt voor niet-naleving van artikel 4, derde lid, van het Besluit welzijn landbouwproductiedieren een initieel kortingspercentage van 3%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft voor 2009 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- Een verbalisant van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 22 oktober 2009 geconstateerd dat in het weiland achter de bedrijfswoning van appellante een rund (koe) met identificatienummer NL 383137085 aan de rechtervoorpoot ter hoogte van de knie een ontsteking had met een dikte van 20 tot 25 centimeter.
- Op verzoek van de verbalisant heeft D telefonisch de dierenarts gevraagd zo spoedig mogelijk naar het bedrijf van appellante te komen. Nadat deze getuige M.B. Tesselaar, van beroep veearts, het rund had gezien is het door hem direct geëuthanaseerd.
- Bij besluit van 30 juni 2010 is aan appellante voor het jaar 2009 bedrijfstoeslag op grond van de Regeling toegekend gelijk aan het reeds uitbetaalde voorschotbedrag.
- Bij besluit van 11 oktober 2010 heeft verweerder voor appellante (alsnog) een randvoorwaardenkorting van 30% vastgesteld op alle aan haar voor het jaar 2009 te verlenen subsidies wegens het niet-naleven van de randvoorwaarde die in de bijlage van het besluit is omschreven en gespecificeerd, te weten het niet op passende wijze verzorgen van een ziek of gewond dier en het niet waarschuwen van een dierenarts indien toegepaste zorg niet tot verbetering heeft geleid.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is de verplichting om dieren die ziek of gewond lijken onmiddellijk op passende wijze te verzorgen of een dierenarts te raadplegen. Vast staat dat appellante deze verplichting niet is nagekomen. Tijdens een fysieke controle op 22 oktober 2009 is geconstateerd dat appellante een rund heeft laten creperen met een ontsteking aan de rechtervoorpoot met een omvang van 20 tot 25 centimeter, zulks terwijl de dierenarts twee dagen eerder op het bedrijf was voor een andere koe en en het betreffende zieke rund toen niet is getoond aan de dierenarts. Uit het door de AID-controleur opgestelde proces-verbaal blijkt dat het rund erg mager was en dat er een hoeveelheid mest bij het rund lag die vermoedelijk in enkele dagen is geproduceerd. De controleur zag dat het dier in een doodsstrijd verwikkeld was en kreeg meer dan een redelijk vermoeden dat aan dit dier de nodige verzorging onthouden was. Verder stelde de controleur vast dat dit dier direct geneeskundige hulp nodig had. De praktiserend dierenarts M.B. Tesselaar heeft het dier vervolgens direct geëuthanaseerd. Blijkens haar eigen verklaring heeft appellante toegegeven dat het dier al twee dagen in het weiland lag en dat zij eerder een dierenarts had moeten inschakelen.
De door een collega van de dierenarts opgestelde verklaring van 19 januari 2011 werpt geen ander licht op de zaak. Deze dierenarts komt weliswaar regelmatig op het bedrijf van appellante maar was op 20 oktober 2009 en 22 oktober 2009 niet ter plaatse. Hij kan dan ook geen oordeel geven over de situatie met betrekking tot het betreffende zieke rund.
In dit geval is sprake van opzettelijke niet-naleving. Appellante heeft toegegeven dat de dierenarts eerder had moeten worden ingeschakeld. Er is derhalve sprake van het bewust nalaten van een handeling. Op grond van de bevindingen van de AID-controleur is in deze specifieke situatie geoordeeld dat het kortingspercentage dient te worden verhoogd tot 30%.
Voor zover het besluit in primo geen blijk geeft van een zorgvuldige belangenafweging of een ontoereikende motivering is dit in het bestreden besluit op bezwaar hersteld.
Weliswaar had appellante de definitieve beslissing over de bedrijfstoeslag voor 2009 reeds ontvangen, maar dit betekent niet dat er geen korting meer kan worden toegepast. Er is immers sprake van het niet naleven van de randvoorwaarden in het jaar 2009.
Indien appellante reeds is beboet door het Openbaar Ministerie neemt dit niet weg dat appellante daarnaast op grond van andere wet- en regelgeving gekort kan worden op de Europese landbouwsubsidies. Verweerder is verplicht een korting toe te passen indien wordt geconstateerd dat de randvoorwaarden niet worden nageleefd.
Voor zover appellante een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt beperkt door de inhoud van de van toepassing zijnde Europese regels.
4. Het standpunt van appellante
Appellante bestrijdt in beroep dat zij aan het betreffende zieke dier opzettelijk de nodige zorg heeft onthouden. Pas in de ochtend van 22 oktober 2009 constateerde zij dat het dier ziek was. Zij heeft toen direct de veearts gebeld die nog dezelfde ochtend is langsgekomen. Het is zeer wel mogelijk dat een rund in een zeer kort tijdsbestek ziek wordt.
Appellante betwist uitdrukkelijk dat het dier al enkele dagen ziek in de wei lag. De verklaring die de verbalisant heeft opgesteld is niet door appellante ondertekend.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of het besluit tot vermindering van de bedrijfstoeslag 2009 met een randvoorwaardenkorting van 30% in rechte stand kan houden. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om zieke of gewonde dieren onmiddellijk op passende wijze te verzorgen of een dierenarts te raadplegen.
5.3 Verweerder heeft zijn standpunt dat appellante deze verplichting niet heeft nageleefd gebaseerd op het proces-verbaal van de AID, en met name op de daarin neergelegde bevindingen van de buitengewoon opsporingsambtenaar. Deze verbalisant heeft in het proces-verbaal onder meer verklaard dat er op 21 oktober 2009 bij het kantoor van de AID een telefonische melding kwam betreffende drie zieke koeien aan de E te C. Toen hij op 22 oktober 2009 omstreeks 11.15 uur op het bedrijf van appellante kwam zag hij in een weiland achter de bedrijfswoning drie runderen. Twee runderen lagen op hun zij. Het derde rund, dat wel moeizaam kon lopen, had een verdikte rechterachterpoot. Eén van de twee liggende runderen had aan de rechtervoorpoot ter hoogte van de knie een ontsteking met een doorsnede van naar schatting 20 tot 25 centimeter. Dit dier was volgens de verbalisant in een doodsstrijd verwikkeld. Het was zich met zijn poten aan het ingraven (het zogenaamde “fietsen”). Dit “fietsen” heeft gezien de diepte in de grond vermoedelijk enkele dagen geduurd. Verder zag de verbalisant aan de achterzijde van het dier een hoeveelheid mest, afkomstig van dit dier. Gezien het indrogen van een gedeelte van de mest was deze mest vermoedelijk in enkele dagen geproduceerd, aldus de verbalisant. Het rund was volgens de verbalisant erg mager. Aan de rugzijde waren ruggenwervel, diverse uitstekende beenderen en ribben te zien.
5.4 Tijdens de zitting is de door appellante meegebrachte getuige M.B. Tesselaar, dierenarts, als getuige gehoord. De getuige heeft de belofte afgelegd en, zakelijk weergegeven, het volgende verklaard.
Op 20 oktober 2009 heeft hij op het bedrijf van appellante naar een rund met kalfsziekte gekeken en dat dier behandeld. Op 22 oktober 2009 kreeg hij een oproep om weer naar het bedrijf van appellante te komen. Het rund dat hij toen in de wei zag liggen had hij niet eerder gezien. Het dier zag er slecht uit en verkeerde in een shocktoestand. Het rund had al wat gekrabbeld, maar dat kan vele oorzaken hebben. Euthanaseren was in verband met de algehele toestand van het dier de enige mogelijkheid. De zwelling van de rechtervoorpoot kan zijn veroorzaakt door een ontstoken slijmbeurs. Op zich kan een koe met zo’n aandoening nog lopen. De koe zag er vermagerd uit maar niet uitgeteerd. De gezondheid van een koe kan zeer snel, binnen 0 tot 5 uur, achteruitgaan. Over de precieze aandoening(en) van het dier kan alleen iets gezegd worden na een post mortem onderzoek. Er lagen wel uitwerpselen achter het dier, maar een koe eet veel en produceert veel uitwerpselen binnen één dag. Bij darmdraaiing wordt droge(re) mest geproduceerd.
5.5 Het College is, na te hebben kennisgenomen van enerzijds de bevindingen en verklaringen van de AID-verbalisant en anderzijds de verklaring ter zitting van de getuige M.B. Tesselaar, niet tot de overtuiging gekomen dat appellante het rund in kwestie heeft verwaarloosd door het niet onmiddellijk op passende wijze te verzorgen of een dierenarts te raadplegen. Wat dit verwijt betreft blijft gerede twijfel mogelijk nu naar het oordeel van het College op grond van het beschikbare bewijsmateriaal niet met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld dat het dier al enkele dagen ziek in het weiland achter de bedrijfswoning had gelegen. De getuige heeft ter zitting verklaard dat hij niet heeft kunnen vaststellen waarom de koe in de slechte toestand waarin deze werd aangetroffen is komen te verkeren, en dat een ontstoken knie op zich niet tot zo’n toestand leidt, terwijl de controleur van de AID niet deskundig is op het gebied van dierziekten en verweerder evenmin zelf een dierenarts heeft geraadpleegd of een post mortem onderzoek heeft doen verrichten om het standpunt van de AID nader te onderbouwen.
5.6 Aldus is onvoldoende komen vast te staan dat appellante de randvoorwaarde in kwestie, te weten het niet op passende wijze verzorgen van een ziek of gewond dier en het niet waarschuwen van een dierenarts indien toegepaste zorg niet tot verbetering heeft geleid, niet heeft nageleefd. Dit zo zijnde heeft verweerder aan appellante ten onrechte een randvoorwaardenkorting opgelegd.
5.7 Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 11 november 2010 te herroepen. Hierbij is in aanmerking genomen dat niet valt in te zien dat verweerder op basis van aanvullend onderzoek of een verbeterde motivering alsnog rechtmatig een randvoorwaardenkorting zou kunnen opleggen.
5.8 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herrroept het besluit van 11 november 2010;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaald griffierecht van € 302,- (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven