Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/926 t/m 09/932 25 april 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaken van:
1. Maatschap A en B, te C, appellante in AWB 09/926,
2. D, te E, appellante in AWB 09/927,
3. F, te G, appellante in AWB 09/928,
4. Maatschap H en I, te J, appellante in AWB 09/929,
5. Maatschap K en L, te M, appellante in AWB 09/930,
6. Maatschap N en O, te P, appellante in AWB 09/931,
7. Q, te G, appellant in AWB 09/932,
hierna ook gezamenlijk aan te duiden als appellanten,
gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels, advocaat te Haarlem,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. N.J.H. Klomp, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellanten hebben bij brieven van 10 juli 2009, bij het College binnengekomen op 13 juli 2009, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 19 juni 2009.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften van appellanten gericht tegen de besluiten van 13 december 2007 en 8 april 2008, waarbij appellanten voor het kalenderjaar 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) zijn uitgesloten van rundveebetalingen respectievelijk op hun bedrijfstoeslag een randvoorwaardenkorting van 100% is toegepast.
Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Verweerder heeft nadere stukken ingediend. Appellanten hebben aanvullende informatie verstrekt.
Op 10 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich lieten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Meegebracht door appellanten waren verder T.G.J. van Hattum, dr. M.W.F. Nielen en dr. R.W. Stephany. Van de kant van verweerder waren aanwezig ing. J.J.P. Lasaroms en drs. R. Schilt.
Het College heeft het onderzoek ter zitting op verzoek van appellanten geschorst teneinde appellanten gelegenheid te geven dr. Nielen en dr. Stephany schriftelijk vragen voor te leggen.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Op 21 december 2011 is het onderzoek ter zitting hervat. Partijen hebben zich daarbij laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens verweerder waren voorts aanwezig A.T.T. Schreuder, en voornoemde Van Hattum, Lasaroms en Nielen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 6
Verlaging of uitsluiting van betalingen
1. In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie niet worden nageleefd, tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de
niet-naleving plaatsvindt, na toepassing van de artikelen 10 en 11 moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde Pro uitvoeringsbepalingen.
(...)
Hoofdstuk 12
Rundvleesbetalingen
(...)
Artikel 140
Stoffen die krachtens Richtlijn 96/22/EG van de Raad verboden zijn.
1. Wanneer residuen van stoffen die op grond van Richtlijn 96/22/EG van de Raad verboden zijn of residuen van stoffen die op grond van de genoemde richtlijn zijn toegestaan maar op illegale wijze zijn gebruikt, met toepassing van de relevante bepalingen van Richtlijn 96/23/EG van de Raad inzake controle worden aangetroffen bij een dier van het rundveebeslag van een producent, dan wel wanneer een niet-toegestane stof of een niet-toegestaan product, of een op grond van de eerstgenoemde richtlijn toegestane stof of toegestaan product die/dat evenwel illegaal voorhanden is, in welke vorm ook op het bedrijf van die producent wordt aangetroffen, wordt de betrokken producent voor het kalenderjaar waarin een en ander is vastgesteld, uitgesloten van de bedragen waarin de bepalingen van dit hoofdstuk voorzien.
(...)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 67
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel
20 % van dat totale bedrag beloopt. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
(...)"
Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 3
De lidstaten zien erop toe dat voor de in bijlage II van deze richtlijn genoemde stoffen een verbod (...) wordt ingesteld op:
a) het op enigerlei wijze toedienen van deze stoffen aan landbouwhuisdieren
of aquacultuurdieren;
b) — het houden, tenzij onder officieel toezicht, van de onder a) van dit artikel bedoelde dieren op een bedrijf
— en het in de handel brengen of slachten voor menselijke consumptie van landbouwhuisdieren waarin de in bijlage II (...) genoemde stoffen aanwezig zijn of waarbij de aanwezigheid van deze stoffen is vastgesteld, (...)"
In bijlage II, lijst B, van deze richtlijn staat onder andere "Bèta-agonisten" vermeld.
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 2
Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van Richtlijn 96/22/EG. Voorts wordt verstaan onder:
(...)
e) „officieel monster”: een monster dat door de bevoegde autoriteit is genomen en waarop, met het oog op de opsporing van residuen of stoffen bedoeld in bijlage I, zowel gegevens inzake de diersoort, de aard van het monster, de hoeveelheid en de wijze van monsterneming, als gegevens ter identificatie van het geslacht van het dier, alsmede van de oorsprong van het dier of het dierlijke produkt zijn vermeld;
f) „erkend laboratorium”: een laboratorium dat door de bevoegde autoriteit van een Lid-Staat is erkend voor het onderzoek van officiële monsters op de aanwezigheid van residuen;
(...)
Artikel 15
1. Officiële monsternemingen moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de bijlagen III en IV teneinde in erkende laboratoria te worden onderzocht.
De praktische regels voor het nemen van officiële monsters, alsmede de voor de analyse van deze officiële monsters te bezigen routine- en referentiemethodes, worden volgens de procedure van artikel 33 vastgesteld Pro.
(...)
2. Voor de stoffen van groep A moet een positieve uitkomst die geconstateerd wordt naar aanleiding van een gebruikelijke methode in plaats van een referentiemethode, door een erkend laboratorium worden bevestigd aan de hand van de daartoe volgens lid 1 vastgestelde referentiemethoden.
Voor alle stoffen geldt dat, indien de uitkomst wordt aangevochten op basis van een analyse op tegenspraak, deze resultaten bevestigd moeten worden door het nationale referentielaboratorium dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, voor de betrokken stof of het betrokken residu is aangewezen; (...)"
In bijlage I, groep A, van deze richtlijn staat onder andere "Bèta-agonisten" vermeld.
Beschikking 2002/657/EG van de Commissie van 14 augustus 2002 ter uitvoering van Richtlijn 96/23/EG, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"(...)
(6) Als gevolg van de ontwikkelingen in de analytische chemie sinds de goedkeuring van Richtlijn 96/23/EG is het concept routinemethoden en referentiemethoden vervangen door de criteria-aanpak waarbij prestatiecriteria en procedures voor het valideren van screenings- en bevestigingsmethoden worden vastgesteld.
(...)
Artikel 6
1. Het resultaat van een analyse wordt als niet-conform beschouwd als de beslissingsgrens van de bevestigingsmethode voor de analyt wordt overschreden.
(...)
3. Wanneer voor een stof geen toelaatbaar gehalte is vastgesteld, is de beslissingsgrens de laagste concentratie waarbij een methode met een statistische zekerheid van 1 – a uit kan maken of de analyt in kwestie al dan niet aanwezig is.
4. Voor de in groep A van bijlage I bij Richtlijn 96/23/EG bedoelde stoffen mag de a-fout maximaal 1 % bedragen. (...)
Bijlage I
Prestatiecriteria, andere voorschriften en procedures voor analysemethoden
1. Definities
(...)
1.10. Bevestigingsmethoden: methoden die volledige of aanvullende informatie leveren voor de ondubbelzinnige identificatie en zo nodig de kwantificering van de stof op het betrokken concentratieniveau.
(...)
1.24. Kwalitatieve methode: een analysemethode waarmee een stof wordt geïdentificeerd aan de hand van zijn chemische, biologische of fysische eigenschappen.
(...)
1.35. Screeningsmethode: (...) Met deze methoden kunnen in korte tijd veel monsters worden verwerkt en ze worden gebruikt om uit grote aantallen monsters die monsters te selecteren die mogelijk niet-conforme resultaten opleveren. (...) "
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen (...) is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling (...) in acht te nemen.
Artikel 68
1. Indien een landbouwer één of meer verplichtingen op grond van de artikelen 3 tot en met 8 niet naleeft, wordt overeenkomstig Deel II, Titel IV, hoofdstuk II van verordening 796/2004 een korting opgelegd op het totale bedrag dat op grond van de in artikel 3 bedoelde Pro steunregelingen aan de landbouwer is of moet worden toegekend. (...)"
In bijlage 1 van deze regeling staat onder andere vermeld: "28. Artikel 46, van het Diergeneesmiddelenbesluit in samenhang met artikel 81, eerste lid, van de Diergeneesmiddelenregeling".
Het Diergeneesmiddelenbesluit van 18 oktober 2005 houdende regels inzake diergeneesmiddelen, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 46
1. Het is verboden een door Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, aangewezen substantie aan landbouwhuisdieren of aquacultuurdieren toe te dienen.
(...)"
De Diergeneesmiddelenregeling van 15 december 2005 houdende regelen inzake diergeneesmiddelen, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 81
1. Als substanties als bedoeld in artikel 46, eerste lid, van het besluit, die verboden zijn aan landbouwhuisdieren of aquacultuurdieren toe te dienen, worden de volgende substanties aangewezen:
(...)
b. ß-agonisten."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben in 2006 bij verweerder uitbetaling van slachtpremie en van bedrijfstoeslag aangevraagd.
- Naar aanleiding van een melding van de Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalveren (SKV) dat bij in september 2006 ter slacht aangeboden kalveren het middel salmeterol was aangetroffen, heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA; voorheen: Algemene Inspectiedienst) haar-, oog- en urinemonsters genomen van andere kalveren van dezelfde eigenaar - R te G - en deze monsters op de aanwezigheid van de stof salmeterol - een bèta-agonist - laten onderzoeken.
- Nadat deze monsters positief waren bevonden, heeft de NVWA op alle bedrijven die kalveren van R huisvestten - waaronder de bedrijven van appellanten - haarmonsters van de zich daar bevindende kalveren genomen om deze te laten onderzoeken op salmeterol. Op het bedrijf van appellante 3 is verder een forensisch monster genomen van stof van een werkbank. Bij appellanten 4, 6 en 7 zijn ook forensische monsters uit medicijnmengers genomen.
- De forensische monsters zijn positief bevonden op salmeterol. Hetzelfde geldt voor een groot deel van de haarmonsters afkomstig van kalveren op de bedrijven van appellanten, waarbij per bedrijf een aantal monsters - uiteenlopend van 5 tot ruim 150 - positief is bevonden.
- Bij besluiten van 13 december 2007 en 8 april 2008 heeft verweerder de aanvragen slachtpremie (volwassen runderen) 2006 respectievelijk bedrijfstoeslag 2006 van appellanten integraal afgewezen op de grond dat bij runderen op de bedrijven van appellanten een verboden stof is aangetroffen.
- Tegen deze besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder na een op 11 maart 2009 gehouden hoorzitting de - ten aanzien van de onderscheiden appellanten nagenoeg gelijkluidende - bestreden besluiten (hierna ook: het bestreden besluit) genomen.
3. Het bestreden besluit
In haarmonsters genomen bij runderen uit het rundveebeslag van appellanten is salmeterol, zijnde een bèta-agonist, aangetroffen. Ingevolge artikel 140 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 in samenhang met artikel 3 en Pro bijlage II van Richtlijn 96/22/EG geldt dat, indien bij een dier van een producent een bèta-agonist aangetroffen wordt, deze producent voor het desbetreffende kalenderjaar wordt uitgesloten van rundveepremies. Voor de analyse van de haarmonsters is een volgens Beschikking 2002/657/EG geschikt geachte bevestigingsmethode gebruikt. Anders dan appellanten stellen, is het niet noodzakelijk om, voorafgaand aan toepassing van een bevestigingsmethode, een screeningsmethode toe te passen. Appellanten hebben, hoewel daartoe de mogelijkheid bestond, geen contra-expertise laten verrichten. Dit komt voor hun eigen rekening. Appellanten zijn derhalve terecht uitgesloten van rundveepremies.
Uit de artikelen 3 en 4 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 volgt dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen - waaronder begrepen de bedrijfstoeslag - op grond van die verordening ontvangt, bepaalde beheerseisen moet naleven. De artikelen 6 en 7 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, gelezen in samenhang met artikel 67 lid 1 van Pro Verordening (EG) 796/2004, bepalen, kort gezegd, dat, bij constatering van aan de betrokken landbouwer toerekenbare opzettelijke niet-naleving van de beheerseisen, het totale bedrag van de hem toekomende rechtstreekse betalingen in de regel met 20% wordt verlaagd. Afhankelijk van de ernst van de niet-naleving kan evenwel besloten worden een verlaging van maximaal 100% toe te passen.
Een verlaging van 100 % acht verweerder geboden op grond van de omstandigheid dat de Nederlandse overheid heeft bepaald dat de productie van voedsel gevrijwaard dient te zijn van schadelijke stoffen. Belangrijk onderdeel daarvan is de bestrijding van het gebruik van groeibevorderende substanties en diergeneesmiddelen. Bèta-agonisten zoals salmeterol hebben een stimulerende werking op de hartfunctie en kunnen dus schadelijk zijn voor de volksgezondheid. De overtreding wordt derhalve aangemerkt als een opzettelijke, zware overtreding, zodat een verlaging van 100% dient te volgen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten handhaven hun standpunt dat verweerder zijn beslissing onvoldoende heeft gemotiveerd. Appellanten hebben nog steeds geen informatie gekregen over de vraag welke dieren er daadwerkelijk positief zijn en op welke stof, doordat dat nog steeds niet definitief is vastgesteld. Zij kunnen dan ook geen contra-expertise laten uitvoeren op daadwerkelijk positieve monsters waarvan vaststaat dat er geen contaminatie heeft plaatsgevonden. Appellanten hebben er belang bij te weten bij welk dier zij eventueel een contraonderzoek moeten laten verrichten en om welke stoffen het exact gaat.
Voorts heeft verweerder het Europees recht ter zake onjuist toegepast. Artikel 15 lid 2 van Pro Richtlijn 96/23/EG gaat ervan uit dat, indien een positieve uitkomst wordt geconstateerd door middel van een gebruikelijke methode, pas dan een erkend laboratorium die uitslag moet bevestigen. Analyse met een gebruikelijke methode heeft niet plaatsgevonden. Bovendien zou er in geval van een analyse op tegenspraak geen bevestiging door het nationaal referentielaboratorium overeenkomstig artikel 14 lid 1 van Pro de richtlijn meer kunnen plaatsvinden, aangezien het RIKILT het nationale referentielaboratorium - het RIVM - al bij het onderzoek ingeschakeld heeft. Dat is merkwaardig en ongeloofwaardig, omdat men eerst moet weten naar welke stof men moet zoeken alvorens de aanwezigheid van die stof te kunnen bevestigen.
Verder vermelden de uitslagen die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat het gaat om een kwalitatieve bevestiging van salmeterol. Dat betekent, volgens de definitie daarvan in Beschikking 2002/657/EG, dat de stof is geïdentificeerd. Identificatie houdt echter nog geen vaststelling in. Verweerder suggereert dat er daarnaast nog een specifieke bevestigingmethode is toegepast. Appellanten bestrijden dit en betogen dat de gebruikte analysemethode niet voldoet aan de eisen die Beschikking 2002/657/EG daaraan stelt. Daarbij wijzen zij er onder meer op dat niet blijkt dat bij de analyse van een interne standaard gebruik is gemaakt. Evenmin is nagegaan of de beslissingsgrens van artikel 6 van Pro de genoemde beschikking al dan niet is overschreden en zijn geen minimale prestatielimieten vastgesteld. Ook is de gebruikte methode niet gevalideerd en geaccrediteerd. Verweerder heeft dus een onjuist en onzorgvuldig tot stand gekomen besluit genomen en daarbij ook in strijd gehandeld met het verbod van détournement de pouvoir.
Ter zitting hebben appellanten - kort gezegd - voorts het volgende betoogd.
Van de monsternemingen door de NVWA zijn ten onrechte geen processen-verbaal opgemaakt. Uit de algemene beschrijving van de bemonstering zoals deze is gegeven door ambtenaren van de NVWA volgt bovendien dat deze onzorgvuldig - want het risico op contaminatie in zich dragend - is verlopen. Appellanten kunnen zonder processen-verbaal niet controleren bij welke monsters eventueel contaminatie heeft plaatsgevonden. Dit levert schending van artikel 6 EVRM Pro op.
De identificatie van salmeterol is bovendien te onzeker. Niet is gekeken naar welke invloed eventueel toegediende medicijnen gehad kunnen hebben, nu hieromtrent in de bemonsteringsrapporten niets is opgenomen. Beschikking 98/179/EG is niet nageleefd. Verwarring met een andere stof is niet uitgesloten. Ten onrechte zijn ook de geschatte concentraties niet bekend gemaakt. Appellanten hebben daarbij herhaaldelijk verzocht om toezending van de labjournaals. Dit is echter geweigerd. Deze journaals zijn nodig om te kunnen beoordelen of het RIKILT zijn werk conform de wettelijke bepalingen heeft uitgevoerd. Tevens zijn appellanten van mening dat de werkafspraken tussen de NVWA en het RIKILT op tafel dienen te komen. Hetzelfde geldt voor het residubewakingsplan.
Uit de beantwoording door professor Nielen van het RIKILT van de aan hem gestelde vragen blijkt bovendien dat het RIKILT bij de analyse van de monsters is afgeweken van de regelgeving. Nielen geeft immers aan dat het RIKILT een afwijkende interpretatie van de regelgeving heeft doordat de statistisch bepaalde beslissingsgrens niet wordt toegepast. Hierover dient het College prejudiciële vragen te stellen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt dat appellanten wat betreft de bedrijfstoeslag 2006 geen gronden hebben aangevoerd tegen de - op opzet gebaseerde en binnen de daarbij van toepassing zijnde bandbreedte gemaximeerde - hoogte van de opgelegde randvoorwaardenkorting van 100%. Appellanten hebben het geschil beperkt tot de vraag of verweerder terecht en volgens een juiste, zorgvuldige procedure heeft geconcludeerd dat in haarmonsters bij appellanten gehuisveste kalveren de verboden stof salmeterol is aangetroffen.
5.2 De stelling dat het bestreden besluit in dit opzicht onvoldoende is gemotiveerd, faalt. In het bestreden besluit licht verweerder de opgelegde randvoorwaardenkorting en de uitsluiting van slachtpremie toe door erop te wijzen dat kalveren van appellanten - in geval van appellanten 3, 4, 6 en 7 ook een aantal forensische monsters - positief zijn bevonden op salmeterol. Daarbij wordt uitgelegd hoe verweerder tot deze vaststelling is gekomen, mede onder verwijzing naar het verhandelde in de bezwaarfase. Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit hiermee voldoende gemotiveerd.
Voor zover appellanten bedoelen dat zij uit het bestreden besluit niet konden afleiden welke dieren exact positief waren bevonden op welke stof, geldt dat deze informatie is opgenomen in de aan appellanten in de bezwaarfase toegezonden laboratoriumuitslagen van het RIKILT en het RIVM, waarin een positiefbevinding op salmeterol telkens is gekoppeld aan exact één via een identificatienummer geïdentificeerd rund.
5.3 Appellanten hebben aangevoerd dat zij geen contraonderzoek hebben kunnen laten verrichten. Naar het College begrijpt betogen appellanten hiermee dat zij weliswaar bekend waren met de mogelijkheid om een contraonderzoek te laten uitvoeren, maar dat het voor hen niet mogelijk was een zinvolle selectie van monsters voor contraonderzoek te maken, nu zij over de exacte gang van zaken bij de bemonstering geen informatie - waaronder met name de processen-verbaal van de monsternemingen - hadden ontvangen en zij er daarom geen zicht op hadden bij welke monsters het risico op contaminatie afwezig dan wel in ieder geval het kleinst was. Op deze monsters hadden appellanten een contraonderzoek willen laten uitvoeren.
5.3.1 Dit betoog slaagt niet. Niet in geschil is dat bij de monsternemingen door de NVWA telkens ook een contramonster is genomen. Appellanten hebben dus op elk moment de gelegenheid gehad een contraonderzoek te laten verrichten. Daarbij hadden zij zich kunnen beperken tot een klein aantal monsters, nu ook een analyse op tegenspraak van een klein aantal monsters aanknopingspunten had kunnen opleveren om de positiefbevinding van de overige monsters in twijfel te trekken. Het maakt in dat kader geen verschil hoe de stof is terechtgekomen in de aan het contraonderzoek te onderwerpen monsters - in dit geval: of al dan niet sprake is van contaminatie - nu ook een contraonderzoek van een gecontamineerd - eerder positief bevonden - monster dat tot een negatieve uitkomst leidt, de juistheid van de eerdere chemische analyse(s) kan ondermijnen. Naar het oordeel van het College was het dus mogelijk geweest om het contraonderzoek te laten plaatsvinden naast en los van een onderzoek naar de vraag of bij de genomen monsters eventueel van (een risico op) contaminatie sprake kan zijn geweest. Dat appellanten er niettemin voor gekozen hebben geen contraonderzoek te laten verrichten, komt derhalve voor hun eigen rekening.
5.3.2 Daar komt bij dat dr. Nielen - Themaleider Wettelijke Onderzoekstaken Dierbehandelingsmiddelen van het RIKILT en ter zake deskundig te achten - ter zitting heeft verklaard dat het risico van contaminatie bij haarmonsters genomen op de manier waarop dat in deze zaken is gebeurd - scheren met een scheerapparaat dat met de mond wordt schoongeblazen - naar zijn mening in algemene zin zeer klein is. Deze verklaring heeft dr. Nielen toegelicht aan de hand van een eerder gehouden experiment waarbij een koeienhuid was besprenkeld met een grote hoeveelheid hormoonesters. Van deze huid werd met een scheerapparaat een haarmonster genomen, waarna het scheerapparaat op de gebruikelijke wijze met de mond is schoongeblazen. Vervolgens is met hetzelfde scheerapparaat van een andere, schone koeienhuid nogmaals een haarmonster genomen. Bij het eerste monster werd een enorm hoge waarde aan hormoonesters gemeten, terwijl bij het tweede monster de aanwezigheid van de stof niet vastgesteld kon worden. Dit verrast niet, nu het bij haarmonsters gaat om grote monsters, aldus dr. Nielen.
Appellanten hebben deze uiteenzetting van dr. Nielen weliswaar weersproken - met name door te wijzen op de beperkte omvang van het experiment - maar het College is met verweerder van oordeel dat een dergelijk experiment - waarbij extreme, "worst case scenario" omstandigheden worden gecreëerd - steun biedt aan de opvatting dat het contaminatierisico bij dit soort monsternemingen verwaarloosbaar gering is. Daarbij merkt het College nog op dat - naar appellanten zelf ook ter zitting hebben aangegeven - dr. Nielen op 9 september 2010 in de strafrechtelijke procedure tegen R ten overstaan van de rechter-commissaris - waarbij ook de raadsman van appellanten aanwezig was - dezelfde uiteenzetting heeft gegeven, zodat appellanten ruim een jaar de tijd hebben gehad om bijvoorbeeld met hulp van een eigen deskundige een gelijksoortig experiment uit te laten voeren om op die manier te trachten hun standpunt dat er wel degelijk een reëel contaminatierisico bestaat te onderbouwen.
5.4 Het College ziet derhalve geen grond om in het algemeen een reëel contaminatierisico te veronderstellen bij het nemen van haarmonsters waarbij het scheerapparaat na elke scheerbeurt wordt schoongeblazen. Dat laat onverlet dat het mogelijk is dat in concrete gevallen de bemonstering zo onzorgvuldig is uitgevoerd dat er desondanks reden is om contaminatie niet uit te sluiten. In de zojuist genoemde strafzaak heeft de rechter-commissaris een aantal bij het onderzoek betrokken (voormalige) NVWA-ambtenaren verhoord over de gang van zaken bij de bemonstering van de kalveren. Uit hun relaas zoals opgenomen in de van de verhoren gemaakte processen-verbaal blijkt naar het oordeel van het College geenszins dat bij de bemonstering onzorgvuldig te werk is gegaan. Hetgeen appellanten in dit kader hebben aangevoerd - met name dat de betrokken medewerkers niet na elke scheerbeurt schone handschoenen aantrokken en dat het schoonborstelen of met de mond schoonblazen van het scheerapparaat niet voldoende is - doet daaraan niet af.
5.5 Voor zover appellanten de stelling innemen dat verweerder van alle individuele monsternemingen processen-verbaal had moeten laten opstellen, overweegt het College dat geen rechtsregel verweerder ertoe verplicht van de bemonstering - laat staan van alle individuele monsternemingen - in deze bestuursrechtelijke context processen-verbaal te laten opstellen. Dat neemt niet weg dat verweerder inzicht moet kunnen bieden in de gang van zaken rondom de bemonstering. Dit inzicht is - zoals hiervoor in 5.4 overwogen - in voldoende mate voorhanden. De stelling van appellanten in dit kader dat artikel 6 EVRM Pro is geschonden is niet onderbouwd en faalt reeds daarom.
5.6 Op de voet van artikel 15, eerste lid, van Richtlijn 96/23/EG zijn bij Beschikking 2002/657/EG de voor de analyse van officiële monsters te bezigen routine- en referentiemethodes vastgesteld. Zoals is aangegeven in overweging 6 van de considerans van deze Beschikking, zijn daarin de routinemethoden en referentiemethoden vervangen door screenings- en bevestigingsmethoden. Gelezen in het licht hiervan volgt uit artikel 15, tweede lid, van Richtlijn 96/23/EG enkel dat op toepassing van een screeningsmethode - indien die een positieve uitkomst oplevert - toepassing van een bevestigingsmethode moet volgen. Het omgekeerde valt daaruit niet af te leiden, hetgeen - gelet op de definities van 'bevestigingsmethode' en 'screeningsmethode' in Bijlage I van de Beschikking bij punt 1.10 respectievelijk 1.35 - ook onzinnig zou zijn.
5.7 Of het feit dat het onderzoek van de monsters (deels) door het nationaal referentielaboratorium voor de betrokken stof - (destijds) het RIVM - is verricht, betekent dat herhaald onderzoek door ditzelfde laboratorium op de voet van artikel 15, tweede lid, tweede alinea, van Richtlijn 96/23/EG niet meer mogelijk is in geval van een analyse op tegenspraak, kan hier in het midden blijven nu vaststaat dat appellanten in het geheel geen contra-analyse hebben laten uitvoeren die eventueel in een analyse op tegenspraak had kunnen resulteren.
5.8 Appellanten hebben betoogd dat de onderzoeken die door het RIKILT (en het RIVM) zijn uitgevoerd op de door de NVWA genomen monsters niet voldoen aan de daarvoor geldende voorschriften. Het College volgt appellanten hierin niet en overweegt daartoe als volgt.
5.8.1 Uit artikel 15, eerste lid, Richtlijn 96/23/EG volgt dat officiële monsters moeten worden onderzocht in erkende laboratoria. Niet in geschil is dat het RIKILT en het RIVM ten tijde van het onderzoek erkende laboratoria in de zin van artikel 2, onderdeel f, van deze richtlijn waren, en thans nog steeds zijn. De door een erkend laboratorium gebruikte analysemethodes dienen te voldoen aan de in Beschikking 2002/657/EG gestelde eisen, waaronder de in artikel 3, aanhef en onder c, van deze beschikking gestelde eis dat de gebruikte methode is gevalideerd.
Dr. Nielen heeft - onder meer in zijn brief van 8 september 2010 aan de rechter-commissaris in eerdergenoemde strafzaak - toegelicht dat op het moment waarop de analyseaanvragen voor salmeterol bij het RIKILT werden gedaan, nog geen geaccrediteerde methode voor deze stof beschikbaar was. Daarom is volgens het ISO 17025 basiskwaliteitssysteem een analysemethode - een kwalitatieve bevestigingsmethode - voor salmeterol ontworpen. Deze methode is vervolgens gevalideerd tijdens het monsteronderzoek. Sinds 21 februari 2007 is de methode door de Raad voor Accreditatie officieel opgenomen in de 'scope' van geaccrediteerde methoden van het RIKILT, aldus dr. Nielen. Het RIVM heeft een bevestigingsmethode geïmplementeerd en gevalideerd op basis van de door het RIKILT ter beschikking gestelde methode.
Het College ziet in het licht hiervan geen aanknopingspunten voor de juistheid van de stelling van appellanten dat de door het RIKILT en het RIVM gebruikte analysemethode niet is gevalideerd en geaccrediteerd, waarbij het College nog opmerkt dat accreditatie van een analysemethode noch door de Richtlijn noch door de Beschikking wordt vereist.
5.8.2 Ook in de overige door appellanten aangedragen stellingen ziet het College geen reden om te betwijfelen dat de gebruikte analysemethode voldoet aan de geldende voorschriften. Uit de definitie van 'bevestigingsmethode' in Bijlage I van Beschikking 2002/657/EG bij punt 1.10 volgt immers dat de ondubbelzinnige identificatie van een stof als resultaat van een dergelijke methode kan volstaan. De strekking van de opmerking van appellanten met betrekking tot de interne standaard is het College niet duidelijk geworden, maar wat daar ook van zij: niet alleen volgt uit de 3e alinea van paragraaf 2.3.1 van Bijlage I van Beschikking 2002/657/EG dat het gebruik van een interne standaard geen dwingende noodzakelijkheid is, ook heeft dr. Nielen in de genoemde brief van 8 september 2010 verklaard dat het RIKILT aan de haarmonsters de isotoopgelabelde interne standaard ractopamina-d5 heeft toegevoegd. Ten aanzien van de door appellanten geopperde mogelijkheid dat de salmeterol kan zijn terug te voeren op bepaalde medicijnentoedieningen - dan wel anderszins met een andere stof kan zijn verward - overweegt het College dat zowel dr. Nielen als de door appellanten aangezochte deskundige dr. Stephany op de vraag of de kans aanwezig is dat een andere stof dezelfde identificatiepunten heeft als salmeterol, heeft geantwoord dat die kans "zeer gering" respectievelijk "minimaal" is. Naar het oordeel van het College is dus voldoende aannemelijk dat de geïdentificeerde stof daadwerkelijk salmeterol betreft.
5.8.3 Op basis van het voorgaande neemt het College derhalve als vaststaand aan dat de analyses door het RIKILT en het RIVM van de betrokken monsters in overeenstemming met de geldende voorschriften hebben plaatsgevonden. Appellanten betogen evenwel dat deze laboratoria niettemin niet tot een positiefbevinding op salmeterol hadden mogen komen, omdat in strijd met artikel 6 van Pro Beschikking 2002/657/EG niet is nagegaan of de aangetroffen hoeveelheid salmeterol de beslissingsgrens heeft overschreden.
Appellanten baseren deze stelling mede op de onder meer in de 'Vakbijlage: interpretatie van Commissie Beschikking 2002/657/EG' verwoorde opvatting van dr. Nielen die erop neerkomt dat deze beschikking in zoverre innerlijk tegenstrijdig is dat zij enerzijds het (uitsluitende) gebruik van kwalitatieve bevestigingsmethoden (voor stoffen waarvoor geen toelaatbaar gehalte is vastgesteld) toelaat, maar anderzijds in artikel 6 voor Pro elke bevestigingsmethode een statistische zekerheidseis stelt die zich enkel zinvol laat toepassen op een kwantitatieve bevestigingsmethode. Deze opvatting wordt overigens gedeeld door de door appellanten aangezochte deskundige dr. Stephany, zoals blijkt uit het 'Samenvattend historisch overzicht' dat hij aan de beantwoording van de hem door appellanten gestelde vragen doet voorafgaan.
Appellanten miskennen evenwel dat dr. Nielen bij herhaling - onder meer in zijn brief van 8 september 2010 aan de rechter-commissaris - ook heeft aangegeven dat zowel het RIKILT als het RIVM desondanks in het validatietraject de CCa-beslissingsgrens conform artikel 6 van Pro Beschikking 2002/657/EG heeft vastgesteld, en wel op 0.5 µg/kg respectievelijk op 0.7 µg/kg (in retrospectief op 0.4 µg/kg). Niet duidelijk is dus waarop appellanten hun stelling dat dit niet is gebeurd baseren. Verweerder heeft in dit verband ter zitting nog opgemerkt dat deze beslissingsgrens bij 444 monsters van de 460 positief bevonden monsters is overschreden, en dat enkel deze monsters aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd.
Overigens geldt ook hier dat appellanten ervoor hadden kunnen kiezen een aantal van deze monsters te laten heronderzoeken door een in hun ogen betrouwbaarder laboratorium.
5.9 Appellanten hebben bij brief van 29 november 2011 - gericht aan het College - en ter zitting verzocht om bekendmaking van de exacte gehaltes salmeterol die voor de 460 positieve monsters zijn vastgesteld. Niet valt in te zien waarom appellanten dit verzoek niet in een eerder stadium van de procedure aan verweerder hebben voorgelegd, waartoe zij ruimschoots gelegenheid hebben gehad. Het College is van oordeel dat appellanten - door aldus eerst drie weken voor de tweede zitting uitdrukkelijk en specifiek om deze informatie te verzoeken - in strijd hebben gehandeld met de goede procesorde, en zal dit verzoek derhalve passeren.
Hetzelfde geldt voor het verzoek van appellanten om bekendmaking van de werkafspraken tussen de NVWA en het RIKILT, om overlegging door het RIKILT dan wel verweerder van alle labjournaals (volgens dr. Nielen in totaal ruim 13.000 pagina's beslaand), en om overlegging van het residubewakingsplan.
5.10 De stelling dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir hebben appellanten niet onderbouwd, en faalt reeds daarom.
5.11 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder terecht en volgens een juiste, zorgvuldige procedure heeft geconcludeerd dat in bij appellanten gehuisveste kalveren de verboden stof salmeterol is aangetroffen. De beroepen dienen ongegrond verklaard te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. R.F.B. van Zutphen, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012.
w.g. R.F.B. van Zutphen w.g. M.J. van Veen