Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/316 10 april 2012
27650 Wet inkomstenbelasting 2001
Uitspraak in de zaak van:
A V.O.F. en haar vennoten B, C en D, te E, en F, te G, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.S. Bouwens, advocaat te ´s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij Agentschap NL.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 20 april 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 maart 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen zijn besluit van 13 december 2010, waarbij het verzoek van appellanten om herziening van het besluit van 4 december 2007 is afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 20 mei 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 6 december 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Tevens waren aanwezig van de zijde van appellanten M.P. Durieux en mr. F.A. Pommer, advocaat te ´s-Hertogenbosch.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) luidde, ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 3.42. Energie-investeringsaftrek
1. Indien in een kalenderjaar in een onderneming die de ondernemer voor eigen rekening drijft, wordt geïnvesteerd in niet eerder gebruikte bedrijfsmiddelen met betrekking waartoe op een door de ondernemer gedaan verzoek door Onze Minister van Economische Zaken is verklaard dat sprake is van energie-investeringen, en de ondernemer daarvoor bij de aangifte kiest, wordt een in het derde lid aangewezen percentage van het bedrag aan energie-investeringen ten laste gebracht van de winst over dat jaar (energie-investeringsaftrek).
2. Energie-investeringen zijn investeringen die door Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken en na overleg met Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij ministeriële regeling zijn aangewezen als investeringen die in het belang zijn van een doelmatig gebruik van energie.
(...)"
De Uitvoeringsregeling energie-investeringsaftrek 2001 (Stcrt. 2005, nr. 250 hierna: Regeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
1. Als energie-investeringen als bedoeld in artikel 3.42, tweede lid, van de wet worden aangewezen: de investeringen in bedrijfsmiddelen of in onderdelen daarvan, opgenomen in bijlage I van deze regeling, mits:
a. het bedrijfsmiddel of het onderdeel in overeenstemming is met de bestemming voor zover aangegeven in die bijlage, niet eerder is gebruikt en bestaat uit de in die bijlage genoemde bestanddelen; (…)"
Bijlage 1 van de Regeling (hierna: Energielijst 2006) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang:
"Artikel 1
Als energie-investeringen als bedoeld in artikel 3.42, tweede lid, van de wet worden aangemerkt:
(…)
D. Investeringen ten behoeve van energiebesparing bij transportmiddelen
Technische voorzieningen ten behoeve van energiebesparing bij voertuigen voor het vervoer over de weg, vaartuigen bij de binnenvaart of bij railgebonden voertuigen door:
1. Verbetering van de energie-efficiëntie door:
(…)
1.3.A. Additionele efficiency-verhogende voorzieningen.
(…)
Artikel 2
1. Bij de investeringen voor de technische voorzieningen als omschreven in artikel 1 dient de energiebesparing voor de investeringen onder:
(...)
D.1.1.A, D.1.2.A, D.1.3.A, D.2.1.A, D.2.2.A, D.3.1.A, D.4.1.A, D.4.2.A en D.4.3.A ten minste 0,4 Nm3 aardgasequivalent (a.e.) per jaar per geïnvesteerde euro te bedragen, maar niet meer dan 4 Nm3 aardgasequivalent (a.e.) per jaar per geïnvesteerde euro.
(…)
2. Als referentie voor de berekening van de energiebesparing dient bij bestaande bouwwerken, bestaande processen en bestaande transportmiddelen het historisch energiegebruik. Bij nieuwe processen, nieuwe bouwwerken en nieuwe transportmiddelen dient het in de betreffende branche gemiddeld gangbare energiegebruik bij (soortgelijke) nieuwe investeringen bij vergelijkbare toepassingen als referentie.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- De energie-investeringen die zijn opgenomen in de Energielijst 2006 zijn door verweerder eveneens opgenomen in een brochure met dezelfde naam (hierna: Brochure 2006) en voorzien van een code. Code 340000 betreft een generieke code voor investeringen in technische voorzieningen voor energiebesparing bij bestaande transportmiddelen, de generieke code 440000 betreft technische voorzieningen voor energiebesparing bij nieuwe transportmiddelen. Deze codes zien op de in artikel 1, onder D, sub 1.3.A van de Energielijst 2006 genoemde investeringen.
- Op 3 oktober 2006 hebben appellanten met een daartoe bestemd formulier, verzocht om een verklaring energie-investeringsaftrek (hierna: EIA-verklaring) op grond van de Wet IB 2001 in verband met een investering op 14 juli 2006 in een bedrijfsmiddel "Spudpalen".
- Bij besluit van 10 september 2007 heeft verweerder de aanvragen van appellanten voor een EIA-verklaring afgewezen, omdat er voor verweerder onvoldoende objectiveerbare gegevens zijn waarop hij een besparingsberekening zou kunnen baseren.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 18 september 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
- Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
- Bij brief van 23 augustus 2010, door verweerder ontvangen op 15 november 2010, hebben appellanten verzocht om een herziening van het besluit van 4 december 2007, omdat uit voortschrijdend inzicht blijkt dat alle spudpalen bij de binnenvaartschepen voldoen aan de vereiste besparing.
- Bij besluit van 13 december 2010 heeft verweerder het verzoek om herziening afgewezen.
- Tegen dit besluit hebben appellanten op 28 januari 2011 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 13 december 2010, waarbij hij het verzoek van appellanten om herziening van zijn besluit van 4 december 2007 heeft afgewezen omdat er geen sprake is van nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden en er evenmin sprake is van een evidente misslag, gehandhaafd. Verweerder heeft dit besluit gebaseerd op de volgende overwegingen.
Bij de beoordeling van een verzoek om herziening van een besluit dat formele rechtskracht heeft, stelt verweerder allereerst vast of er bij dit verzoek nieuwe feiten of veranderde omstandigheden worden aangevoerd die van zodanige aard zijn dat zij tot een andere beschikking aanleiding kunnen geven. Pas als daarvan sprake is zal verweerder een nader onderzoek instellen naar deze nieuwe feiten en gewijzigde omstandigheden om te beoordelen of deze zodanig zijn dat deze rechtvaardigen dat van de rechtens onaantastbare beschikking wordt teruggekomen. Het belang van rechtszekerheid weegt voor verweerder zwaar.
Op grond van de jurisprudentie kunnen gewijzigde voorschriften, nieuwe jurisprudentie en nieuwe argumenten in beginsel niet worden aangemerkt als 'nieuwe feiten' die tot een herziening kunnen leiden.
Appellanten hebben verwezen naar een aantal besluiten van verweerder waarbij hij wel is overgegaan tot het afgeven van een EIA-verklaring voor soortgelijke meldingen. Verweerder is van mening dat een beleidswijziging van de zijde van verweerder, als daar al sprake van zou zijn, evenals nieuwe jurisprudentie en nieuwe regelgeving, niet gezien kan worden als nieuw feiten of nieuwe omstandigheden.
De door appellanten in bezwaar tegen het besluit van 13 december 2010 genoemde ervaringscijfers hadden, indien appellanten een beroepsprocedure tegen het besluit van verweerder van 4 december 2007 zouden hebben aangespannen, eventueel bij de beoordeling in een dergelijke procedure kunnen worden betrokken. Deze ervaringscijfers betreffen naar het oordeel van verweerder geen feiten van zodanige aard dat zij tot een andere beschikking aanleiding kunnen geven.
In het verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de door appellanten in beroep aangevoerde onderbouwing ten aanzien van de energiebesparing niet gebaseerd is op een vergelijking met het gemiddeld gangbare energieverbruik in de betreffende branche bij soortgelijke nieuwe investeringen bij vergelijkbare toepassingen, noch gebaseerd is op objectiveerbare gegevens.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten voeren aan dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte beroept op de formele rechtskracht van de eerdere beschikking van 4 december 2007. Het in rechte onaantastbaar zijn van een besluit staat er volgens appellanten niet aan in de weg dat dit besluit vanwege nieuw gebleken feiten en omstandigheden al dan niet in volle omvang wordt heroverwogen. Appellanten menen dat in het onderhavige geval sprake is van dergelijke nieuw gebleken feiten en omstandigheden, namelijk dat verweerder na het eerdere besluit van 4 december 2007 het inzicht heeft verworven dat spudpalen een aanzienlijke energiebesparing opleveren. Dit blijkt uit een gespreksverslag van 27 juli 2009 van verweerder.
Verder hebben appellanten in beroep op basis van een vergelijking tussen het aantal draaiuren van de motoren van het oude schip en het aantal draaiuren van de motoren van het nieuwe schip een berekening van de energiebesparing gemaakt waaruit volgens appellanten blijkt dat deze besparing aan de wettelijke eisen voldoet.
Voorts doen appellanten een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Andere aanvragers, die vergelijkbare besparingen realiseerden door de toepassing van spudpalen, is wel een subsidie toegekend voor aangebrachte spudpalen op basis van een andere grondslag uit de destijds vigerende Regeling.
Daarnaast stellen appellanten dat zij spudpalen op hun schip hebben aangebracht teneinde de met de Regeling beoogde energiebesparing te realiseren. Appellanten zijn van oordeel dat het bestreden besluit voor hen onevenredig uitpakt omdat zij geen EIA-verklaring krijgen, ondanks dat verweerder erkent dat spudpalen een substantiële energiebesparing opleveren en de Regeling inmiddels is aangepast.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellanten tegen het besluit van 4 december 2007 – waarin is geoordeeld dat niet met objectieve gegevens aannemelijk is gemaakt dat de investering in spudpalen een energiebesparing oplevert die aan de in de Regeling en de in Energielijst 2006 gestelde norm voldoet – geen beroep hebben ingesteld. Dit brengt mee dat dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden. Het College vat de primaire beslissing van 13 december 2010 op als een weigering om terug te komen van dit rechtens onaantastbare besluit naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van appellanten.
Het College stelt voorop dat de wetgever aan de mogelijkheid om een besluit in rechte aan te tasten, beperkingen en voorwaarden heeft gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen een bepaalde termijn en met inachtneming van de overige processuele vereisten.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 22 september 2009 (AWB 09/63, LJN: BJ8828), staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Indien het bestuursorgaan weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient echter de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden van het oorspronkelijke besluit terug te komen. Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om zodanige feiten of omstandigheden naar voren te brengen.
5.2 Naar het oordeel van het College bevat hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden in de zojuist bedoelde zin. Naar vaste jurisprudentie kunnen gewijzigde regelgeving en een beleidswijziging niet gelden als een nieuw feit of veranderde omstandigheden.
5.3 Voor zover appellanten zich beroepen op een berekening van de energiebesparing op basis van een vergelijking tussen het aantal draaiuren van de motoren van het oude schip en het aantal draaiuren van de motoren van het nieuwe schip, gaan zij uit van een onjuiste referentie. Als referentie voor de berekening van de energiebesparing dient bij nieuwe transportmiddelen het in de betreffende branche gemiddeld gangbare energiegebruik bij (soortgelijke) nieuwe investeringen bij vergelijkbare toepassingen. Van een nieuw feit dat verweerder bij de beoordeling van het herzieningsverzoek had moeten betrekken is geen sprake.
5.4 Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Verweerder heeft de EIA-verklaring voor de investering in spudpalen immers niet geweigerd omdat de investering in spudpalen als zodanig niet voor energie-investeringsaftrek in aanmerking zou kunnen komen, maar omdat appellanten niet hebben aangetoond dat voor hun schip de investering in spudpalen voldoet aan de energiebesparingsnorm van de Regeling.
Voorts stelt het College vast dat de energiebesparing van de investering in spudpalen afhankelijk is van een groot aantal factoren, zoals de motoren van het schip, de lengte van het schip, de routes die bevaren zijn en de belading van het schip. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de feiten en omstandigheden in de door hen genoemde andere gevallen met die van hen op één lijn te stellen zijn. Dat had wel van appellanten mogen worden verwacht, nu verweerder gemotiveerd heeft betwist dat sprake is van gelijke gevallen. Zo heeft verweerder onbetwist naar voren gebracht dat in een aantal van de door appellanten genoemde gevallen door de aanvrager de energiebesparing aannemelijk is gemaakt, bijvoorbeeld door middel van foto's van het motormanagementsysteem, hetgeen appellanten hebben nagelaten. Verder heeft verweerder onbetwist aangevoerd dat het in een aantal gevallen geheel andere schepen betreft, respectievelijk de vaarroute een heel andere is. Nu appellanten hebben nagelaten hun stelling te onderbouwen slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet en is in zoverre evenmin sprake van een nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.5 Ook het beroep van appellanten op het evenredigheidsbeginsel kan niet slagen. Dat appellanten met de investering het doel hadden om een energiebesparing te realiseren heeft niet tot gevolg dat het bestreden besluit voor appellanten onevenredig is. Appellanten hebben immers niet aangetoond dat voor hun schip de investering in spudpalen voldoet aan de energiebesparingsnorm van de Regeling.
5.6 Nu appellanten geen nieuwe feiten of omstandigheden in de zin van artikel 4:6 Awb naar voren hebben gebracht, was verweerder niet verplicht om van het besluit van 4 december 2007 terug te komen, zodat de weigering om dat te doen in rechte stand kan houden.
5. 7 Het beroep is ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. W.A.J. van Lierop en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 april 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. F.E. Mulder