Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/103 21 maart 2012
40010 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Zuiver schadebesluit
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M.Wzn. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 31 januari 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 januari 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 26 oktober 2010, waarbij verweerder afwijzend heeft beslist op appellantes verzoek om schadevergoeding in verband met het mislopen van landbouwsubsidie (dierlijke EG-premies) in 2004 doordat niet het gehele gebied “De Klencke” is opgegeven als voederareaal.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 24 januari 2012 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Op 8 februari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigde. Namens appellante waren tevens A en B aanwezig.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verweerder heeft naar aanleiding van een rapport van de Algemene Inspectiedienst (AID) appellante bij besluit van 6 mei 2004 in kennis gesteld van een herbeoordeling van haar Aanvraag oppervlakten, als bedoeld in artikel 6 van de toenmalige Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling), voor het jaar 2003.
De hoeveelheid voederareaal die naar aanleiding van een Aanvraag oppervlakten werd geconstateerd, was destijds een belangrijke factor bij de bepaling van de hoeveelheid dierlijke EG-premies, die een landbouwer maximaal kon verkrijgen. Daarbij gold, dat (meer) premie verkregen kon worden, als het aantal gehouden dieren per hectare bepaalde grenzen niet overschreed.
2.2 In genoemd besluit van 6 mei 2004 heeft verweerder, voor zover hier van belang, geoordeeld dat enkele als voederareaal opgegeven percelen in het gebied “De Klencke” niet als voederareaal konden worden aangemerkt. Volgens verweerder betrof het geen blijvend grasland maar bos.
Appellante heeft naar aanleiding van dit besluit, met het oog op de in te dienen Aanvraag oppervlakten 2004, op 10 mei 2004 telefonisch contact gehad met een teammanager bij verweerders toenmalige dienst LASER. Daarbij heeft deze teammanager toegezegd de definities van (blijvend) grasland en bos, zoals die worden gehanteerd bij het vaststellen van het voederareaal in het kader van de Regeling, schriftelijk aan appellante te doen toekomen. Dat is gebeurd bij brief van 11 mei 2004.
In een brief van 13 mei 2004 heeft appellante verweerder laten weten het niet eens te zijn met verweerders oordeel in het besluit van 6 mei 2004. Omdat zij geen risico wilde lopen met de Aanvraag oppervlakten 2004 heeft zij de aanvraag niettemin overeenkomstig verweerders visie ingevuld. Daarbij heeft zij verweerder op voorhand aansprakelijk gesteld voor de schade die zij zou lijden doordat zij als gevolg daarvan een belangrijk deel van de premies die zij kon verkrijgen, misloopt.
Op 14 mei 2004 heeft verweerder van appellante de Aanvraag oppervlakten 2004 ontvangen, waarbij voor in totaal 131.24 ha voederareaal is opgegeven. Appellante heeft de in de Aanvraag oppervlakten 2003 opgegeven percelen uit het gebied “De Klencke” niet opnieuw als voederareaal opgegeven. Op 25 juni 2004 heeft appellante zoogkoeienpremie aangevraagd voor 35 dieren. Daarnaast heeft appellante in 2004 aanvragen ingediend voor stierenpremie, slachtpremie en het extensiveringsbedrag.
Bij brief van 11 februari 2005 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat de Aanvraag oppervlakten 2004 is beoordeeld en dat 128.57 ha voederareaal is geconstateerd.
2.3 Bij besluit van 2 mei 2005 heeft verweerder, beslissend op de bezwaren van appellante tegen de runderpremiebesluiten over het jaar 2003, geoordeeld dat de percelen 36, 40 t/m 47 en 49 t/m 52 uit de Aanvraag oppervlakten 2003 ten onrechte als bos zijn aangemerkt, omdat hij het eerdergenoemde rapport van de AID toch onvoldoende duidelijk achtte. Kort gezegd concludeerde verweerder dat het rapport wel aangaf dat grote stukken van het gebied “De Klencke” als bos beschouwd moesten worden, maar dat onvoldoende gepreciseerd was om welke gedeelten het ging. De bezwaren zijn daarom gegrond verklaard. Voorts is meegedeeld dat opnieuw op de aanvragen over het jaar 2003 moet worden beslist en dat de benutting van de premierechten zoogkoeien in 2003 opnieuw moet worden getoetst.
Bij besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder beslist op de runderpremieaanvragen voor 2004. De stierenpremie, zoogkoeienpremie en het extensiveringsbedrag zijn berekend op basis van op 11 februari 2005 geconstateerde 128.57 ha voederareaal. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 juli 2005 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 13 juli 2005 heeft verweerder naar aanleiding van het besluit van 2 mei 2005 zijn mededeling in de brief van 11 februari 2005 over de oppervlakte voederareaal herzien. Daarbij heeft verweerder de bijdragecode van de in de Aanvraag oppervlakten 2004 vermelde percelen uit het gebied D gewijzigd van 999 (geen bijdrage) in 800 (voederareaal) en de oppervlakte voederareaal vastgesteld op 146.67 ha.
Bij besluit van 14 augustus 2005, verzonden op 15 september 2005, heeft verweerder zijn besluit van 17 juni 2005 herzien. Als gevolg van de wijziging van de vastgestelde oppervlakte voederareaal is alsnog voor alle 35 in de aanvraag om zoogkoeienpremie opgegeven dieren zoogkoeienpremie toegekend en is het extensiveringsbedrag verhoogd. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 september 2005 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij besluit van 12 oktober 2007 op de ingediende bezwaren beslist. Daarbij heeft hij de bezwaren met betrekking tot de percelen 31 en 33 gegrond verklaard, maar heeft hij het besluit van 14 augustus 2005 ook herroepen voor zover daarbij is uitgegaan van meer geconstateerde oppervlakte dan de door appellante zelf opgegeven 131,24 ha. Gelet daarop is ten onrechte premie verleend voor 35 zoogkoeien; slechts 32,02 zoogkoeien kunnen bij die oppervlakte voor premie in aanmerking komen. Derhalve heeft verweerder een bedrag van € 884,91 teruggevorderd.
2.4 Bij uitspraak van 8 december 2009, registratienummer AWB 07/916 (LJN: BL4431) heeft het College appellantes beroep tegen verweerders besluit van 12 oktober 2007, dat betrekking heeft op de runderpremieaanvragen voor 2004, gegrond verklaard en de terugvordering van het bedrag van € 884,91 vernietigd. In die uitspraak heeft het College voorts, voor zover hier van belang, overwogen dat verweerder de oppervlakte voederareaal in het aangevochten besluit terecht had vastgesteld op 131.24 ha, nu die vaststelling geheel conform appellantes aanvraag oppervlakten 2004 was.
Het College heeft geen aanleiding gezien om verweerder op te dragen een adequate schaderegeling te treffen voor het premiejaar 2004 aangezien het desbetreffende verzoek van appellante betrekking heeft op schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van verweerders besluit van 6 mei 2004 over het jaar 2003, welk besluit op dat moment niet voorlag.
2.5 Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft verweerder vervolgens appellantes verzoek om vergoeding van schade in verband met het mislopen van dierlijke premies in 2004, dat zij gedaan had in haar brief van 13 mei 2004, afgewezen. Bij het nu bestreden besluit van 11 januari 2011 heeft verweerder het hiertegen door appellante ingediend bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder heeft dit besluit doen steunen op de overweging dat de door appellante gestelde schade niet direct is veroorzaakt door het onrechtmatige besluit van 6 mei 2004, maar door appellantes weloverwogen beslissing om de oppervlakte in kwestie in overeenstemming met dat besluit niet op te geven als voederareaal ten einde financiële risico’s zoveel mogelijk uit te sluiten. Dit komt voor appellantes rekening en risico. Er is onvoldoende causaal verband tussen de gestelde schade en verweerders besluit.
2.6 Appellante voert in beroep aan dat zij ten onrechte niet over het bezwaar is gehoord.
Van een kennelijk ongegrond bezwaar was immers geen sprake.
Verder bestrijdt appellante dat het causale verband tussen verweerders besluit van 6 mei 2004 en de door appellante geleden schade ontbreekt. De keuze om de Aanvraag oppervlakten 2004 in te vullen zoals die is ingevuld, vloeide rechtstreeks voort uit het dwingende karakter van de brieven van verweerder van 6 mei 2004 en 11 mei 2004, in samenhang met het overleg dat met verweerders dienst is gevoerd. Door de afgewezen percelen toch als voederareaal op te geven zou appellante grote financiële risico’s hebben gelopen.
2.7 Het College overweegt dat ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Blijkens de geschiedenis van haar totstandkoming vormt de hoorplicht een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is alleen sprake indien uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat het bezwaar ongegrond is en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.
Hetgeen appellante in het bezwaarschrift naar voren heeft gebracht rechtvaardigde niet de conclusie dat reeds aanstonds vaststond dat haar bezwaren ongegrond waren en er geen twijfel over die conclusie mogelijk was. Appelante had in de gelegenheid moeten worden gesteld om tijdens een hoorzitting haar standpunt nader toe te lichten.
Hieruit volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.8 Het College ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
Niet in geschil is dat verweerders besluit van 6 mei 2004 onrechtmatig was. Het daarin neergelegde oordeel dat de percelen in het gebied “De Klencke” niet als voederareaal in het kader van de Aanvraag oppervlakten 2003 konden worden meegenomen was gebaseerd op een rapportage van de AID, die deze conclusie niet kon dragen.
De gestelde schade vloeit echter voort uit de omstandigheid dat appellante op basis van de in het besluit van 6 mei 2004 neergelegde beoordeling van de in geding zijnde percelen, deze percelen niet heeft opgegeven in het kader van de Aanvraag oppervlakten 2004. Appellante gaat er ten onrechte vanuit dat, zou zij deze percelen in weerwil van verweerders toenmalige standpunt toch in de Aanvraag oppervlakten 2004 hebben opgegeven, deze ook als voederareaal zouden zijn geconstateerd en dus tot ontvangst van meer dierlijke EG-premies zouden hebben geleid. Dat staat echter in het geheel niet vast. Hierbij is van belang dat de beoordeling van iedere aanvraag op zichzelf staat.
Een positieve uitkomst over het jaar 2003 betekent dus niet dat ook aanspraak bestaat op een soortgelijk positief resultaat voor het daaropvolgende jaar. In dit geval is het voor appellante positieve resultaat over 2003 het gevolg van het feit dat verweerder onder ogen heeft moeten zien dat de rapportage van de AID ontoereikend was om daaraan de conclusie te verbinden dat de percelen niet als voederareaal konden gelden. Gelet op de aan die conclusie ten grondslag liggende argumentatie kan geenszins worden uitgesloten dat een nieuw onderzoek door de AID een wat meer gedetailleerd rapport zou hebben opgeleverd, dat de conclusie dat de betrokken percelen niet of slechts gedeeltelijk als voederareaal konden worden aangemerkt, wel zou kunnen dragen. Als een dergelijk rapport geproduceerd zou zijn, had de door appellante over het jaar 2004 gevreesde korting alsnog aan de orde kunnen komen. Derhalve kan niet gezegd worden dat de beslissing om de percelen op “De Klencke” voor het jaar 2004 niet op te geven, tot een lagere door appellante ontvangen premie geleid heeft. Het is evenzeer mogelijk dat zij daardoor een korting heeft voorkomen. Aldus is niet komen vast te staan, dat het onrechtmatige besluit van 6 mei 2004 voor appellante schade over het premiejaar 2004 heeft veroorzaakt, die voor vergoeding door verweerder in aanmerking komt.
2.9 Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die appellante in verband met de behandeling van dit beroep heeft gemaakt. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,-. Daarbij is uitgegaan van rechtsbijstand bij de indiening van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting van het College in een zaak van gemiddeld gewicht (2 punten, bedrag per punt
€ 437,-, wegingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 302,- (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven