Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1196 28 februari 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: verweerder),
gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 10 september 2009, bij het College op dezelfde datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 augustus 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 3 maart 2009, waarbij verweerder zijn beslissing tot het met toepassing van bestuursdwang laten inslapen van een pony op schrift heeft gesteld, ongegrond verklaard.
Bij brief van 12 oktober 2009 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 3 november 2009 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 3 december 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 28 januari 2011 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Op 25 oktober 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant niet is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is aan de zijde van de verweerder verschenen J. Kempes, regelingsdeskundige bij verweerders Dienst Regelingen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalde, ten tijde hier van belang, als volgt:
“ Artikel 5:21
Onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
(…)
Artikel 5:24
1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
(…)
4. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
5. Geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
6. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.
Artikel 5:25
1. De overtreder is de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
(…)”
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“ Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
- Op 19 februari 2009, omstreeks 13.00 uur, heeft J. Kuipers (hierna: Kuipers), toezichthouder van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID), vergezeld door twee agenten van de Bereden Politie Amsterdam-Amstelland, een controle uitgevoerd naar de leefomstandigheden van de dieren op het veehouderijbedrijf van appellant. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een daartoe opgemaakt Toezichtrapport van 25 februari 2009, nr. 53789 (hierna: Toezichtrapport).
- In het Toezichtrapport is vermeld dat bij de controle op het bedrijf onder meer een pony is aangetroffen:
“ Wij zagen in een potstal (…) een bruin/zwarte pony (…). Ik zag dat deze pony liggende was. Door middel van betasten voelde ik dat de ribben, schouderbladen, rugwervels en bekkenbeenderen van deze pony vlak onder de huidoppervlakte aanwezig waren en de pony in vergelijking met soort-en leeftijdgenoten meer dan normaal vermagerd was. Ook zag ik dat deze zieke pony met zijn benen fietsende bewegingen maakte en trachtte in de benen te komen, maar wat niet lukte. Verders zag en voelde ik dat deze pony over heel zijn huidoppervlakte vochtig en bezweet aanvoelde. Ook hoorde ik dat deze zieke pony een steunend en kreunend geluid maakte en hoorde en zag ik dat de pony kortademig was. (…)”
Voorts is in het Toezichtrapport vermeld dat appellant meedeelde dat deze pony nog niet door een dierenarts was onderzocht.
- Diezelfde middag, omstreeks 14.20 uur, is de pony door dierenarts C onderzocht. In het Toezichtrapport is aangegeven dat zij tot de conclusie is gekomen dat het beter is de betreffende pony te euthanaseren, zodat het dier uit zijn lijden wordt verlost. In de door haar opgestelde diergeneeskundige verklaring is vermeld hoe zij de circa 20 jaar oude pony heeft aangetroffen:
- Het dier is niet in staat op te staan, heeft wonden op de oogleden vanwege het schuren en heeft doorligplekken ontwikkeld;
- Het dier is vermagerd en verzwakt ten gevolge van een slecht gebit en eventueel een worminfectie;
- De pony is sinds 11 februari 2009 in voornoemde lichamelijke toestand;
- Hoewel voor de pony werd gezorgd, is nagelaten doelgericht te handelen dan wel getracht de bestaande gezondheidssituatie van de pony te verbeteren;
- Het dier heeft pijn, wat is af te leiden uit de kreunende/steunende ademhaling die het dier liet horen;
- De pony heeft al te lang gelegen en is daardoor te zeer verzwakt en verstijfd.
- Omdat appellant van mening was dat de gezondheidstoestand van de pony zou verbeteren is volgens het Toezichtrapport met hem de afspraak gemaakt dat C op vrijdag 20 februari 2009 wederom naar de pony zou komen kijken. Indien geen verbetering in de gezondheidstoestand van het dier waarneembaar zou zijn, zou de dierenarts adviseren de pony alsnog te euthanaseren.
- Volgens het Toezichtrapport heeft C op 20 februari 2009 de pony opnieuw onderzocht en vastgesteld dat geen verbetering waarneembaar was in de gezondheidstoestand van de pony. Zij bleef bij haar standpunt de pony te euthanaseren. Appellant heeft hiervoor geen toestemming gegeven. Van de bevindingen heeft de dierenarts omstreeks 13.10 uur telefonisch verslag aan Kuipers gedaan.
- Eveneens op 20 februari 2009 heeft een medewerker van de Dienst Regelingen toestemming aan Kuipers verleend om namens verweerder spoedbestuursdwang toe te passen, inhoudende dat de pony door een dierenarts wordt geëuthanaseerd.
- Op 20 februari 2009, omstreeks 16.00 uur, is Kuipers, vergezeld door twee agenten van de Bereden Politie Amsterdam-Amstelland, naar het veehouderijbedrijf van appellant gegaan. Daar waren aanwezig de dierenartsen C en D. De twee dierenartsen hebben de gezondheidstoestand van de pony beoordeeld en zijn tot de conclusie gekomen dat het noodzakelijk is het dier te euthanaseren en zodoende uit zijn lijden te verlossen.
- Nadat was aangebeld bij het woonhuis van appellant en onder meer in de buurt naar appellant was gezocht en geprobeerd was appellant telefonisch te bereiken, heeft Kuipers geconstateerd dat appellant niet aanwezig en niet te bereiken was.
- Vervolgens heeft Kuipers, na opnieuw telefonisch overleg met de Dienst Regelingen te hebben gevoerd, een bestuursdwangbesluit genomen, inhoudende de opdracht aan de dierenarts de pony te euthanaseren. Daaropvolgend is de pony op 20 februari 2009 om ongeveer 17.00 uur geëuthanaseerd.
- Kuipers heeft na het inslapen van de pony een brief opgesteld waarin appellant is geïnformeerd over de uitgevoerde spoedbestuursdwang. Deze brief is in een brievenbus van het woonhuis van appellant gedeponeerd.
- Op 20 februari 2009, omstreeks 20.15 uur, is appellant door de politie ingelicht dat spoedbestuursdwang is toegepast.
- Bij besluit van 3 maart 2009 heeft verweerder zijn beslissing tot het toepassen van spoedbestuursdwang op schrift gesteld, onder vermelding dat de kosten op appellant worden verhaald.
- Bij brief van 3 april 2009 heeft appellant tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Bij brief van 27 april 2009 heeft appellant de gronden van zijn bezwaar ingediend.
- Op 3 juli 2009 heeft verweerder appellant telefonisch over zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit tot toepassing van bestuursdwang ongegrond verklaard. Dit besluit berust op de volgende overwegingen.
Ten tijde van het nemen van het primaire besluit beschikte verweerder over zowel het Toezichtrapport als een dierenartsverklaring. Uit deze stukken volgt volgens verweerder dat de pony in kwestie ziek was, pijn had (door verwondingen) en bovendien dat de pony niet gevrijwaard was van honger en dorst. Verweerder heeft vastgesteld dat appellant, als houder van de pony, heeft nagelaten maatregelen te treffen om welzijnsbenadeling te voorkomen dan wel te verlichten. De pony was al ruim één week ziek, maar appellant heeft pas geneeskundige hulp ingeschakeld nadat de toezichthouder van de AID hier op aandrong. Door niet de maatregelen te nemen die redelijkerwijs gevergd kunnen worden om verdere welzijnsbenadeling te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken, is door dit nalaten het welzijn van de pony verder benadeeld met als gevolg dat ook de pijn heeft kunnen voortduren. Daarmee heeft appellant gehandeld in strijd met artikelen 36 en 37 Gwd.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat voor zover appellant in beroep stelt dat hij de pony medicatie, waaronder pijnstillers en ontstekingsremmers, heeft gegeven ter verlichting van de pijn, dit volgens verweerder niet strookt met het eerder in bezwaar ingenomen standpunt dat de pony slechts één dag ziek was en appellant juist vanwege deze korte duur van de ziekte geen geneesmiddelen had toegediend. Naar de mening van verweerder is appellantes verweer op dit punt niet consequent en geeft appellant hiermee toe dat de pony in ieder geval meerdere dagen ziek is geweest. Bovendien acht verweerder het laakbaar dat appellant zomaar eigenhandig een zwaar zieke pony medicatie gaat geven, zonder dat daarbij advies wordt gevraagd van een dierenarts.
Het spoedheidshalve toepassen van bestuursdwang was volgens verweerder gerechtvaardigd, omdat het uitblijven van handhavend optreden nodeloos verder lijden tot gevolg zou hebben. Beide dierenartsen zijn tot de conclusie gekomen dat het dier stervende was en dat tijdens de verrichte onderzoeken geen enkele vooruitgang in de gezondheidssituatie van de pony was te bespeuren. Op basis van de bevindingen van de dierenartsen is verweerder van mening dat acuut ingrijpen na het derde onderzoek noodzakelijk was. Verweerder heeft daarbij van belang geacht dat appellant direct na het ziek worden van de pony geen enkel initiatief heeft genomen om de noodzakelijke maatregelen te treffen om verdere welzijnsbenadeling tegen te gaan. Het feit dat appellant geen hersteltermijn is gegund was volgens verweerder onontkoombaar, omdat de gezondheidssituatie van de pony erg slecht was en enkel verslechterde.
Voor zover appellant stelt dat hem de mogelijkheid tot een second opinion is ontnomen, is in het verweerschrift het volgende opgemerkt. Na het eerste onderzoek maakte de dierenarts aan appellant kenbaar dat, gezien de gezondheidssituatie van de pony, geen kans meer bestond op genezing en het daarom beter was het dier in te laten slapen. Het had vervolgens op de weg van appellant gelegen om onmiddellijk een second opinion op te vragen in plaats van af te wachten. Te meer omdat appellant ervan op de hoogte was dat de dierenarts de volgende dag opnieuw zou langskomen om de pony te onderzoeken. Nu appellant niet direct heeft ingegrepen om verdere welzijnsbenadeling te voorkomen c.q. te beperken en de pony op sterven lag, is verweerder van mening dat hij zich in alle redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat direct ingrijpen door middel van spoedbestuursdwang noodzakelijk was. Dat appellant op het moment van inslapen zelf niet aanwezig was, moet volgens verweerder voor zijn risico komen.
Naar de mening van verweerder is duidelijk dat de bestuursdwang met toepassing van een wettelijke grondslag is geschied. Er is geen sprake van disproportioneel of anderszins onrechtmatig handelen. Appellant komt dan ook niet in aanmerking voor een schadevergoeding. De kosten van de toepassing van bestuursdwang zijn terecht op grond van artikel 5:25 Awb op appellant verhaald.
4. Het standpunt van appellant
Appellant kan zich met de ongegrondverklaring van zijn bezwaren niet verenigen en voert daartoe het volgende aan.
Appellant stelt dat geen sprake is van overtreding van artikelen 36 en 37 Gwd. Appellant heeft de pony medicatie toegediend, de pony lag op een dikke laag stro en de dierenarts heeft bevestigd dat de pony er goed bij lag. Appellant heeft dus de nodige zorg verleend.
Naar de mening van appellant kon de dierenarts bovendien niet aangeven wat de pony mankeerde. Hierdoor kon de dierenarts ook niet concluderen dat de pony onnodig leed. Verder stelt appellant dat de pony slechts één dag ziek was en zodoende nog geen dierenarts was ingeschakeld. De bewering van de dierenarts dat de pony ruim een week ziek is, is gebaseerd op het feit dat appellant een week geleden medicatie bij haar praktijk heeft opgehaald. Deze aanname is onjuist nu de medicijnen volgens appellant bestemd waren voor een andere pony.
Volgens appellant was geen sprake van een situatie die spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigt. Appellant had in de gelegenheid moeten worden gesteld tot het laten verrichten van een second opinion. Appellant is van mening dat in het besluitvormingsproces op geen enkele wijze rekening is gehouden met de intrinsieke waarde van het dier en de belangen van appellant. In het eerste gesprek met C is niet vermeld dat sprake was van spoed en werd appellant bovendien niet gekend in de beslissing dat de pony binnen 24 uur zou worden geëuthanaseerd. Daarnaast stelt appellant dat het besluit werd genomen zonder dat hij in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze ten aanzien van het geheel te geven. Bovendien heeft verweerder geen contact met appellant gezocht terwijl zijn mobiele nummer bekend was. Doordat appellant ten onrechte niet werd gebeld is hem de mogelijkheid ontnomen aanwezig te zijn bij het inslapen van de pony. Appellant is van mening dat het op dusdanig korte termijn beslissen tot euthanasie moet worden gekwalificeerd als een disproportionele maatregel. Het besluit kan om voornoemde redenen niet in stand blijven.
Voor het overige stelt appellant dat de kosten van de bestuursdwang voor rekening van verweerder dienen te blijven. Omdat het bestuursdwangbesluit volgens appellant onrechtmatig is, verzoekt hij zowel een schadevergoeding voor het onrechtmatige euthanaseren als een redelijke vergoeding voor de proceskosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of het besluit van verweerder tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang inhoudende de beslissing om de pony van appellant te laten inslapen in rechte stand kan houden. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.2 Het College ziet zich eerst voor de vraag gesteld of appellant de artikelen 36 en/of 37 Gwd heeft overtreden.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, meer in het bijzonder het Toezichtrapport en de dierenartsverklaringen, heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat de pony reeds meerdere dagen ernstig ziek was en niet gevrijwaard was van pijn. Uit de dierenartsverklaringen volgt onder meer dat het dier over een slecht gebit beschikte, wonden op de oogleden had en leed aan een worminfectie. Bovendien blijkt uit diezelfde verklaringen dat de pony te lang heeft gelegen, waardoor doorligplekken zijn ontstaan en de pony erg verzwakt en verstijfd was. De stelling van appellant dat de pony pas één dag ziek zou zijn, acht het College niet aannemelijk. In dit verband heeft appellant in bezwaar aangevoerd dat in de ochtend van 19 februari 2009 de pony nog in haar stal stond, een goed gebit had en regelmatig was ontwormd. Deze beweringen worden niet ondersteund door de stukken in het dossier, zoals de verschillende verklaringen van de dierenarts(en). De stelling van appellant in zijn beroepschrift dat hij de pony van medicatie heeft voorzien, strookt bovendien niet met zijn eerdere standpunt (ingenomen in de bezwaarfase) dat de pony pas één dag ziek was. Het is eerder, zoals verweerder betoogt, een bijkomende sterke aanwijzing dat de pony inderdaad reeds meerdere dagen ziek was.
Met verweerder is het College van oordeel dat appellant een dierenarts had moeten inschakelen om het leed van de pony te verzachten. Ondanks de slechte gezondheidssituatie van de pony heeft appellant verzuimd hierin verbetering aan te brengen. Hiermee heeft appellant nagelaten de pony de juiste verzorging te bieden.
Gelet op de situatie waarin de pony zich bevond en op het feit dat appellant in die situatie geen verbetering heeft gebracht, heeft appellant naar het oordeel van College de artikelen 36 en 37 Gwd overtreden. Hieruit volgt dat verweerder de bevoegdheid toekwam om op grond van artikel 106 Gwd handhavend op te treden.
5.3 Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder gelet op de omstandigheden van het geval in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en of de situatie dermate spoedeisend was dat terstond tot toepassing van bestuursdwang kon worden besloten.
Gelet op de uitkomst van de onderzoeken van de dierenartsen en het Toezichtrapport heeft verweerder acuut ingrijpen, in de zin van het laten inslapen van de pony, noodzakelijk geacht. Door de dierenartsen werd geconstateerd dat de pony al meerdere dagen ernstig ziek was en veel pijn leed. Bovendien oordeelden de dierenartsen dat geen kans op herstel aanwezig was, wat een verdere behandeling van het dier zinloos maakte. Appellant kan dan ook niet worden gevolgd in zijn betoog dat de euthanasie voorbarig was en de pony de kans had moeten worden gegeven weer op krachten te komen. Daarnaast lag het op de weg van appellant – nu aan hem was duidelijk gemaakt dat de dierenarts de volgende dag terug zou komen en bij afwezigheid van herstel tot euthanasie zou overgaan – de door hem gewenste second opinion direct te laten uitvoeren. Aan appellant is tijd geboden om een second opinion te laten uitvoeren, maar hij heeft nagelaten hiertoe over te gaan. Het feit dat appellant niet aanwezig was bij de euthanasie kan verweerder niet worden verweten. Van appellant mocht worden verwacht dat hij op 20 februari 2009 goed bereikbaar dan wel aanwezig zou zijn, nu hem op 19 februari 2009 was meegedeeld dat verweerder op 20 februari 2009 terug zou komen om de zieke pony nogmaals te onderzoeken. Aannemelijk is geworden dat verweerder op 20 februari 2009 daadwerkelijk heeft getracht appellant te bereiken, maar hierin niet is geslaagd.
Gelet op het vorenstaande kan naar het oordeel van het College niet worden staande gehouden dat zich hier omstandigheden voordeden die meebrachten dat verweerder niet in redelijkheid tot toepassing van spoedbestuursdwang heeft kunnen besluiten. Verweerder heeft hiermee niet in strijd gehandeld met het beginsel van proportionaliteit. Bovendien is verweerder op goede gronden tot de conclusie gekomen dat de situatie dermate spoedeisend was dat terstond bestuursdwang kon worden toegepast. Verweerder behoefde de second opinion en/of terugkomst van appellant niet af te wachten. Het leed van de pony (intrinsieke waarde) en de hiermee gepaard gaande uitzichtloze gezondheidssituatie mocht in dit geval zwaarder wegen.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat verweerder bij het bestreden besluit terecht het besluit tot onmiddellijke toepassing van bestuursdwang heeft gehandhaafd. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van de vermelding bij het bestuursdwangbesluit dat de kosten op appellant worden verhaald. Het beroep is ongegrond. Gelet hierop komt het College niet toe aan beoordeling van het verzoek van appellant om schadevergoeding. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. L.B.J. Leunissen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2012.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. L.B.J. Leunissen