Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/524 24 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 22 juni 2011, bij het College ingekomen op 6 juli 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 juni 2011.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de gedingstukken toegezonden.
Op 27 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante zijn A en B verschenen. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling
2.1 Bij besluit van 16 maart 2011 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 5% vastgesteld op de aan appellante voor het jaar 2010 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van (onder meer) de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 wegens overtreding van het verbod op het gebruiken van een gewasbeschermingsmiddel in strijd met de wettelijke gebruiksvoorschriften. Geconstateerd is dat bij het spuiten op appellantes percelen ook sloottaluds zijn meegenomen. Bij het bestreden besluit van 8 juni 2011 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen deze randvoorwaardenkorting ongegrond verklaard.
2.2 Voor de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke voorschriften van belang.
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 4
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht.
(…)
Artikel 5
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen
1. De in bijlage II opgenomen uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen worden vastgesteld in communautaire regelgeving op de volgende gebieden:
a) volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten;
b) milieu,
c) dierenwelzijn.
2. (…)
Artikel 23
Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden
1. Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het "betrokken kalenderjaar" genoemd) niet worden nageleefd tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 7, 10 en 11 aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
(…)
Punt B
Volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten
9. Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB L 230 van 19.8.1991, blz. 1); artikel 3
(...)"
Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (…) luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
" Artikel 71
1. Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3% van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen."
Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen luidt voor zover hier van belang:
" Algemene bepalingen
Artikel 3
1. De Lid-Staten bepalen dat een gewasbestrijdingsmiddel alleen op hun grondgebied op de markt mag worden gebracht en gebruikt, indien zij het betrokken gewasbeschermingsmiddel overeenkomstig deze richtlijn hebben toegelaten, tenzij het beoogde gebruik valt onder het bepaalde in artikel 22.
(...)
3. De Lid-Staten bepalen dat gewasbeschermingsmiddelen op juiste wijze moeten worden gebruikt. Een juist gebruik houdt in dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 4 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven, en dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken alsmede, waar mogelijk, de beginselen
van geïntegreerde bestrijding worden toegepast."
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen neemt de volgende bepalingen in acht:
a. de in de artikelen 4 en 5 van verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage 1, en
(…)
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(...)
15. De artikelen 20 en 22 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(...)"
De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) luidt voor zover hier van belang:
" Artikel 22. Verbod op handelen in strijd met gebruiksvoorschriften
1. Het is verboden te handelen in strijd met de voorschriften die krachtens de artikelen 29 en 50 bij de toelating worden vastgesteld.
(...)
Artikel 29. Voorschriften
1.Het college geeft bij de toelating voorschriften omtrent:
a. de doeleinden waarvoor het gewasbeschermingsmiddel uitsluitend dan wel niet gebruikt mag worden,
(...)"
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: de beleidsregels) luidden ten tijde en voor zover van belang als volgt:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht en het bepaalde in het derde lid, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van:
– de beoordeling van een niet-naleving,
– het aantal niet-nalevingen, en
– het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
2. De beoordeling van een niet-naleving gebeurt aan de hand van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
(…)
4. De randvoorwaarden per beleidsterrein zijn opgenomen in de bijlage.
Bijlage: (…)
9.2 Gewasbescherming Wet gewasbescherming en biociden artikel 22
(Richtlijn 91/414 EG)"
Hierbij is een initieel kortingspercentage van 5% vermeld.
2.3 Het bestreden besluit berust op de volgende overwegingen.
Appellante heeft voor 2010 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
De Algemene inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 29 oktober 2010 geconstateerd dat in opdracht van appellante door een loonwerkbedrijf spuitwerkzaamheden met het middel glyfosaat (round-up) werden verricht op een aantal bij appellante in gebruik zijnde percelen. Daarbij zijn ook sloottaluds meegespoten. Het gaat hier om een overtreding van de wettelijke gebruiksvoorschriften als bedoeld in artikel 22 van de Wgb. Naleving van die wettelijke regels is een randvoorwaarde voor het verkrijgen van Europese inkomenssteun. Verweerder heeft een randvoorwaardenkorting van 5% vastgesteld op de door appellante te ontvangen rechtstreekse betalingen.
De omstandigheid dat appellante het loonbedrijf geen opdracht heeft gegeven om de sloottaluds mee te spuiten is voor verweerder geen aanleiding geweest om van een korting af te zien. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat appellante te allen tijde verantwoordelijk is voor de wijze waarop de percelen worden gespoten. De gevolgen van het niet overeenkomstig de voorschriften gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen komen dan ook voor appellantes rekening en risico, aldus verweerder. Voor het bepalen van de hoogte van de korting heeft verweerder verwezen naar de bijlage bij de beleidsregels. Bij punt 9.2 van die bijlage is bepaald dat de initiële korting voor deze overtreding 5% bedraagt. In het bezwaar van appellante heeft verweerder aanleiding gezien om de korting te verlagen van 5% naar 3%.
2.4 Appellante voert in beroep aan dat zij het loonwerkbedrijf opdracht heeft gegeven om de percelen te spuiten, en beslist niet de sloottaluds. Zij acht zich niet verantwoordelijk nu zij de overtreding zelf niet heeft gepleegd. Appellante wordt dubbel gestraft; er is schade ontstaan aan het talud terwijl ook nog een korting van 3% op de toeslagrechten wordt toegepast.
2.5 Het College stelt voorop dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun op grond van de van toepassing zijnde communautaire en nationale bepalingen afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van - onder meer - volksgezondheid, diergezondheid en gezondheid van planten. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om de gebruiksvoorschriften van bestrijdingsmiddelen in acht te nemen.
2.6 Op grond van het op ambtseed opgemaakte controlerapport van 29 oktober 2010 neemt het College als vaststaand aan dat op de percelen die bij appellante ten behoeve van de akkerbouw in gebruik waren door (medewerkers van) loonbedrijf B spuitwerkzaamheden zijn verricht waarbij in strijd met de gebruiksvoorschriften van het gewasbeschermingsmiddel glyfosaat de sloottaluds zijn meegespoten. Appellante ontkent dit niet. Appellante stelt uitsluitend de vraag aan de orde of de niet-naleving aan haar kan worden toegeschreven.
2.7 Het College is van oordeel dat uit de tekst en de bedoeling van artikel 23 van Verordening (EG) nr. 73/2009 moet worden afgeleid dat beoogd is de landbouwer tevens in zijn hoedanigheid als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf verantwoordelijk te houden voor activiteiten die, eventueel door derden, in strijd met de beheerseisen op zijn bedrijf zijn verricht. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de eigenaar/beheerder verantwoordelijk is voor de gedragingen die op zijn bedrijf plaatsvinden. Het betoog dat appellante de overtreding zelf niet heeft begaan kan haar dan ook niet baten. De omstandigheid dat appellante uitdrukkelijk opdracht heeft gegeven om de sloottaluds niet mee te spuiten en dat het loonwerkbedrijf goed bekend staat leidt niet tot een ander oordeel.
2.8 Gelet hierop is het College van oordeel dat de in het controlerapport geconstateerde overtreding van het loonbedrijf als zodanig rechtstreeks kan worden toegeschreven aan appellante in de zin van artikel 23 van Verordening (EG) nr. 73/2009.
2.9 Bij de vaststelling van het kortingspercentage (aanvankelijk 5%, na heroverweging 3%) heeft verweerder aansluiting gezocht bij de door hem opgestelde en in de Staatscourant (Stcrt. 2006, 148) bekendgemaakte beleidsregels. Verweerder heeft het kortingspercentage op 5% vastgesteld, omdat punt 9.2 van de bijlage bij de beleidsregels dit percentage noemt als initieel kortingspercentage.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 25 mei 2011, LJN: BQ6436, overweegt het College dat aan verweerder in beginsel niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om ten aanzien van het toepassen van de randvoorwaardenkorting beleid te voeren. Daarbij zal verweerder echter binnen de door Verordening (EG) nr. 1122/2009 gestelde kaders dienen te blijven.
Het uitgangspunt van het in deze Verordening neergelegde systeem is dat in geval van een niet-naleving die het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer en die niet opzettelijk is begaan, een korting van 3% wordt opgelegd. Op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit in het controleverslag heeft gegeven kan verweerder besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5%. Daarnaast kan verweerder op basis van die beoordeling in enkele specifieke gevallen besluiten om in het geheel geen korting op te leggen. Naar het oordeel van het College bieden deze bepalingen verweerder geen beleidsruimte om het kortingspercentage (1, 3 of 5%) afhankelijk te maken van het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarde behoort. Daarmee geeft verweerder immers een eigen beoordeling van de ernst van de overtreding los van het concrete geval. Dit verdraagt zich niet met artikel 71, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, waarin expliciet is bepaald dat de korting in de regel 3% van het totale bedrag aan landbouwsteun bedraagt. Uitsluitend op basis van de bevindingen die de bevoegde controleautoriteit in het controleverslag heeft gegeven kan het betaalorgaan besluiten om, voor zover hier van belang, dit percentage te verhogen tot 5%.
2.10 Uit het vorenstaande volgt dat het besluit tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting uitsluitend onder verwijzing naar de bijlage van de beleidsregels niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Dit betekent dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.11 Het College ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe als volgt. Verweerder heeft na heroverweging in bezwaar, op grond van de door appellante aangevoerde feiten en omstandigheden, de randvoorwaardenkorting verlaagd van 5% naar 3%. Blijkbaar heeft verweerder toch rekening willen houden met de omstandigheid dat appellante de overtreding zelf niet heeft begaan en bovendien de loonwerker opdracht heeft gegeven om geen sloottaluds te spuiten. Nu de randvoorwaardenkorting op grond van artikel 71 van Verordening (EG) 1122/2009 echter in de regel 3% bedraagt, had verweerder naar het oordeel van het College, uitgaande van de wens om rekening te houden met de omstandigheden van het geval, het kortingspercentage op 1 dienen vast te stellen. Het College zal de randvoorwaardenkorting dienovereenkomstig vaststellen.
2.12 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 16 maart 2011 en stelt appellantes randvoorwaardenkorting voor het jaar 2010 vast op 1%;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaald griffierecht van € 302,- (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven