Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/404 24 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 19 april 2010, bij het College ingekomen op 22 april 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 maart 2010.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de gedingstukken toegezonden.
Op 27 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is met bericht van verhindering niet verschenen. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling
2.1 Bij besluit van 13 maart 2009 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan appellant voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van (onder meer) de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen op grasland. Bij het nu bestreden besluit van 15 maart 2010 heeft verweerder het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard.
2.2 Voor een weergave van de relevante Europese en nationale regelgeving verwijst het College naar de bijlage “wet- en regelgeving” van het bestreden besluit. Hieraan voegt het College nog het volgende toe.
2.3 Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
(…)
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
BIJLAGE III
MAATREGELEN DIE IN ACTIEPROGRAMMA’S ALS BEDOELD IN ARTIKEL 5, LID 4, ONDER a), MOETEN WORDEN OPGENOMEN
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
(…)"
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…)"
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: de Beleidsregels) luidden voor zover en ten tijde van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestedig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…)"
2.4 Appellant heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
De Algemene inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 13 juni 2008 geconstateerd dat appellant op een door hem gebruikt perceel grasland mest heeft uitgereden op een niet emissiearme wijze. Vervolgens heeft verweerder appellant de in geding zijnde randvoorwaardenkorting opgelegd; deze geldt voor alle aan hem voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat appellant opzettelijk heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
2.5 Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Hij bestrijdt dat bovengronds mest is uitgereden. Er is alleen slootwater (bruin veenwater) opgepompt om de mesttank te reinigen. Met dat water is een droge weide bij het woonhuis besproeid. Bovengronds uitrijden op een warme, droge dag zou tot verbranding van het gras hebben geleid. De AID kon niet zien dat mest werd uitgereden en kon het ook niet ruiken. De geur waarover in het AID-rapport wordt gesproken kan ook zijn veroorzaakt door een windvlaag vanaf de stal. Na de controle heeft appellant de politie erbij gehaald. Die bewees zijn onschuld. Hetgeen toen is besproken is ten onrechte niet door de AID op schrift gesteld.
Verder heeft appellant grote bezwaren tegen de voorgeschreven wijze van mestgebruik. Deze leidt tot bodemvervuiling en gezondheidsproblemen bij het vee.
2.6 Het College stelt voorop dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun op grond van de van toepassing zijnde communautaire en nationale bepalingen afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van - onder meer - het milieu. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden.
2.7 Naar het oordeel van het College staat genoegzaam vast dat appellant op 13 juni 2008 op niet-emissiearme wijze mest heeft uitgereden op grasland.
Uit de gedingstukken blijkt dat de AID-controleur, nadat uiteindelijk de politie erbij gekomen was, het grasland heeft betreden. Hij heeft toen gezien en geroken dat er drijfmest op het gras lag en geen spoelwater zoals appellant beweert. Bovendien zaten er nog mestresten aan de slangen en aan de ketsplaat.
Verweerder stelt zich niet ten onrechte op het standpunt dat in het algemeen kan worden uitgegaan van de juistheid van de bevindingen van de AID-controleur. Het controlerapport geeft geen aanleiding om de resultaten van het onderzoek in twijfel te trekken. Datzelfde geldt voor het proces-verbaal van verhoor door twee hoofdagenten van de regiopolitie IJsselland. Appellant is er niet in geslaagd om door middel van bewijsmateriaal aannemelijk te maken dat de bevindingen van de AID-controleur onjuist zijn. De enkele stelling dat het proces-verbaal geen juiste weergave is van het besprokene is daartoe ontoereikend.
2.8 Verweerder heeft zijn standpunt dat sprake is van opzettelijk handelen gemotiveerd met de opmerking dat de randvoorwaarde inzake het emissiearm aanwenden van mest langdurig bestendig beleid betreft. Naar het College begrijpt heeft verweerder hiermee getoetst aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels. Dit artikellid somt echter ook nog een aantal andere criteria op die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waarbij nog komt dat die opsomming - blijkens de woorden "in ieder geval" - kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Verweerder heeft in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan andere criteria. Het besluit lijdt op dit punt derhalve aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.9 Het beroep is derhalve gegrond. Het College zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit echter in stand laten, en overweegt daartoe het volgende.
Hoewel verweerder heeft nagelaten zijn standpunt dat er sprake is van een opzettelijke niet-naleving deugdelijk te motiveren, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de slotsom dat dit standpunt niettemin juist is. Het College gaat er van uit dat appellant bewust een tank drijfmest op grasland heeft uitgereden terwijl hij wist dat dit niet was toegestaan. Dit betekent dat sprake is van opzettelijk handelen en niet slechts van nalatigheid.
2.10 Voor zover appellant principiële bezwaren heeft tegen de voorgeschreven methode van niet-emissiearm aanwenden van mest overweegt het College het volgende.
Mede op basis van de evaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving uit 2009 geldt tot op heden als uitgangspunt dat de voorgeschreven wijze van emissiearm aanwenden tot een substantiële beperking van de ammoniakemissie leidt. Wat de bodemstructuur, bodemleven en weidevogels betreft signaleert het planbureau dat de negatieve effecten beperkt zijn of niet konden worden aangetoond.
Niettemin is bekend dat een aantal veehouders, waaronder ook appellant, de overtuiging heeft dat het aanwenden van drijfmest op de in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven wijze schade toebrengt aan onder meer bodemstructuur, de bodemfauna en de bodemvruchtbaarheid. Voorlopig heeft de ambtsvoorganger van verweerder echter geen algemene uitzondering willen toestaan op de bestaande voorschriften met betrekking tot het emissiearm aanwenden van mest. Slechts aan een beperkt aantal veehouders is in het kader van een praktijkproef ontheffing verleend. Appellant behoort niet tot die categorie.
Een en ander betekent dat verweerder in het geval van appellant geen uitzondering hoefde te maken door geen korting op te leggen. Verder is van omstandigheden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004, die aanleiding hadden kunnen geven tot een verlaging van de korting tot 15%, niet gebleken.
2.11 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaald griffierecht van €150,- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven