Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/143 22 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A-B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies, te Drachten
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 11 februari 20011 heeft verweerder zijn beslissing van 7 april 2010 op grond van de Regeling GLB- inkomenssteun 2006 (de Regeling) gehandhaafd, waarbij een (algemene) randvoorwaardenkorting van 20% op alle voor appellante toepasselijke subsidieregelingen voor het jaar 2009 is vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 februari 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 4 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad waarbij partijen zich door hun gemachtigde hebben laten vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers , luidde voor zover hier van belang als volgt:
" Randvoorwaarden
Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen.
(…)
Bijlage II
Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4 (…)
Volksgezondheid en diergezondheid
Identificatie en registratie van dieren (…)
8. Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (…) Artikelen 4 en 7. "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) van de Raad nr. 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde nietnaleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de
steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. (…)
(…)
Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake etikettering van rundvlees en rundvleesproducten luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 4
1. Alle dieren op een bedrijf die na 31 december 1997 zijn geboren of na 31 december 1997 worden bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit
goedgekeurd merk in elk oor. (…) Beide oormerken zijn voorzien van dezelfde identificatiecode aan de hand waarvan elk individueel dier kan worden geïdentificeerd en kan worden nagegaan op welk bedrijf het is geboren. (…)
(…)
5. Oormerken mogen niet worden verwijderd of vervangen zonder toestemming van de bevoegde autoriteit.
6. De oormerken worden aan de bedrijven toegekend, verdeeld en bij de dieren aangebracht op de door de bevoegde autoriteit vastgestelde wijze.
(…) "
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
10. Artikel 8, eerste, tweede en vierde lid, van de Regeling identificatie en registratie voor dieren, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1760/2000 en artikel 12 van de Regeling identificatie en registratie voor dieren.
(…) "
De Regeling identificatie en registratie voor dieren (hierna: de Regeling I&R) luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 8
1. Het merk waarmee runderen ingevolge artikel 4 van verordening 1760/2000 worden geïdentificeerd, is een oormerk dat voldoet aan de artikelen 1, 2 en 3 en in voorkomend geval artikel 4 van verordening 911/2004 en voor zover het rund in Nederland is geboren, aan de eisen, bedoeld in artikel 12a.
(…)
Artikel 11
(…)
3.Het is verboden een merk te hergebruiken. "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
(…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
3. Op basis van beoordeling op de 4 criteria, bedoeld in artikel 2, tweede lid, kan de minister adviseren het kortingspercentage op het niveau van een randvoorwaardenterrein te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot ten hoogste 100%.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
- Appellante heeft aanvragen gedaan om uitbetaling van de slachtpremie en van haar toeslagrechten voor 2009.
- Tijdens een fysieke controle op 20 augustus 2009 heeft de Algemene inspectiedienst (AID) geconstateerd dat bij 1 rund het oormerk was bevestigd met dopjes van een ander merk, van alle aangevoerde runderen de ID code moeder ontbrak in het bedrijfsregister en de afvoer van 9 runderen niet was vermeld in het bedrijfsregister.
- Bij besluit van 7 april 2010 heeft verweerder een (algemene) randvoorwaardenkorting van 20% op alle voor appellante toepasselijke subsidieregelingen voor het jaar 2009 vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. De bestreden besluiten
Verweerder heeft het bezwaar tegen de randvoorwaardenkorting ongegrond verklaard en daartoe - samengevat - het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Door de AID is geconstateerd dat er sprake was van niet-naleving van een aantal randvoorwaarden. Ten aanzien van het bevestigen van een oormerk met dopjes van een ander merk is geoordeeld dat er sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Het rund is bewust voorzien van oormerken die aan elkaar waren vastgehecht door middel van een dop en pin van een ander oormerk, waarvan de flappen waren afgesneden. Het feit is niet betwist en appellante heeft niet verklaard onbekend te zijn met de regelgeving. Nu de aangevoerde ziekenhuisopname van de vader van H. Schoonens geen overmacht oplevert was verweerder gehouden op grond van de toepasselijke Europese regelgeving een korting toe te passen. Daarbij geldt dat bij opzettelijke niet-naleving van een randvoorwaarde in de regel een korting van 20% wordt opgelegd op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, in dit geval 2009. Nu er naar het oordeel van verweerder geen specifieke omstandigheden zijn die nopen tot het verlagen of verhogen van de korting is dan ook terecht een korting van 20% vastgesteld.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd. Het besluit kan niet in stand blijven nu dit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het controlerapport is pas ver in de bezwaarfase toegezonden waardoor appellante in haar verdediging is geschaad. Met de bevestiging met dopjes van een ander oormerk heeft appellante het rund juist zo goed mogelijk traceerbaar willen houden. Het was geoormerkt met de originele flappen. Als appellante niets had gedaan was er sprake geweest van verloren oormerken en zou het opleggen van de hoge korting vanwege opzet achterwege zijn gelaten. De thans opgelegde korting is buitenproportioneel en staat in geen verhouding tot de vermeende overtreding. De omstandigheden, te weten de ziekenhuisopname en de daardoor toegenomen werkdruk, hadden aanleiding moeten geven tot het opleggen van een veel lagere korting, dan wel het achterwege laten daarvan. De belangenafweging is dan ook niet deugdelijk en niet zorgvuldig.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder terecht en op juiste gronden de randvoorwaardenkorting van 20% kon opleggen en overweegt het volgende.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Niet in geschil is dat appellante de dopjes van een ander oormerk, waarvan zij de flappen had afgesneden, heeft gebruikt om zelf losgelaten oormerken opnieuw te bevestigen. Daarmee heeft appellante niet voldaan aan de randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun die in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000, in samenhang met de relevante bepalingen van de Regeling identificatie en registratie van dieren, is gesteld en die voorschrijft dat een oormerk niet mag worden hergebruikt en de bevoegde autoriteiten op het (opnieuw) bevestigen van een oormerk toezicht moeten kunnen houden. Dat betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen.
5.3 In geschil is of de handelwijze van appellante als een opzettelijke niet-naleving van de oormerkverplichting kan worden beschouwd. De handelwijze van appellante duidt er niet op dat zij doende was het verlies van het oormerk op de voorgeschreven wijze op te lossen, maar eerder dat zij bewust voor een andere oplossing heeft gekozen en niet het belang heeft onderkend van de maatregelen die door de bevoegde autoriteit zijn voorgeschreven. Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet ten onrechte aangenomen dat hier sprake was van welbewust handelen en niet enkel van nalatigheid. Bovendien is er sprake van langdurig bestendig beleid, in die zin dat de van toepassing zijnde regelgeving al jarenlang voorschrijft dat veehouders bij verlies van oormerken nieuwe merken moeten bestellen en hoe deze vervolgens bij het dier moeten worden aangebracht. Gelet op een en ander heeft verweerder kunnen oordelen dat appellante de betrokken randvoorwaarde opzettelijk niet heeft nageleefd.
5.4 De in het controleverslag weergegeven beoordeling van de feiten en omstandigheden bood geen aanknopingspunten voor verweerder om te besluiten het kortingspercentage (bij opzettelijk handelen in de regel 20%) te verlagen. De door appellante geschetste moeilijke omstandigheden, te weten de ziekenhuisopname van één van de maten en de daarmee samenhangende werkdruk, rechtvaardigden wellicht dat niet alle runderen binnen 20 dagen na geboorte waren geoormerkt en dat het bedrijfsregister niet geheel up-to-date was. Verweerder heeft echter niet ten onrechte geoordeeld dat deze problemen geen rechtvaardiging of verzachtende omstandigheid vormden om de oormerken van één dier te vervalsen.
5.5 Met betrekking tot hetgeen is aangevoerd omtrent het controleverslag overweegt het College dat verweerder rechtens niet gehouden was om het controleverslag uit eigen beweging aan appellante toe te zenden. Het College wijst er in dit verband op dat artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - dat betrekking heeft op verslagen van randvoorwaardencontroles, zoals het hier voorliggende - anders dan artikel 28, tweede lid, van deze verordening - dat betrekking heeft op verslagen van subsidiabiliteitscontroles - niet bepaalt dat de landbouwer in geval van onregelmatigheden een kopie van het controleverslag ontvangt. Voor het overige heeft appellante niet duidelijk gemaakt op grond waarvan het niet toezenden van het controleverslag tot een verlaging van de korting zou moeten leiden. Deze grond slaagt derhalve niet.
5.6 Ten slotte overweegt het College dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellante niet kan baten. Op grond van artikel 3:4 van de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, terwijl uit het controleverslag niet is gebleken dat voor het aanbrengen van een vals oormerk een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2012.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. A.G.J. van Ouwerkerk