Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1453, 09/1454, 09/1455 en 09/1456 2 februari 2012
27343 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling innovatievouchers
Uitspraak in de zaak van:
1. A B.V., te Delft,
2. K & K Technology B.V., te Delft,
3. Process Design Center B.V., te Breda,
4. He Blends B.V., te Breda,
appellanten,
gemachtigde: J.H. Keuken,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorheen de Minister van Economische Zaken), verweerder,
gemachtigde: mr. G. Baarsma, werkzaam bij Agentschap NL (voorheen SenterNovem).
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 7 december 2009, bij het College binnengekomen op 9 december 2009, afzonderlijk beroep ingesteld tegen vier, aan elke appellante afzonderlijk gerichte, besluiten van verweerder van 2 december 2009. Deze beroepen zijn bij het College geregistreerd onder AWB 09/1453 tot en met AWB 09/1456.
Bij deze, gelijkluidende, besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen zijn besluit van 9 oktober 2009, waarin verweerder op een daartoe strekkende aanvraag van TU Delft de subsidie in het kader van de Subsidieregeling Innovatievouchers (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld op € 0,--, gegrond verklaard en de totale, aan TU Delft te verstrekken, subsidie vastgesteld op € 10.246,--.
Bij vier afzonderlijke brieven van 20 januari 2010 heeft verweerder gelijkluidende verweerschriften en op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 18 november 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voorts is van de zijde van appellanten verschenen Z, werkzaam bij TU Delft, en van de zijde van verweerder zijn verschenen X en Y, beiden werkzaam bij Agentschap NL.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling (Stcrt. 2006, nr. 94, laatstelijk gewijzigd bij regeling van 6 maart 2008, Stcrt. 2008, nr. 55), ten tijde en voor zover hier van belang, luidde:
"§ 1. Definities
Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. kennisinstelling:
1°. een onder a, b, c, f of g van de bijlage van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek genoemde instelling voor hoger onderwijs en een onder i van de bijlage bij die wet bedoeld academisch ziekenhuis, Nyenrode Business Universiteit alsmede andere instellingen van hoger onderwijs, die op basis van artikel 6.9 of 16.14 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek zijn aangewezen en zich als kennisinstelling in de zin van deze regeling bij de minister hebben aangemeld; 2°. instellingen als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel b, artikel 12.3.8 en artikel 12.3.9 van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
3°. een andere dan onder 1° bedoelde geheel of gedeeltelijk, meerjarig door de overheid gefinancierde onderzoeksinstelling zonder winstoogmerk die activiteiten verricht met als doel de algemene wetenschappelijke of technische kennis uit te breiden;
4°. een geheel of gedeeltelijk, meerjarig door een andere lidstaat van de Europese Unie gefinancierde
– openbare instelling voor hoger onderwijs of een daaraan verbonden ziekenhuis gelijkwaardig aan een instelling respectievelijk academisch ziekenhuis als bedoeld onder 1°;
– instelling van middelbaar beroepsonderwijs gelijkwaardig aan een instelling als bedoeld onder 2°; of
– onderzoeksinstelling zonder winstoogmerk die activiteiten verricht met als doel de algemene wetenschappelijke en technische kennis uit te breiden;
5°. een rechtspersoon ten aanzien waarvan een instelling als bedoeld onder 1°, 2°, 3° of 4° direct of indirect:
– meer dan de helft van het geplaatste kapitaal verschaft;
– volledig aansprakelijk vennoot is; of
– overwegende zeggenschap heeft;
6°. een onderzoeksinstelling zonder winstoogmerk die tot doel heeft om, via het doen van eigen onderzoek en het ontwikkelen en testen van technische toepassingen, de technologische kennis op een specifiek terrein te bevorderen, geen instelling is als bedoeld onder 1° tot en met 5° en zich als kennisinstelling in de zin van deze regeling bij de minister heeft aangemeld;
7°. een onderzoeksafdeling, die onderdeel vormt van een onderneming of groep die niet als hoofddoelstelling onderzoek en ontwikkeling heeft en die in 2005 kosten voor onderzoek en ontwikkeling had van ten minste € 60.000.000;
d. kennisoverdrachtproject: een door een kennisinstelling verrichte activiteit, bestaande uit het, al dan niet op basis van te verrichten nader onderzoek, beantwoorden van een toepassingsgerichte kennisvraag van een ondernemer of ten hoogste 10 ondernemers gezamenlijk, uitgaande van voor de ondernemer nieuwe kennis met betrekking tot de vernieuwing van producten, productieprocessen of diensten en van welke activiteit de gevolgen naar verwachting grotendeels ten goede zullen komen aan de Nederlandse economie;
(…).
§ 3. Verstrekking van subsidie aan kennisinstellingen
Artikel 7
1. De minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan een kennisinstelling die een kennisoverdrachtproject heeft uitgevoerd en in verband daarmee een of meer geldige grote innovatievouchers of een geldige kleine innovatievoucher overlegt.
2. Geen subsidie wordt verstrekt voor een kennisoverdrachtproject in verband waarmee de ondernemer en de kennisinstelling reeds voor de afgiftedatum van de innovatievoucher verplichtingen jegens elkaar zijn aangegaan.
Artikel 8
1. De subsidie bedraagt tweederde deel van het bedrag van de door de kennisinstelling voor het kennisoverdrachtproject gemaakte kosten, exclusief eventueel in rekening te brengen omzetbelasting, maar niet meer dan € 5000 dan wel het krachtens artikel 2, vierde lid, op de voucher vermelde bedrag per overgelegde grote innovatievoucher en, indien het kennisoverdrachtproject gericht is op het beantwoorden van een kennisvraag van meerdere ondernemers gezamenlijk, niet meer dan € 50.000 in totaal.
2. (…)
3. De door de kennisinstelling gemaakte kosten bestaan voor maximaal de helft uit kosten die de kennisinstelling heeft gemaakt doordat de kennisinstelling het onderzoek in het kader van het kennisoverdrachtproject gedeeltelijk heeft uitbesteed aan een derde, niet zijnde een bij dat kennisoverdrachtproject betrokken aanvrager. Geen subsidie wordt verstrekt voor zover het onderzoek is uitbesteed aan een persoon, die ook een dienstbetrekking heeft met de kennisinstelling.
4. Indien de in het vorige lid bedoelde helft van de kosten wordt overschreden, bedragen de door de kennisinstelling gemaakte kosten, in aanmerking te nemen bij de toepassing van het eerste lid, tweemaal de kosten van het eigen onderzoek van de kennisinstelling.
5. (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft op aanvraag aan appellanten elk een grote innovatievoucher ter waarde van € 7.500,-- verstrekt.
- Bij brief van 16 juni 2008 hebben appellanten TU Delft opdracht gegeven onderzoek te verrichten naar het effect van anhydrous ethanol en hydrous ethanol in 2-takt en 4-takt brommers voor een bedrag van € 22.000,--.
- In september 2008 heeft de Berner Fachhochschule een onderzoeksrapport opgesteld, getiteld “Emissions of a 4-Stroke Scooter 50cc with Ethanol Blends”.
- Bij brief van 6 januari 2009 hebben appellanten TU Delft aanvullende opdracht gegeven onderzoek te verrichten naar het effect van anhydrous ethanol en hydrous ethanol in een 2-takt brommer voor een bedrag van € 7.500,--.
- In maart 2009 heeft de Berner Fachhochschule in opdracht van Z van TU Delft (hierna: (Z) en HE Blends B.V. een onderzoeksrapport opgesteld, getiteld “Emissions of 2-stroke Small Motorbike Kreidler 50cc with Ethanol Blends”.
- Op 8 juni 2009 heeft TU Delft aan appellante onder 1 een factuur gestuurd voor de kosten van het onderzoek “effect van anhydrous ethanol en hydrous ethanol in 2-takt en 4-takt brommers”. Blijkens deze factuur bedragen de personele kosten van Z respectievelijk € 3.477,30 en € 2.341,60 en bedragen de materiële kosten van de Berner Fachhochschule
€ 11.123,73, € 5.784,03, € 6.072,27 en € 3.066,12. De totale onderzoekskosten bedragen hiermee € 31.865,05. Van dit laatste bedrag heeft TU Delft een eigen bijdrage van € 1.865,05 afgetrokken. Het resterende totale bedrag ad € 30.000,-- wordt volgens de factuur verdeeld over de vier grote innovatievouchers. Appellanten dienen elk afzonderlijk (€ 2.500,-- (+ 19% BTW van € 7.500)=) € 3.925,-- te betalen.
- Op een daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 10 juni 2009, heeft TU Delft een aanvraag ingediend tot subsidievaststelling voor een bedrag van € 20.000,-- en daarbij de vier aan appellanten verstrekte grote innovatievouchers overgelegd.
- Bij besluit van 9 oktober 2009 heeft verweerder de aanvraag tot subsidievaststelling onder verwijzing naar artikel 7, tweede lid, van de Regeling afgewezen, omdat uit facturen van de Berner Fachhochschule blijkt dat het kennisoverdrachtproject is gestart voordat de vouchers zijn verstrekt.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 12 oktober 2009 bezwaar gemaakt.
- Op 5 november 2009 is de gemachtigde van appellanten door verweerder gehoord. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt.
- Bij e-mail van eveneens 5 november 2009 heeft de gemachtigde van appellanten hun bezwaren nader uiteengezet.
- Op 10 november 2009 heeft verweerder Z telefonisch gehoord. Van dit gehoor is eveneens een verslag gemaakt.
- Bij e-mail van 13 november 2009 heeft Z nadere stukken aan verweerder doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder het volgende overwogen:
"Bevindingen en overwegingen
Uw bezwaren alsmede de informatie van de TU Delft, over het moment waarop door u opdracht is gegeven tot de uitvoering van het onderzoek ('Effect hydrous versus anhydrous ethanol in benzine voor brommers'), hebben mij aanleiding gegeven om de beslissing van 9 oktober 2009 te herzien. U heeft aannemelijk gemaakt dat u voor de afgifte van de vouchers (op 13 juni 2008 en 4 juli 2008) geen verplichtingen met de TU Delft en/of de Berner Fachhochschule bent aangegaan.
Tijdens de hoorzitting heb ik u geïnformeerd over het feit dat de TU Delft, op grond van artikel 8, derde lid van de Regeling, maximaal de helft van de onderzoekskosten aan een derde (Berner Fachhochschule) mag uitbesteden. Blijkens de eindafrekening van de TU Delft bedragen de totale voor de uitvoering van het onderzoek 31.865,05 euro exclusief BTW. Het totaalbedrag van eigen kosten van de TU Delft bedraagt 7.683,95 euro (3.477,30 + 2.341,60 + 1.865,05), oftewel 24,1%. TU Delft heeft dus 75,9% van de kosten aan derden uitbesteed. Dit is in strijd met artikel 8, derde lid van de Regeling. De TU Delft behoort als kennisinstelling van deze bepaling op de hoogte te zijn. Dit geldt ook voor u.
Bij de berekening van de subsidiegrondslag wordt volgens artikel 8, derde lid van de Regeling uitgegaan van de kosten die de kennisinstelling heeft gemaakt voor het deel van het onderzoek dat in eigen beheer heeft plaatsgevonden (7.683,95 euro), ingevolge het vierde lid vermenigvuldigd met twee. De uitkomst daarvan is 15.367,90 euro. Van dit bedrag dient op basis van het eerste lid de eigen bijdrage van een derde deel (5.122,63 euro) te worden afgetrokken. Dit leidt tot een totaalbedrag van 10.245,27 euro, afgerond: 10.246 euro. De subsidie komt daarmee uit op 10.246 euro. Dit betekent dat
een bedrag van 9.754 euro (20.000 - 10.246) niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Ik bepaal de totale subsidie op 10.246 euro. Dit bedrag wordt binnen vier weken aan de TU Delft op rekeningnummer 54.30.85.414 overgemaakt. Om deze reden wordt een kopie van deze beschikking aan de heer Z toegezonden."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Verweerder kan in de bezwaarfase de (gedeeltelijke) afwijzing van de subsidie niet baseren op een volstrekt andere afwijzingsgrond dan gehanteerd in het primaire besluit.
Voorts heeft verweerder de Berner Fachhochschule ten onrechte aangemerkt als derde als bedoeld in artikel 8, derde lid, van de Regeling. Met de term derde wordt immers beoogd de situatie te voorkomen waarin de kennisinstelling slechts wordt gebruikt als tussenstation en de subsidie feitelijk bij niet-kennisinstellingen terechtkomt. In dit geval gaat het echter om twee kennisinstellingen.
Daarnaast is de term derde niet gedefinieerd. Dit was volgens de helpdesk van verweerder in het geval van appellanten geen probleem.
Op 7 december 2009 heeft B van de helpdesk desgevraagd geantwoord: “Een derde partij hoeft geen kennisinstelling te zijn, indien wel aan een kennisinstelling wordt uitbesteed, maakt het niet uit”. Op 4 december 2009 kon C, werkzaam bij verweerder, desgevraagd geen definitie van een derde geven. Volgens C is een derde degene die niet op de officiële lijst van kennisinstellingen staat vermeld. Verder zou het volgens C geen probleem zijn geweest indien de Berner Fachhochschule op de lijst van kennisinstellingen was geplaatst, zij de onderzoeksvraag aan TU Delft had uitbesteed en appellanten de innovatievouchers via deze Fachhochschule hadden laten innen. Een dergelijk advies is echter niet door de helpdesk gegeven en een en ander is evenmin in de Regeling vermeld.
Voorts menen appellanten dat zij als MKB-ondernemer als gevolg van de bestreden besluiten ten onrechte financieel worden gestraft voor de omstandigheid dat zij geen zicht hebben gehad op de verdeling van de onderzoeksgelden tussen TU Delft en de Berner Fachhochschule.
Ten slotte wijzen appellanten er op dat zij zonder de innovatievouchers nimmer opdracht zouden hebben gegeven tot het betreffende onderzoek. Dat de innovatievouchers achteraf niet worden gehonoreerd leidt bij appellanten tot schade, bijkomende kosten en frustratie. Voorts nemen appellanten aan dat ook TU Delft onnodige kosten heeft moeten maken.
5. Het nadere standpunt van verweerder
In reactie op het beroepschrift heeft verweerder in zijn verweerschrift, zakelijk weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Ten aanzien van de stelling van appellanten dat in bezwaar op een volstrekt andere afwijzingsgrond de aanvraag om subsidievaststelling is afgewezen wijst verweerder er op dat in bezwaar het primaire besluit in volle omvang wordt heroverwogen.
Wat betreft de term “derde” verwijst verweerder naar artikel 8, derde lid, van de Regeling en de toelichting hierop. In de toelichting staat vermeld dat onder een derde wordt verstaan “andere relevante kennisleveranciers, niet zijnde de bij de innovatievoucher(s) betrokken ondernemer(s)”. De derde levert relevante kennis in het onderzoek dat gedeeltelijk door de kennisinstelling aan deze derde is uitbesteed. Onder verwijzing naar artikel 8, derde lid, in samenhang met het vierde lid, en artikel 7, eerste lid, van de Regeling merkt verweerder voorts op dat de regelgever voor ogen heeft gestaan om één kennisinstelling een kennisoverdrachtproject te laten uitvoeren. In dit geval heeft TU Delft als kennisinstelling de grote innovatievouchers overgelegd.
Dat appellanten stellen vooraf navraag te hebben gedaan verbaast verweerder, omdat zij tijdens de hoorzitting hebben verklaard dat zij niet bekend waren met de betreffende regelgeving.
Genoemde C kon, desgevraagd, de door appellanten gegeven interpretatie van zijn mededelingen niet volgen. Verweerder herhaalt in dit verband dat het niet ter zake doet of de derde al dan niet een kennisinstelling is. Dat appellanten menen dat de Berner Fachhochschule op de lijst van kennisinstellingen staat, duidt volgens verweerder op een vergissing van de zijde van appellanten.
Met betrekking tot het gestelde van appellanten dat de verdeling van de onderzoeksgelden tussen TU Delft en de Berner Fachhochschule zich volledig buiten hun gezichtsveld heeft afgespeeld stelt verweerder zich op het standpunt dat het primair tot de verantwoordelijkheid van de aanvrager behoort om op de hoogte te zijn van de geldende regelgeving. Daarbij wijst verweerder er op dat in de besluiten tot verlening van de grote innovatievouchers staat vermeld dat appellanten goede afspraken dient te maken met de kennisinstelling.
Hoewel verweerder begrip heeft voor de teleurstelling van appellanten, heeft hij echter niet de bevoegdheid een andere beslissing te nemen dan voorgeschreven in de Regeling. Appellanten hebben voorts geen zodanige bijzondere omstandigheden aangevoerd die nopen tot een andere beslissing.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Aan de orde is de beantwoording van de vraag of verweerder in dit geval terecht in bezwaar alsnog heeft beslist de aanvraag van TU Delft om subsidievaststelling op grond van artikel 8, derde en vierde lid, van de Regeling ten dele af te wijzen en de subsidie te bepalen op € 10.246,--.
De beroepsgrond dat het onrechtmatig is dat verweerder de beslissing op bezwaar op een geheel andere afwijzingsgrond baseert dan die voor het primaire besluit, faalt. Naar vaste jurisprudentie is in het kader van de integrale heroverweging in bezwaar een verbetering van de wettelijke of feitelijke grondslag van een besluit toelaatbaar tenzij de bezwaarde daardoor in een slechtere positie zou worden gebracht. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake, omdat het subsidiebedrag aanvankelijk op nihil was vastgesteld en bij de bestreden besluiten in totaal op € 10.246,--.
6.2 Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat een deel van het onderzoek is uitbesteed aan een derde in de zin van artikel 8, derde lid van de Regeling. Volgens appellanten kan de Berner Fachhochschule niet worden aangemerkt als derde in de zin van artikel 8, derde lid, van de Regeling, omdat het een kennisinstelling is. Deze beroepsgrond faalt.
Artikel 8 van de Regeling voorziet in de mogelijkheid voor de kennisinstelling die het kennisoverdrachtproject uitvoert om het onderzoek gedeeltelijk uit te besteden aan een derde. Anders dan appellanten suggereren stelt de Regeling geen voorwaarden aan de kennisleverancier aan wie de betrokken kennisinstelling het onderzoek gedeeltelijk uitbesteedt. Voor het bepalen van de omvang van het uit te betalen subsidiebedrag zijn uitsluitend de voor het uitbestede onderzoek gemaakte kosten van belang, in die zin dat deze niet meer mogen bedragen dan de helft van de door de uitvoerende kennisinstelling gemaakte kosten. Het College volgt appellanten daarom niet in hun stelling dat in geval van uitbesteding aan een kennisinstelling in de zin van de Regeling de subsidie niet overeenkomstig de in artikel 8, derde lid, van de Regeling opgenomen grondslag zou moeten worden vastgesteld en meer in het bijzonder de daarin vervatte maximering van kosten niet zou gelden.
6.3 Vaststaat dat TU Delft overeenkomstig het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de Regeling in opdracht van appellanten als kennisinstelling het kennisoverdrachtproject heeft uitgevoerd en in verband daarmee vier geldige grote innovatievouchers aan verweerder heeft overgelegd. Ook staat vast dat TU Delft met medeweten en instemming van appellanten een deel van het onderzoek heeft uitbesteed aan de Berner Fachhochschule. Ingevolge artikel 8, derde lid, van de Regeling kan maximaal de helft van de door de kennisinstelling gemaakte kosten bestaan uit kosten die de kennisinstelling heeft gemaakt doordat de kennisinstelling het onderzoek in het kader van het kennisoverdrachtproject gedeeltelijk heeft uitbesteed. Appellanten hebben niet betwist dat TU Delft 75,9 % van de kosten aan de Berner Fachhochschule heeft uitbesteed, waardoor volgens de berekening van verweerder, die door appellanten niet is betwist, een bedrag van € 9.754,-- (€ 20.000,-- – € 10.246,--) niet voor vergoeding in aanmerking komt. Weliswaar stellen appellanten geen inzage in de verdeling van de subsidiegelden tussen TU Delft en de Berner Fachhochschule te hebben en achten zij het niet terecht dat zij daarvan het financieel risico dragen, maar appellanten zien er aan voorbij dat het hun eigen verantwoordelijkheid is om tijdig inzicht te verkrijgen in de verdeling van (de kosten van) het onderzoek tussen TU Delft en de Berner Fachhochschule, te meer nu in de besluiten tot verlening van de innovatievouchers appellanten expliciet worden gewezen op het belang om voorafgaande aan de uitvoering van het kennisoverdrachtproject goede afspraken te maken met de betrokken kennisinstelling. Ook de omstandigheid dat indien de Berner Fachhochschule de uitvoerende kennisinstelling zou zijn geweest die een deel van het onderzoek aan de TU Delft zou hebben uitbesteed, zij de innovatievouchers wel voor het bedrag van € 20.000,-- had kunnen innen, kan, het hiervoor overwogene in aanmerking nemende, niet tot een ander oordeel leiden, nog daargelaten dat appellanten zelf om hen moverende redenen niet voor die mogelijkheid hebben gekozen. Ook op dit onderdeel faalt het beroep.
6.4 Appellanten stellen, onder verwijzing naar een tweetal gesprekken met medewerkers van de telefonische helpdesk van verweerder, dat verweerder informatie heeft verstrekt die bij hen het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de uitvoering van het kennisoverdrachtproject door twee kennisinstellingen geen beletsel zou zijn voor het verkrijgen van het volledige subsidiebedrag ad € 20.000,--.
Voor zover appellanten met hun stelling dat zij er op mochten vertrouwen dat een subsidiebedrag van € 20.000,-- zou worden uitbetaald een beroep hebben willen doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep niet. Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat door of namens hem geen mededelingen of schriftelijke toezeggingen in die zin zijn gedaan waaraan appellanten een gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen. Nu appellanten hun stellingen dienaangaande vervolgens niet nader hebben geconcretiseerd, is het College van oordeel dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor de conclusie dat appellanten erop mochten vertrouwen dat een subsidiebedrag van € 20.000,-- zou worden uitbetaald.
6.5 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder, het primaire besluit integraal heroverwegend op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht, in de bestreden besluiten de subsidie terecht heeft vastgesteld op een bedrag van € 10.246,--. Het beroep van appellanten dient ongegrond te worden verklaard. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
7. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. G.P. Kleijn en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. S.D.M. Michael