Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/458 31 januari 2012
21900 Wet identificatie bij dienstverlening
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, te B, appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 augustus 2010, reg.nr. AWB 09/2518 BC-T2 in het geding tussen
appellant
en
de minister van Financiën (hierna: Minister).
Gemachtigde van appellant: mr. drs. M.J.G. Schroeder, advocaat te Voorburg.
Gemachtigden van de Minister: mr. M.A.G. Stolker, mr. L.M.W. van Schijndel en mr. L.A. de Jager, allen werkzaam bij het ministerie van Financiën te Den Haag.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft bij brief van 15 september 2010 bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 12 augustus 2010, verzonden op 18 augustus 2010 (www.rechtspraak.nl, LJN BN4435).
De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 oktober 2010.
Bij brief van 11 november 2010 heeft de Minister een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Bij uitspraak van 8 juni 2011 (LJN: BQ7426) heeft de Afdeling zich onbevoegd verklaard om van het hoger beroep kennis te nemen en het hoger beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden aan het College.
Bij brief van 1 juli 2011 heeft appellant een nader stuk ingediend.
Op 8 november 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. De gemachtigde van appellant en de gemachtigden van de Minister hebben hun standpunten ter zitting toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 In artikel 2 van de Wet identificatie bij dienstverlening (hierna: Wid), zoals deze luidde tot 1 augustus 2008, was het volgende bepaald:
“1. De instelling is verplicht de identiteit van een cliënt vast te stellen voordat zij aan die cliënt een dienst verleent.
Indien de cliënt een natuurlijke persoon is die onbekwaam is de met de dienst verband houdende rechtshandeling te verrichten, kan de instelling volstaan met het vaststellen van de identiteit van degene die daarbij als de wettelijke vertegenwoordiger optreedt. Indien de instelling bij de vaststelling van de identiteit overeenkomstig de artikelen 3 en 4 in redelijkheid kan twijfelen aan de juistheid van de verstrekte gegevens, verleent zij geen dienst dan nadat zij door het inwinnen van nadere informatie voldoende zekerheid heeft verkregen omtrent de identiteit van de cliënt.
(…)
6. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het eerste lid.
7. Aan een vrijstelling als bedoeld in het vijfde lid en aan een ontheffing als bedoeld in het zesde lid kunnen beperkingen worden gesteld en voorschriften worden verbonden.”
Per 1 augustus 2008 is de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (hierna: Wwft) in werking getreden ter vervanging van onder meer de Wid. Ingevolge artikel 40 Wwft blijft het oude recht van toepassing op aanhangige bezwaar- en beroepsprocedures.
2.3 Bij brief van 23 oktober 2006 heeft appellant de Minister verzocht de Postbank ontheffing te verlenen van de verplichting tot identificatie op grond van artikel 2, zesde lid, Wid. De Minister heeft dit verzoek bij besluit van 15 december 2006 afgewezen en het hiertegen gerichte bezwaar van appellant bij besluit van 10 april 2007 niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld bij de rechtbank.
Nadat de Afdeling bij uitspraak van 6 mei 2009 (LJN: BI2968) het hoger beroep van appellant tegen de uitspraak van de rechtbank van 24 juni 2008 gegrond heeft verklaard, heeft de Minister bij besluit van 10 juni 2009 het bezwaar tegen het besluit van 15 december 2006 alsnog ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 juni 2009 heeft de Minister, voor zover hier van belang, kort samengevat overwogen dat de Postbank in casu geen zekerheid van appellant heeft kunnen krijgen over zijn identiteit. Het belang van appellant afwegend tegen het maatschappelijke belang dat wordt gediend door het kunnen identificeren en verifiëren van de identiteit van een cliënt door een financiële instelling, was de Minister van oordeel dat onder de gegeven omstandigheden het maatschappelijke belang zwaarder diende te wegen dan het belang van appellant bij het verlenen van een ontheffing aan de Postbank met toepassing van artikel 2, zesde lid, Wid.
Tegen het besluit van 10 juni 2009 heeft appellant beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 12 oktober 2009 heeft de rechtbank het beroep met toepassing van artikel 8:54 Awb niet-ontvankelijk verklaard. Het hiertegen gerichte verzet van appellant heeft de rechtbank bij uitspraak van 20 mei 2010 gegrond verklaard.
3. De uitspraak van de rechtbank
Bij de aangevallen uitspraak, waartegen het hoger beroep is gericht, heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
De Minister was niet uit een oogpunt van zorgvuldigheid gehouden appellant na de vernietiging van het besluit van 10 april 2007 opnieuw uit te nodigen voor een hoorzitting alvorens het bestreden besluit te nemen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Minister in het bestreden besluit terecht overwogen dat de verzochte ontheffing diende te worden afgewezen omdat de Postbank in casu geen zekerheid heeft kunnen krijgen over de identiteit van appellant. Voor een verregaande belangenafweging zoals appellant die voorstaat, heeft de rechtbank gelet op de ontstaansgeschiedenis van artikel 2 Wid (zoals die bepaling luidde voor 1 augustus 2008) geen ruimte gezien.
Het betoog van appellant dat de Minister ten onrechte heeft verzuimd op het verzoek om toepassing van artikel 7:15 Awb te beslissen, heeft de rechtbank verworpen omdat het primaire besluit van 15 december 2006 niet is herroepen en ook niet diende te worden herroepen, hetgeen een voorwaarde is voor de vergoeding van kosten op grond van artikel 7:15 Awb.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Appellant heeft in hoger beroep allereerst aangevoerd dat zijn verklaring om af te zien van de hoorzitting slechts betrekking had op de uitnodiging van de Minister van 7 maart 2007. De Minister had appellant na de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009 opnieuw in de gelegenheid moeten stellen om te worden gehoord. De uitspraak van 6 mei 2009 kon door partijen verschillend worden gelezen. Ook de inwerkingtreding van de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (hierna: Wwft) per 1 augustus 2008 is volgens appellant een omstandigheid die tot het opnieuw horen noopte.
De tweede grief van appellant is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de verzochte ontheffing diende te worden afgewezen. Naar de mening van appellant kan het identificeren van een cliënt niet behoren tot de voorwaarden voor de ontheffing van de identificatieplicht, omdat de aanvraag tot ontheffing dan betekenisloos zou zijn. Een reden om aan een ongeïdentificeerde ‘Habenichts’ een bankrekening te gunnen zou daarin kunnen bestaan dat de ongeïdentificeerde geen dreiging oplevert in het kader van het witwassen of financieren van terrorisme.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 7:15 Awb (kosten van bezwaar) niet is geschonden en dat de Minister ten onrechte niet in de kosten van het verzet is veroordeeld.
4.2 Verweerder heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat het verzoek van appellant is beoordeeld op grond van de – voor appellant gunstigere – oude regeling, de Wid. Bij het opnieuw nemen van de beslissing op bezwaar is rekening gehouden met het belang van appellant om gebruik te kunnen maken van een betaalrekening. Het belang van appellant moet echter worden afgewogen tegen het algemeen belang dat financiële instellingen, waaronder banken, op de hoogte zijn van de juiste identiteit van hun klanten. Indien daarover geen zekerheid kan worden verschaft, worden de uitgangspunten van de Wid (thans Wwft) onderuit gehaald en wordt niet voldaan aan de Europese standaarden zoals vastgelegd in de derde Witwasrichtlijn (2005/60/EG).
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Het College acht zich bevoegd om kennis te nemen van het door appellant ingestelde hoger beroep dat is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit op bezwaar van 10 juni 2009 en overweegt hiertoe het volgende.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (Wbbo) kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven hoger beroep instellen tegen een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht, inzake een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij deze wet behoort.
Het College constateert dat de rechtbank in artikel 8r Wid in afwijking van artikel 8:7 Awb is aangewezen als bevoegd voor beroepen tegen besluiten op grond van de Wid, maar dat die wet, anders dan het geval is met betrekking tot bijvoorbeeld de Wet op het financieel toezicht en de Mededingingswet, waarin de rechtbank eveneens in afwijking van artikel 8:7 Awb bevoegd is verklaard, niet is opgenomen in de bijlage bij de Wbbo, welke bepalend is voor de rechtsmacht van het College in hoger beroep. Uit de wetsgeschiedenis van de Wid maakt het College echter op dat de wetgever ook voor besluiten op grond van deze wet heeft bedoeld in een rechtsgang in twee instanties, met hoger beroep bij het College, te voorzien. Immers, in de Memorie van Toelichting bij de destijds voorgestelde wijziging van – onder meer – de Wid (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 990, nr. 3, blz. 15-17) heeft de regering voor een toelichting op onder meer artikel 8r onverkort verwezen naar de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 28 oktober 1999 (Stb. 1999, 509), bij welke wet in een aantal financiële toezichtwetten bepalingen zijn opgenomen met betrekking tot handhaving door middel van dwangsom of een bestuurlijke boete en bepalingen betreffende de rechtsgang in twee instanties zijn ingevoerd. In laatstgenoemde Memorie van Toelichting heeft de regering overwogen dat de invoering van de dwangsom en de bestuurlijke boete in de financiële wetgeving hem aanleiding heeft gegeven de bestaande rechtsgang te herzien, in dier voege dat voor alle besluiten die berusten op financiële wetgeving in eerste aanleg de rechtbank te Rotterdam bevoegd zal zijn en dat hoger beroep tegen de uitspraken van deze rechtbank openstaat bij het College (Kamerstukken II, 1997-1998, 25821, nr. 3, blz. 2 en 20). Het ontbreken van de Wid in de bijlage bij de Wbbo moet naar het oordeel van het College dan ook als een omissie worden beschouwd. Deze omissie zal mogelijk met het inwerkingtreden van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht zijn hersteld. In het aan de Tweede Kamer aangeboden wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 450, nr. 2, blz. 46) is voorgesteld dat tegen een uitspraak van de rechtbank omtrent een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift van de opvolger van de Wid, de Wwft, hoger beroep kan worden ingesteld bij het College.
5.2 Ter zitting is gebleken dat appellant inmiddels over een identiteitsbewijs en over een bankrekening beschikt en geen ontheffing van de identificatieplicht meer nodig heeft. Gevraagd naar het thans nog bestaande belang bij het hoger beroep heeft de gemachtigde van appellant ter zitting betoogd dat dit is gelegen in het verkrijgen van een vergoeding van de kosten van bezwaar en een vergoeding van de schade die appellant heeft geleden doordat hij voor enige tijd niet over een bankrekening kon beschikken.
Het College stelt vast dat appellant in hoger beroep opkomt tegen de beslissing van de rechtbank over de vergoeding van de kosten van bezwaar als bedoeld in artikel 7:15 Awb. In zoverre is sprake van procesbelang. Appellant heeft ook belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank waarbij het door hem ingediend beroep tegen het besluit van de Minister is beoordeeld. Appellant heeft gesteld schade te hebben geleden doordat hem de gevraagde ontheffing van de identificatieplicht is geweigerd en hij, als gevolg van het niet kunnen beschikken over een bankrekening, in die periode extra transactiekosten heeft moeten maken. Het College acht de gestelde schade niet onaannemelijk. Het procesbelang is daarmee gegeven.
5.3 Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de Minister niet gehouden was om appellant opnieuw uit te nodigen voor een hoorzitting alvorens het besluit van 10 juni 2009 te nemen tevergeefs. De hoorplicht in artikel 7:2, eerste lid, Awb houdt niet in een algemene verplichting tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank waarbij de eerdere beslissing op het bezwaar is vernietigd. Dat neemt niet weg dat het uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit opnieuw te horen. Het College verwijst hierbij naar de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 15 mei 1997, AB 1997, 263) en de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 25 februari 2003, LJN: AF6327) terzake. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat van dergelijke omstandigheden in dit geval niet is gebleken. De inhoud van de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009 geeft niet blijk van feiten of omstandigheden die tot het opnieuw horen nopen. Ook de door appellant aangevoerde wetswijziging maakt niet dat de Minister appellant had moeten horen. Ingevolge artikel 40 Wwft bleef in het geval van appellant het oude recht van toepassing. De eerste grief van appellant faalt dus.
5.4 Ten aanzien van de tweede grief is het College van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het besluit van 10 juni 2009 in rechte stand houdt.
Het besluit van 10 juni 2009 geeft blijk van een belangenafweging van de Minister waarbij hij het algemene belang heeft laten prevaleren boven het individuele belang van appellant.
Het College is dienaangaande van oordeel dat de Minister de ontheffing van de identificatieplicht heeft mogen weigeren. Gelet op doel en strekking van de Wid heeft de Minister daarbij ook het uitgangspunt mogen hanteren dat de afweging van het individuele belang tegen het algemene belang uitvalt ten nadele van degene die zich niet kan identificeren, tenzij deze aannemelijk maakt dat er bijzondere omstandigheden zijn die tot een andere afweging moeten nopen. Met de Minister is het College van oordeel dat dergelijke omstandigheden niet zijn gesteld of gebleken. Het niet kunnen aantonen van de identiteit noopt op zichzelf niet tot het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 2, zesde lid, Wid (zoals die bepaling luidde voor 1 augustus 2008). De tweede grief van appellant slaagt niet.
5.5 Met zijn derde grief bestrijdt appellant het oordeel van de rechtbank over de toepassing van artikel 7:15 Awb. Dienaangaande is het College van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Minister de primaire beslissing van 15 december 2006 niet heeft herroepen en ook niet diende te herroepen hetgeen een voorwaarde is voor de toepassing van artikel 7:15 Awb. Bij besluit van 15 december 2006 heeft de Minister het verzoek om ontheffing afgewezen op, onder meer, de grond dat een ontheffing slechts wordt verleend in gevallen waar andere waarborgen zijn om witwassen of de financiering van terrorisme te voorkomen. De grondslag van het besluit van 10 juni 2009 ligt in het verlengde van hetgeen in het primaire besluit is overwogen. Aangezien de vernietiging van het besluit van 10 april 2007 door de Afdeling bij uitspraak van 6 mei 2009 niet heeft geleid tot een gegrond-verklaring van het bezwaar, maar tot instandhouding van de primaire beslissing met een verbeterde motivering, is het College met de rechtbank van oordeel dat herroeping van het besluit van 15 december 2006 niet plaatsvond en evenmin nodig was. Deze grief faalt dus.
5.6 Ten aanzien van de vierde grief van appellant dat de rechtbank de Minister ten onrechte niet heeft veroordeeld in de kosten van het verzet, overweegt het College als volgt. Bij uitspraak van 20 mei 2010 heeft de rechtbank het verzet van appellant gegrond verklaard en tevens overwogen dat voor een veroordeling in de proceskosten geen aanleiding bestaat. Nu de verzetrechter over de kosten van het verzet heeft geoordeeld en deze kosten niet heeft toegekend, had het op de weg van appellant gelegen om dit punt in de bodemprocedure die heeft geleid tot de aangevallen uitspraak aan de orde te stellen. Reeds omdat niet is gebleken dat dit is geschied, kan dit punt naar het oordeel van het College niet meer in hoger beroep aan de orde worden gesteld. Ook de vierde grief van appellant treft geen doel.
5.7 De in hoger beroep aangevoerde grieven slagen niet. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 5.8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M.M. Smorenburg en mr. C J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. A. Graefe