Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/1283 t/m 10/1285 T 23 december 2011
4240 Bloemkwekerijheffing
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in de zaak van:
Fa. A, gevestigd te B, e.a.,
C B.V. en D B.V., gevestigd te E,
F VOF, gevestigd te G, e.a.,
appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. Th. Keizer, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Bij besluiten van verschillende data heeft verweerder aan appellanten heffingen opgelegd op grond van de Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten 2007/2 en de Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten 2008.
Bij besluiten van 14 oktober 2010 heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben appellanten bij brieven van 24 november 2010 beroep ingesteld. Appellanten hebben de gronden later aangevuld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend en gereageerd op de aanvulling van de beroepsgronden.
Op 11 november 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten 2007/2 (hierna: Verordening 2007/2) bepaalt onder meer het volgende:
?Artikel 2
1. De kweker, onderscheidenlijk de importeur, is over de door hem verhandelde, voor zover door hem gekweekte bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal, onderscheidenlijk door hem geïmporteerde bloemkwekerijproducten of geïmporteerd teeltmateriaal, een heffing verschuldigd.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, is aan het productschap verschuldigd over het jaar 2007, ten behoeve van aangelegenheden als: milieuaangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en promotionele- en marketingsactiviteiten, alsmede ten behoeve van de algemene kosten van het productschap.
3. De heffing (…) wordt opgelegd bij wege van een aanslag (…).
(…)
Artikel 4
(…)
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt uitgedrukt in een percentage van de omzet en bedraagt voor:
a. bloemkwekerijproducten (…) 0,91%
(…)
Artikel 7
Een kweker, onderscheidenlijk een importeur van bloemkwekerijproducten wordt geacht, indien hij door hem gekweekte, onderscheidenlijk geïmporteerde bloemkwekerijproducten of teeltmateriaal door tussenkomst van een veiling verhandelt, aan zijn verplichtingen als bedoeld in artikel 2 ten Pro aanzien van de op vorenbedoelde wijze verhandelde producten te hebben voldaan, indien hij de desbetreffende veiling heeft gemachtigd namens hem aan het productschap de door hem verschuldigde heffing te voldoen en deze heffing door het productschap is ontvangen.
Artikel 8
1. De verkoper van bloemkwekerijproducten heeft het recht aan de afnemers van door hem gekweekte bloemkwekerijproducten onderscheidenlijk van door hem rechtstreeks doorverhandelde bloemkwekerijproducten het hieronder genoemde heffingspercentage van het verkoopbedrag der door hem aan die afnemers verhandelde bloemkwekerijproducten in rekening te brengen van: 0,40%.
2. Indien een verkoper van bloemkwekerijproducten, van het hem in het vorige lid toegekende recht gebruik maakt, zijn de desbetreffende afnemers verplicht het aan hen krachtens het bepaalde in het vorige lid in rekening gebrachte, aan die verkoper te voldoen.
(…)?
De Verordening PT Vakheffing bloemkwekerijproducten 2008 (hierna: Verordening 2008) bevat soortgelijke bepalingen, met dien verstande dat zij betrekking heeft op 2008. Beide verordeningen zullen in het navolgende ook gezamenlijk worden aangeduid als: Verordeningen.
De toelichtingen bij de Verordeningen bepalen onder meer:
?2.1 Doelstellingen die worden nagestreefd en de te verwachten (neven)effecten van de Verordening.
De doelstelling van de heffing is in zijn algemeenheid de afzet van bloemkwekerijproducten te vergroten, waarvan elk bedrijf kan profiteren. Het gaat om financiering van activiteiten die liggen op het gebied van promotie, kwaliteitsaangelegenheden, verrichten van onderzoek en maatregelen die ertoe leiden dat het milieu wordt ontzien en organisatiekosten van het PT.
De middelen worden niet vooraf geoormerkt. Bij het vaststellen van de begroting wordt bepaald welke activiteiten (promotie, onderzoek etc.) worden gefinancierd. De onderhavige heffing is een algemene heffing.
(…)
Voor de drie hoofdsoorten van bloemkwekerijproducten geldt een eigen tarief:
Afkomst Teelt Handel HBAGBP Totaal
Hoofdsoorten
bloemkwekerijproduten 0,51% 0,31% 0,09% 0,91%
Teeltmateriaal 0,51% ---- 0,09% 0,60%
Bloemzaden 1,000% ---- ---- 1,000%
?
2.2 Aan appellanten zijn heffingen opgelegd in hun hoedanigheid van kweker (AWB 10/1283 en AWB 10/1285) en in hun hoedanigheid van importeur (AWB 10/1284). In zaak AWB 10/1283 gaat het om verkopen van bloemkwekerijproducten via de veiling en verkopen buiten de veiling om. Hetzelfde geldt voor zaak AWB 10/1285, zij het dat in die zaak ook sprake is van verkopen van uitgangsmateriaal en verkopen via de Duitse veiling. In zaak AWB 10/1284 gaat het om het verhandelen van geïmporteerde bloemkwekerijproducten. Een deel van die verhandeling vindt plaats via de veiling.
De heffingsnota’s vermelden een heffingspercentage van 0,51% voor de verkopen via de veiling en een percentage van 0,91% voor verkopen aan kwekers/handelaren/particulieren (de zogeheten verkopen buiten de veiling om) en voor verhandeling van aankopen buiten Nederland.
De heffingen die zijn opgelegd in zaak 10/1284 en 10/1285 zijn gecorrigeerd in verband met ten onrechte door verweerder voor het HbAG ingehouden heffing ter zake van verkopen buiten de veiling om. De gecorrigeerde heffingsnota’s vermelden voor die verkopen een heffingspercentage van 0,82%.
2.3 Verweerder heeft de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Daartoe werd – samengevat weergegeven en voor zover van belang – het volgende overwogen.
Van strijd met artikel 11 EVRM Pro is geen sprake.
Voor zover aan appellanten het HbAG-deel van de heffing is opgelegd, is overgegaan tot restitutie van dit deel, zodat de grief niet slaagt.
De grief waarmee wordt betoogd dat de heffingen vooraf dienen te worden geoormerkt slaagt volgens verweerder niet. Appellanten hebben niet aangegeven met welk wettelijk voorschrift of welke norm de heffing op dit punt strijdig zou zijn. De heffing is in de steunmelding opgenomen en goedgekeurd door de SER en de betrokken minister. Bovendien is oormerken van de heffing per bestemming vooraf niet mogelijk, omdat voordat de heffing wordt opgelegd nog niet vaststaat welk deel van de heffingsopbrengst aan welke activiteit zal worden besteed.
Daarnaast is geen sprake van willekeurige verordeningen. De heffing geeft voldoende inzicht in de uit de verordening voortvloeiende rechten en verplichtingen. In de uitspraak van 31 augustus 2010 heeft het College reeds uiteengezet dat niet kan worden gesteld dat verweerder niet in redelijkheid tot de verschillen in heffingsplicht heeft kunnen komen tussen kweker en importeur enerzijds en handelaar anderzijds.
De grief die ziet op de gelijkstelling tussen importeurs en kwekers behoeft geen verdere bespreking aangezien de onderhavige heffing niet is opgelegd voor de verkoop van geïmporteerde producten. Appellanten hebben niet afgezet via een buitenlandse partij zodat deze grief niet slaagt. Evenmin zijn appellanten handelaren zodat de onderdelen die betrekking hebben op de handelaar geen bespreking behoeven.
2.4 Appellanten voeren hiertegen allereerst aan dat aansluiting bij het Productschap Tuinbouw in strijd is met artikel 11 EVRM Pro. Deze grief kan naar het oordeel van het College niet slagen. Voor de beoordeling verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939).
2.5 Appellanten betogen ook dat via de Verordeningen een algemene heffing en diverse bestemmingsheffingen worden ingesteld. Nu een tarief voor de diverse afzonderlijke bestemmingsheffingen en de algemene heffing ontbreekt in de Verordeningen zijn de Verordeningen onverbindend. Er wordt maar één tarief vastgesteld in de Verordeningen. In een later stadium worden wel afzonderlijke tarieven vastgesteld, namelijk op het moment dat het bestuur besluit om delen van de gezamenlijke opbrengst aan te wenden voor de betreffende bestemmingen.
Het College begrijpt het betoog van appellanten zo dat zij van mening zijn dat de verschillende activiteiten die worden gefinancierd met de onderhavige heffing moeten worden aangemerkt als afzonderlijke bestemmingen waarvoor aparte tarieven moeten worden vastgesteld. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
In de Verordeningen wordt een heffing vastgesteld - zo blijkt uit de toelichting op de verordeningen - met het oog op een algemene doelstelling, te weten: het vergroten van de afzet. Teneinde die doelstelling te bereiken worden verschillende activiteiten verricht. Tezamen vormen deze doelstelling en de activiteiten de bestemming van deze heffing. Anders dan appellanten veronderstellen, zijn die verschillende activiteiten dus niet aan te merken als afzonderlijke bestemmingen. Dat de gelden later worden geoormerkt, brengt daarin geen verandering. Artikel 126 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie gaat niet zo ver dat voor al die activiteiten aparte heffingstarieven moeten worden vastgesteld en goedgekeurd. De grief van appellanten is dan ook tevergeefs voorgesteld.
2.6 Verweerder heeft de HbAG-heffing die door verweerder bij appellanten in rekening was gebracht voor verkopen buiten de veiling om gerestitueerd. Appellanten stellen tevens dat zij ook het HbAG-gedeelte van de via de veiling ingehouden heffing moeten terugkrijgen van verweerder.
Naar het oordeel van het College zien appellanten er aan voorbij dat bij verkopen buiten de veiling om het HbAG-gedeelte van de heffing is opgelegd door verweerder, maar dat niet hetzelfde geldt voor de verkopen via de veiling. Zoals uit de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707, LJN: BL3965 volgt is verweerder - kort gezegd - niet bevoegd om het HbAG-gedeelte van de heffing terzake van de verhandeling van bloemkwekerijproducten op te leggen aan de kweker/importeur. De vraag is dan ook of de inhouding via de veiling van (onder meer) het HbAG-gedeelte van de heffing heeft te gelden als het opleggen van een HbAG-heffing door verweerder. Het antwoord op die vraag is ontkennend. De inhouding van (ook) het HbAG-gedeelte door de veiling geschiedt op basis van privaatrechtelijke afspraken tussen de veiling en de verkoper/koper. Er is in dit stadium geen sprake van het opleggen van een HbAG-heffing door verweerder. Dat betekent ook dat verweerder - als hij vervolgens bij de eindnota, zoals in het onderhavige geval is gebeurd, niet alsnog de HbAG-heffing ter zake van de verkopen via de veiling oplegt - niet gehouden is dit deel van de heffing terug te betalen.
2.7 Voor de beoordeling van de grief die ziet op het heffingspercentage dat wordt vermeld op de eindnota, is het volgende van belang.
In de Verordeningen is een heffingssystematiek neergelegd waarin kweker en importeur heffingsplichtig zijn en een deel van de heffing door de heffingsplichtige mag worden doorberekend aan de afnemer. Bij verhandeling op de veiling is door partijen met de veiling afgesproken dat de veiling 0,51% bij de verkoper en 0,40% bij de afnemer inhoudt. Met deze inhouding bij de afnemer door de veiling, maakt de verkoper gebruik van de mogelijkheid - neergelegd in artikel 8 van Pro de Verordeningen - een deel van de heffing door te bereken aan de afnemer. De ingehouden bedragen worden vervolgens door de veiling betaald aan verweerder. Bij verhandeling buiten de veiling om kan die doorberekening ook plaatsvinden. Bij verhandeling buiten de veiling om vindt geen inhouding van heffingsgelden door een derde plaats.
Het opleggen van de heffingen vindt uiteindelijk plaats met een eindnota (of in termen van de Verordeningen: met een aanslag). Naar het oordeel van het College dient die eindnota de verkopende kweker/importeur - de heffingsplichtige - volledig inzicht te geven en duidelijkheid te verschaffen over de totale bedragen die hij als heffingsplichtige verschuldigd is. Dat betekent dat de heffingsnota dus het totale heffingsbedrag dat de kweker/importeur verschuldigd is aan verweerder tot uitdrukking moet brengen en niet, zoals in de onderhavige zaken is gebeurd, slechts een deel van de in totaal verschuldigde heffing. Kort gezegd komt het er dus op neer dat de eindnota melding moet maken van een heffingspercentage van in totaal 0,82% (het heffingstarief exclusief het HbAG-gedeelte (0,09%)). De door appellanten naar voren gebrachte grief treft doel.
Wellicht ten overvloede overweegt het College nog het volgende. Omdat de eindnota niet alleen melding maakt van het in totaal verschuldigde tarief, maar ook inzichtelijk maakt hoeveel er uiteindelijk nog moet worden betaald door de heffingsplichtige, zal ook de verrekening met de via de veiling ontvangen bedragen, waaronder ook het door de verkoper aan de afnemer doorberekende deel onderdeel uitmaakt, uit de nota blijken. De aanpassing die verweerder gelet op het voorgaande zal moeten doorvoeren, betekent dus niet dat appellanten meer moeten gaan betalen.
2.8 Appellanten betogen dat de in de Verordening gevolgde systematiek zodanig willekeurig, onduidelijk en onbegrijpelijk is, dat verweerder geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad.
Het College overweegt met betrekking tot deze grief het volgende. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet. Gelet op de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707 (LJN: BL3965) overweegt het College dienaangaande het volgende. Van groot belang is de vraag of het algemeen verbindend voorschrift aan de heffingsplichtige voldoende inzicht geeft in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen. De beantwoording van die vraag dient zich toe te spitsen op de voorschriften die de grondslag vormen van de opgelegde heffing en de hieruit voortvloeiende rechten en plichten.
2.9 Naar het oordeel van het College hebben appellanten zich terecht op het standpunt gesteld dat de heffingspraktijk niet in overeenstemming is met het doel van de Verordening voor zover - zoals in het voorliggende geval in de zaak van appellante Mulder, in de zaak AWB 10/1285 - het gaat om verkoop door een heffingsplichtige via een Duitse veiling.
Verweerder heeft dit ter zitting erkend, naar aanleiding van de uitspraak van het College van 31 augustus 2011 in de zaak AWB 09/905 (LJN: BS7502). Voor de overwegingen van het College hieromtrent verwijst het College naar 5.4 van genoemde uitspraak. Het College ziet geen aanleiding in de onderhavige zaak – voor zover het gaat om appellante Mulder – tot een andere conclusie te komen. Dit leidt ertoe dat verweerder het aan de afnemer in rekening te brengen deel van de vakheffing, voor zover het verkopen via de Duitse veilingen betreft, niet bij appellante Mulder in rekening mag brengen.
2.10 Voor het overige slagen de grieven die zien op de heffingssystematiek niet. Daartoe overweegt het College het volgende.
De grief dat er ten onrechte een verschil bestaat tussen hetgeen de kweker/importeur betaalt en hetgeen de handelaar (via doorberekening) betaalt, kan niet slagen. Voor zover de grief stelt dat de importeur ten onrechte is gelijkgesteld met de kweker, terwijl deze behoort tot de handelaren, verwijst het College naar 5.5.1 van de uitspraak in de zaak AWB 09/504 van 31 augustus 2011, LJN BS7573. Voor zover appellanten betogen dat ten onrechte alleen de kweker/importeur heffingsplichtig is, verwijst het College naar dezelfde overweging.
Voor zover door appellanten grieven worden geformuleerd die gericht zijn tegen de in de Verordening neergelegde mogelijkheid voor de kweker of importeur om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen aan de buitenlandse koper, overweegt het College dat in het onderhavige geval geen bewijs naar voren is gebracht waaruit blijkt dat sprake is geweest van verkoop door appellanten aan een buitenlandse koper (anders dan verkopen via de Duitse veiling, die in 2.9 zijn besproken) zodat deze grieven naar het oordeel van het College geen verdere bespreking behoeven.
De grief die zich richt tegen de mogelijkheid voor handelaren om restitutie te krijgen kan niet slagen nu de nota’s geen betrekking hebben op restitutie aan handelaren.
De grief die zich richt op de overige ongerijmdheden met betrekking tot de afnemer die de producten doorverkoopt, slaagt evenmin. De heffing wordt niet steeds opnieuw opgelegd nu de producten niet opnieuw op de markt worden gebracht.
Met betrekking tot de grief dat er geen grondslag was voor de doorberekening in 2007 omdat er geen geldige Verordening was in 2007 oordeelt het College dat een na aanvang van het heffingsjaar vastgestelde Verordening terugwerkende kracht kan hebben en aldus de doorberekening alsnog van een grondslag kan voorzien. Voor de wijze waarop deze Verordening uiteindelijk tot stand is gekomen en wat betreft de gestelde strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, verwijst het College naar 5.4.2 van de uitspraak in de zaak AWB 09/599 van 17 november 2011, LJN: BU5361.
Gelet op het hiervoor overwogene ziet het College in het door appellanten aangevoerde geen aanleiding de Verordeningen onverbindend te verklaren.
2.11 De stelling van appellant in de zaken AWB 10/1284 en 10/1285 dat bij het besluit van 14 oktober 2010 een te lage vergoeding voor de in bezwaar gemaakte kosten is toegekend, slaagt. Verweerder is er ten onrechte van uitgegaan dat de onderhavige heffingsbesluiten besluiten zijn “op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen” zoals bedoeld in de bijlage - onderdeel B2, sub 1 - bij het Besluit proceskosten bestuursrecht dienen te worden aangemerkt. Met "belastingen" wordt hier immers slechts gedoeld op belastingen geheven door de Rijksoverheid en decentrale overheden, als hoedanig verweerder niet geldt.
2.12 Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbb), kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Overeenkomstig de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet bestuurlijke lus ziet het College, in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding verweerder op grond van artikel 19, zesde lid, Wbb op te dragen de hiervoor in 2.7, 2.9 en 2.11 gesignaleerde gebreken in de besluiten van 14 oktober 2010 te herstellen. Hiertoe zal een termijn worden gesteld.
3. De beslissing
Het College draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak:
- de besluiten van 14 oktober 2010 te herzien, dan wel een ander besluit te nemen, en;
- het herstelde dan wel vervangende besluit aan het College toe te zenden.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 december 2011.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning