Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1239 21 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: J. van den Heuvel, werkzaam bij Subvention B.V. te Ommen,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 10 november 2010, bij het College binnengekomen op 11 november 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 oktober 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 30 juni 2010, waarbij verweerder de aanvraag van appellant om steun bij investering in een integraal duurzame stal op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Appellant heeft zijn beroep van gronden voorzien en stukken overgelegd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 28 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht. Als deskundige heeft verweerder ter zitting meegebracht B, werkzaam als uitvoeringsexpert bij verweerders Dienst Regelingen te Den Haag. Zij is door het College gehoord.
2. De grondslag van het geschil
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 28
In deze paragraaf wordt verstaan onder integraal duurzame stal of houderijsysteem: stal of houderijsysteem dat voldoet aan bovenwettelijke normen op het gebied van dierenwelzijn en minimaal voldoet aan wettelijke normen op de gebieden: milieu, energie, diergezondheid, landschappelijke inpasbaarheid en arbeidsomstandigheden.
Artikel 29
1. De minister verstrekt op aanvraag steun aan melkvee-, vleesvee-, schapen-, geiten-, varkens-, vleeskalveren-, pluimvee-, eenden-, kalkoenen- of konijnenhouders voor:
a. de bouw van een integraal duurzame stal of houderijsysteem,
b. de verbouwing van een bestaande stal of houderijsysteem tot een integraal duurzame stal of houderijsysteem, of
c. de installatie van het noodzakelijke materieel voor de werking van de integraal duurzame en diervriendelijke stal of het integraal duurzame en diervriendelijke houderijsysteem.
(…)
5. Het steunplafond, bedoeld in het eerste lid, bedraagt jaarlijks € 11.000.000, verminderd met het bedrag waarvoor nog aanspraak kan worden gemaakt op grond van beschikkingen tot steunverlening die in een voorgaand jaar zijn genomen.
Artikel 30
1. De landbouwer dient de aanvraag tot steunverlening in:
a. vanaf 1 februari tot en met 28 februari in het jaar 2010, of
b. vanaf 1 januari tot en met 31 januari in de daaropvolgende jaren.
2. De aanvraag tot steunverlening bevat een investeringsplan waarin de volgende gegevens zijn opgenomen:
a. een omschrijving van de investeringen die de landbouwer wil doen om een integraal duurzame stal of houderijsysteem te realiseren,
b. een omschrijving van de meerkosten van de integraal duurzame stal of houderijsysteem, ten opzichte van een stal of houderijsysteem gebouwd volgens gangbare technieken of alleen in overeenstemming met de wettelijke normen,
c. een omschrijving van de integraal duurzame stal of houderijsysteem, de installatieprocedure en het onderscheid tussen de kostenonderdelen, en
d. de fasen, periodes of tijdstippen waarin de landbouwer de investeringen zal realiseren, en
e. een verklaring van een bank, bedoeld in artikel 1:1 van de Wet op het financieel toezicht, dat de landbouwonderneming levensvatbaar is.
Artikel 33
1. In aanmerking komende kosten zijn de meerkosten van investeringen in:
a. de bouw of inrichting van integraal duurzame en diervriendelijke stallen en houderijsystemen,
b. de verbetering van bestaande stallen en houderijsystemen tot integraal duurzame en diervriendelijke stallen en houderijsystemen, of
c. de kosten voor de montage en installatie van het noodzakelijke materieel voor de werking van integraal duurzame en diervriendelijke stallen of houderijsystemen.
2. Een investering komt alleen voor steun op grond van deze paragraaf in aanmerking indien deze noodzakelijk is voor de realisatie van een integraal duurzame stal of houderijsysteem.
3. Gangbare, reguliere of vervangingsinvesteringen en investeringen die gericht zijn op het voldoen aan bestaande wettelijke eisen, komen niet voor steun in aanmerking op grond van deze paragraaf.
4. Een investering die al uit hoofde van andere openbare middelen is gesubsidieerd of gefinancierd komt niet voor steun in aanmerking.
Artikel 34
1. De minister stelt een commissie in die advies uitbrengt over de onderdelen van het investeringsplan en over de rangschikking van de aanvragen voor steunverlening.
2. De minister rangschikt een aanvraag hoger naarmate:
a. de integraal duurzame stal of houderijsysteem waarin de landbouwer investeert in de beginfase van marktintroductie verkeert,
b. de investering in de integraal duurzame stal of houderijsysteem meer economisch of technisch perspectief heeft,
c. er voor de investering in de integraal duurzame stal of houderijsysteem een betere verhouding tussen de prijs en kwaliteit bestaat, gezien het aangevraagde steunbedrag en de verbetering van het dierenwelzijn, en
d. er voor de investering in de integraal duurzame stal of houderijsysteem een betere verhouding tussen de prijs en kwaliteit bestaat, gezien het aangevraagde steunbedrag en de verbetering van het milieu, diergezondheid, arbeidsomstandigheden of landschappelijke inpasbaarheid.
3. De minister beslist binnen vier maanden na ontvangst van de aanvraag.
4. De beschikking tot steunverlening bevat de volgende onderdelen:
a. het goedgekeurde investeringsplan, inclusief de essentiële onderdelen daarin,
b. de termijnen voor realisatie van onderdelen van het investeringsplan,
c. de toestemming om bij uitzondering bepaalde onderdelen van het investeringsplan te realiseren in het jaar dat volgt op het jaar waarin de aanvraag tot steunverlening is ingediend, waarbij de landbouwer tevens verplicht wordt om:|
i. tenminste een aantal omschreven essentiële onderdelen van het investeringsplan te realiseren in het jaar waarin de aanvraag tot steunverlening is ingediend,
ii. een aanvraag in te dienen, bedoeld in artikel 36, eerste lid,
d. de ten hoogste te verstrekken steun.”
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe overwogen dat de aanvraag van appellant ten opzichte van andere aanvragen te laag is gerangschikt om voor een bijdrage in aanmerking te komen. De Regeling is een zogenaamde tenderprocedure waarvoor in 2010 een beperkt budget van
€ 11.000.000,-- beschikbaar is. Op grond van artikel 34 van de Regeling worden aanvragen hoger gerangschikt naarmate zij meer voldoen aan een aantal criteria die in dat artikel zijn vermeld. Het is bij een tenderregeling gebruikelijk dat de wijze van beoordelen/rangschikken niet van tevoren aan aanvragers wordt meegedeeld. Aanvragers zijn er zelf verantwoordelijk voor om een zo goed en compleet mogelijk plan voor te leggen.
De hiertoe aangestelde beoordelingscommissie heeft voor een aantal investeringen terecht geen punten toegekend.
Alleen een flush sproeisysteem voor mestgangen en doorsteken wordt als een duurzame investering gezien, zodat terecht geen punten zijn toegekend voor het door appellant vermelde spoelsysteem op de mestschuif.
De selectiebox wordt niet in het investeringsplan genoemd en anders dan appellant stelt staat deze ook niet of niet duidelijk op de bouwtekening.
Uit het investeringsplan noch uit de bouwtekening valt op te maken dat de lengte van de box in de buitenrij groter is dan 2,65 meter. In het investeringsplan is alleen aangegeven dat de ligboxen meer dan 2,50 meter diep zijn. Dit betekent echter nog niet dat zij groter zijn dan 2,65 meter.
Voor de emissiearme vloer, de separatieruimte en de hygiënesluis zijn ten onrechte geen punten toegekend. De eindscore van de aanvraag bedraagt na deze correctie 86,36 punten, derhalve lager dan de drempel van 86,91 punten om voor subsidie in aanmerking te komen. De aanvraag van appellant dient derhalve te worden afgewezen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert ter onderbouwing van zijn beroep aan dat verweerder ten onrechte niet vooraf inzichtelijk heeft gemaakt hoe de beoordeling en rangschikking van een aanvraag zou plaatsvinden. Hierdoor is het voor een aanvrager niet mogelijk om een goed en compleet plan in te dienen. In andere tenderprocedures wordt door verweerder bij het aanvraagformulier een lijst toegevoegd van maatregelen waarvoor punten kunnen worden behaald.
Op grond van artikel 4:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient bij of krachtens wettelijk voorschrift te worden bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. Bij de bekendmaking dient de wijze van verdeling te worden vermeld. Potentiële aanvragers moeten bij de inrichting van hun aanvraag rekening kunnen houden met de verdelingsmaatstaven. Daarom is volgens appellant bepaald dat bij de bekendmaking van het subsidieplafond moet worden vermeld waar die maatstaven zijn neergelegd. Indien de verdelingsregels in het wettelijk voorschrift zelf zijn neergelegd kan met een verwijzing naar dat voorschrift worden volstaan. In andere gevallen zal (tevens) moeten worden verwezen naar een plan of ander besluit van het bestuursorgaan. Door het ontbreken van de beoordelingsmaatstaven bij de aanvraag was het voor appellant niet mogelijk te bepalen welke informatie wel en welke niet relevant was om voor subsidie in aanmerking te komen en welke mate van detaillering vereist was. Appellante meent dat dit tevens leidt tot willekeur bij de beoordeling van de verschillende subsidieaanvragen. Een aanvraag waarin is vermeld dat de ligboxen 2 meter 80 lang zijn scoort beter dan een aanvraag waarin is vermeld dat de ligboxen groter zijn dan 2 meter 50, terwijl het om ligboxen van exact dezelfde afmetingen kan gaan.
Pas na sluiting van de openstelling heeft verweerder een lijst opgesteld van maatregelen waarvoor punten konden worden behaald en is per maatregel een waardering toegekend. Deze puntenbeoordeling heeft appellant pas na een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur van verweerder ontvangen.
Appellant is tot slot van mening dat voor een aantal investeringen ten onrechte geen punten zijn toegekend door de beoordelingscommissie, aangezien zij wel in de oorspronkelijke aanvraag en bijbehorende bijlagen waren opgenomen.
De selectiebox staat op de plattegrondtekening weergegeven en deze maakt onderdeel uit van het investeringsplan.
Het voerhek staat vermeld in de offerte van C en D en dit stuk maakt onderdeel uit van het investeringsplan en de aanvraag. Indien er bij verweerder onduidelijkheid bestond over de vraag of een veiligheidshek of buizen worden toegepast, dan diende hij appellant in de gelegenheid te stellen om hier duidelijkheid over te verschaffen.
Voor de ligboxen is ten onrechte een puntenaantal toegekend voor ligboxlengte boxen in de binnenrij groter of gelijk aan 2,35 meter. Hiervoor dient echter het puntenaantal te worden toegekend voor ligboxen met een boxlengte van minimaal 2,50 meter. Dat niet letterlijk in de tekst is vermeld dat de boxen in de buitenrij een lengte van 2,80 meter of groter hebben, mag er tot slot niet toe leiden dat verweerder dit in de beoordeling niet meeneemt. Verweerder had appellant in geval van een onduidelijkheid in de aanvraag om nadere informatie moeten vragen. Appellant heeft als aanvrager het recht om in dat geval aanvullende informatie te verstrekken. Deze boxen dienen dan ook in aanmerking te komen voor het puntenaantal voor boxen in de buitenrij groter of gelijk aan 2,80 meter.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder de aanvraag van appellant voor een subsidie op grond van de Regeling, onderdeel Investeringen in integrale duurzame stallen en houderijsystemen voor een nieuw te bouwen stal terecht heeft afgewezen. Het College overweegt daartoe als volgt.
5.2 Uit het vijfde lid van artikel 29 van de Regeling kan, ondanks de onjuiste verwijzing naar het eerste lid van dit artikel, worden afgeleid dat de steunregeling voor duurzame stallen en houderijsystemen aldus is opgezet, dat na een jaarlijkse indieningsperiode het beschikbare bedrag van € 11.000.000,- per jaar wordt toegekend aan voor subsidiering in aanmerking komende aanvragen, waarbij de volgens de procedure van artikel 34 als hoogste gerangschikte aanvragen het eerste worden gehonoreerd en aanvragen, waarvoor geen geld meer beschikbaar is, worden afgewezen.
5.3 Ingevolge artikel 34 van de Regeling brengt een door verweerder ingestelde commissie advies uit over de onderdelen van het investeringsplan en de rangschikking van de aanvragen. Naar het College heeft begrepen, zijn meerdere deelcommissies ingesteld, die ieder voor bepaalde deelaspecten een taak in de advisering op zich hebben genomen.
Naar ter zitting van het College is toegelicht hebben deze commissies op basis van de in de verschillende aanvragen aangetroffen elementen van de bouwplannen geadviseerd over de waardering van die elementen in een puntentelling en hebben zij ook deelgenomen aan de toepassing van het aldus ontwikkelde puntensysteem. Dat heeft ertoe geleid dat aan iedere aanvraag een aantal punten kon worden toegekend, zodat alle aanvragen onderling vergelijkbaar werden.
De ter invulling van artikel 34 van de Regeling door verweerder gekozen opzet, waarbij de beoordelingscriteria eerst na ontvangst van de aanvragen ontwikkeld worden, is gekozen enerzijds om rekening te kunnen houden met nieuwe inzichten en ideeën die uit de voorstellen naar voren komen, en anderzijds om ook zicht te krijgen op de onderdelen die juist niet meer als vernieuwend beschouwd kunnen worden, omdat zij al in een groot aantal van de ingediende aanvragen zijn opgenomen. Onder de gekozen opzet kunnen aanvragers niet na afloop van de indieningsperiode nog met aanvullende informatie bij of een toelichting op het door hun ingediende voorstel komen. Anders dan appellant ziet het College niet in dat een dergelijk systeem niet verenigbaar zou zijn met artikel 4:26 Awb, waarin voorgeschreven is, dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. Artikel 34 van de Regeling geeft hieraan naar het oordeel van het College in voldoende mate invulling.
5.4 Het College overweegt vervolgens dat ook bij een systeem van subsidietoekenning als hier aan de orde, waarbij de ingediende aanvragen onderling vergeleken en vervolgens gerangschikt worden op een aantal kwalitatieve criteria, ter bevordering van een voldoende mate van transparantie wel eisen gesteld moeten worden aan de wijze waarop achteraf van de wegingen en waarderingen die hebben plaatsgevonden, verslag wordt gedaan en verantwoording wordt afgelegd.
Van belang is dat er ongeveer 400 aanvragen gedaan zijn, en dat verweerder berekend heeft dat hij met het beschikbare bedrag er ongeveer 70 zou kunnen honoreren. Gelet op de omschrijving van te subsidiëren investeringsplannen in artikel 30, tweede lid, van de Regeling gaat het daarbij om niet eenvoudig vergelijkbare aanvragen. Derhalve dient zowel over de ontwikkeling van de criteria, als over de toepassing daarvan op de ingediende aanvragen, inzichtelijke documentatie beschikbaar te zijn.
Aan de in een dergelijk geval te stellen eisen wordt in dit geval niet voldaan.
Zo is aan de aanvragers geen inzicht gegeven in de samenstelling van de commissie(s), die zich over hun aanvragen gebogen hebben, terwijl ook de exacte taak en werkwijze van de commissie(s) niet aan hen bekend zijn gemaakt. In het dossier bevindt zich geen schriftelijk door de commissie(s) uitgebracht advies, zodat ook niet kan worden nagegaan of verweerder het advies van de commissie gevolgd heeft.
Naar het College uit de verklaring van verweerders gemachtigde ter zitting heeft opgemaakt, is er een advies, waarbij per vernieuwend element een scoretabel is vastgesteld en zou daarna de toepassing van deze tabel op de diverse aanvragen, opnieuw in overleg met (leden van) de commissie(s), hebben plaatsgevonden. Ook daarvan zijn echter geen verslagen beschikbaar.
5.5 Appellant heeft er in de bezwaarprocedure op aangedrongen nadere informatie over de besluitvorming te ontvangen. Naar aanleiding daarvan zijn hem een aantal stukken verschaft, waaruit bijvoorbeeld blijkt dat zijn stal voor het aspect dierenwelzijn, met een wegingsfactor 4,5 een score van 7,30 heeft ontvangen en voor milieu, inclusief energie, met een wegingsfactor van 3,0 een score van 6,99. Uit dit stuk blijkt voorts dat iedere aanvrager van een melkveeligboxenstal een basisscore van 71,25 ontving. Vervolgens kan worden nagegaan voor welke elementen verhogingen zijn toegekend. In het geval van appellant heeft dit geleid tot een totaalscore van 82,90 (gewijzigd in 86,36 in het bestreden besluit).
Voorts is overgelegd een stuk waarop voor een groot aantal in verschillende groepen te treffen voorzieningen is aangegeven hoeveel verhoging deze opleveren. Zo wordt bijvoorbeeld in het kader van dierenwelzijn voor stallen voor melkvee die vallen in groep 4 en 5, 0,24 punt toegekend bij een breedte van de box van meer dan 1,15 meter, en 0,33 punt bij een breedte van meer dan 1,20 meter.
Aan de hand van deze gegevens kan, indien bekend is in welke groep een bepaalde stal valt, wel van de eigen score worden nagegaan op basis van welke elementen deze is berekend, maar een overzicht van de wegingsverhouding tussen de verschillende soorten stallen voor runderen en stallen voor andere dieren dan runderen ontbreekt.
5.6 Het College komt dan ook tot de conclusie, dat op basis van de beschikbare informatie geen inzicht kan worden verkregen in de door de commissie(s) verrichte afwegingen, zodat het bestreden besluit, waarbij - naar het College ter zitting begrepen heeft - de adviezen van de commissie(s) zijn gevolgd, in strijd met artikel 7:12 Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
Gelet hierop moet het beroep gegrond worden verklaard, en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De overige gronden behoeven geen bespreking meer. Verweerder zal appellant alsnog inzicht moeten geven in de bij de besluitvorming gehanteerde criteria en appellant dient de gelegenheid te krijgen daartegen argumenten aan te voeren, waarop verweerder bij een nieuwe beslissing op bezwaar dient te beschikken. Daarvoor stelt het College een termijn van twaalf weken.
5.7 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten, bestaande uit de kosten van door de gemachtigde van appellant verleende rechtsbijstand, zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.311,-- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1 en € 437,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen twaalf weken met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuwe
beslissing neemt op appellants bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.311,-- (zegge: duizend driehonderdelf
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. M. de Mol, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld