Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/184 7 juli 2011
4242 Heffing
Vakheffing bloembollen
Uitspraak in de zaak van:
A, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. C.J.A. Groenewoud, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Verweerder heeft bij besluit van 15 januari 2010 het bezwaar van appellante tegen een veilingafschrift van 27 september 2007 niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 februari 2010 beroep ingesteld.
Bij besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder de beslissing op bezwaar van 15 januari 2010 herzien en het bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep van appellante mede geacht te zijn gericht tegen dit besluit.
Bij brief van 15 juni 2010 heeft appellante haar gronden van beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Verweerder heeft voorts nog nadere informatie en gegevens verstrekt.
Op 6 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2 De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2007, zoals die gold tot inwerkingtreding van de hierna vermelde Wijzigingsverordening, luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
?Artikel 2
1. De koper en de verkoper van bloembollen zijn aan het productschap een heffing verschuldigd.
2. De heffing is verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van promotionele- en marketingsactiviteiten, economische-, kwaliteits-, milieu-aangelegenheden, onderzoek, technisch onderzoek en voorlichting.
3. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.”
Met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 (hierna: de Wijzigingsverordening) is een aantal wijzigingen in de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2007 aangebracht. Na de wijzigingen luidt de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007, voor zover hier van belang, als volgt:
?§ 1 Begripsbepalingen
Artikel 1
(…)
c. factuurbedrag: het bedrag van de factuur, exclusief behandelingskosten en exclusief kosten kleinverpakkingsmateriaal
(…)
f. oogstjaar: de periode van 1 juni 2007 tot en met 31 mei 2008
g. verkoopwaarde: de waarde van bloembollen vastgesteld op basis van de gemiddelde verkoopprijzen in het betreffende oogstjaar.
(…)
Artikel 2
1. De koper en verkoper van bloembollen, waaronder tevens dient te worden verstaan de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van Pro deze verordening, zijn aan het productschap een heffing verschuldigd.
2. De heffing is verschuldigd ten behoeve van algemene kosten van het productschap, alsmede ten van promotionele- en marketingactiviteiten, economische-, kwaliteits-, milieu-aangelegenheden, technisch onderzoek en voorlichting.
3. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. Ter uitvoering van artikel 2 doen Pro de koper en verkoper bij het productschap aangifte van de door hen gekochte, respectievelijk verkochte bloembollen.
2. De opgave als bedoeld in het eerste lid, wordt gedaan op een door het productschap te verstrekken aangifteformulier, met inachtneming van de daarop gestelde vragen en gegeven aanwijzingen.
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 4
1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt:
Voor de verkoper: 1,5 % van het factuurbedrag
Voor de koper: 1,0 % van het factuurbedrag
Voor de zelftelende broeier: 1,5 van de verkoopwaarde.
Artikel 5
1. Degene die bloembollen verkoopt of heeft verkocht door tussenkomst van een veiling, is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 1,5% van het factuurbedrag.
3. De in het eerste lid bedoelde heffing wordt door de verkoper betaald aan de desbetreffende veiling, die – voor het productschap – het heffingsbedrag inhoudt op de aan de verkoper toekomende koopsom.
De aldus geincasseerde heffing wordt rechtstreeks aan het productschap overgemaakt. Door deze betaling voldoet de koper aan de heffingsplicht, bedoeld in het eerste lid.
4. Het derde lid laat onverlet de bevoegdheid van het productschap om in voorkomende gevallen zelf tot oplegging en invordering van de ingevolge het eerste lid verschuldigde heffing over te gaan.
(…)?
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wijzigingsverordening treden de wijzigingen in werking met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie en werken deze terug tot en met 1 juni 2007.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
- Appellante teelt en verkoopt tulpenbollen. Deze bloembollen worden via de veiling verkocht. Over die verkoop wordt door verweerder heffing geheven.
- De veiling houdt een heffingsbedrag in op de aan de verkoper toekomende koopsom.
- De veilingnota van 27 september 2007 betreft de op 26 september 2007 door de veiling bij appellante ingehouden heffing.
- Het bezwaar tegen die nota is door verweerder bij besluit van 15 januari 2010 niet-ontvankelijk verklaard. Bij besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder deze beslissing op bezwaar gewijzigd en het bezwaar ongegrond verklaard.
- Hangende het beroep heeft verweerder de Verordening vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 gewijzigd.
- De Wijzigingsverordening is gepubliceerd in het PBO-blad van 24 december 2010.
3. Het bestreden besluit van 17 mei 2010
Verweerder is van mening dat het bezwaar tegen de veilingafschriften ongegrond moet worden verklaard. Met betrekking tot het bezwaar dat de verplichte aansluiting bij het Productschap PT in strijd is met artikel 11 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) wordt verwezen naar een uitspraak van het College van 31 maart 2010, LJN: BM3224, r.o. 5.1. Met betrekking tot de bevoegdheid van de verkopers om namens het PT heffingen bij kopers te innen, stelt PT dat dit niet van toepassing is op de inhouding als hier aan de orde. De bevoegdheidsoverdracht aan de veilingen is geregeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening. Ook daarvoor wordt verwezen naar een uitspraak van het College van 26 april 2002, LJN: AE2603. Het College heeft verder in verschillende uitspraken vastgesteld dat een heffingsverordening niet onverbindend is als zij slechts is goedgekeurd door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV). Dus ook de grief dat de verordening niet is goedgekeurd door de andere betrokken ministers, slaagt niet. De grief dat de in de Verordening gevolgde heffingssystematiek willekeurig, onduidelijk en onbegrijpelijk is, is niet met voorbeelden of anderszins onderbouwd. Het is voor verweerder dan ook niet mogelijk daar verder op in te gaan. De Verordening 2007 is vastgesteld voor aanvang van het oogstjaar dat op 1 juni 2007 begon, namelijk op 27 maart 2007. De Verordening is bekend gemaakt in nr. 9 van het Mededelingenblad Bedrijfsorganisatie van 9 februari 2007. Via een nieuwsbrief is bovendien informatie verstrekt. Verder is appellante al jaren bekend met het feit dat er heffing wordt opgelegd over de verkoop van bloembollen. Zij was dan ook tijdig op de hoogte van haar rechten en plichten. Voor de grief over de aanwending van de heffingsopbrengsten verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 31 maart 2010, LJN: BM3224. Met betrekking tot de grief dat de heffing voor een deel wordt aangewend in strijd met toezeggingen en uitgangspunten in de steunaanmeldingsprocedure stelt verweerder dat de opbrengst wordt aangewend conform de geldende rechtsnormen en gedane toezeggingen.
Daar is in het verweerschrift en ter zitting nog het volgende aan toegevoegd.
De gewijzigde verordening werkt terug tot en met 1 juni 2007 en wordt aangemerkt als zijnde de geldende verordening op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar. De Verordening 2007 is niet gelijk aan die van 2004. Een aantal gebreken dat in die laatste verordening is geconstateerd doet zich niet voor in die van 2007. Mochten die gebreken wel aanwezig zijn, dan zijn deze met de Wijzigingsverordening hersteld. Aan de Verordening 2007 kan dus geen verbindende kracht worden ontzegd. De Wijzigingsverordening heeft niet geleid tot een gewijzigde beslissing op bezwaar omdat de vier door het College geconstateerde gebreken geen van allen spelen in deze casus. Appellante is geen zelftelende broeier, zij handelt buiten de veiling om, zij heeft geen restitutie gevraagd en de tariefsverlaging bij bestuursbesluit doet zich in 2007 niet meer voor.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen dit besluit een aantal gronden aangevoerd die samengevat op het volgende neerkomen.
Verplichte aansluiting bij het Productschap is in strijd met artikel 11 EVRM Pro. Er was geen goedkeuring van de heffingsverordening 2007 (oud) door alle betrokken ministers. De bestemmingsheffing voor onderzoek is in strijd met het instellingsbesluit. De systematiek van de heffingsverordening is zo willekeurig, onduidelijk en onbegrijpelijk dat de Verordening in strijd is met het legaliteitsbeginsel. De argumenten die zijn gegeven voor de onverbindendheid van de Verordening 2004 gelden ook voor de Verordening 2007.
Naar aanleiding van de Wijzigingsverordening heeft appellante aangevoerd dat het onjuist is dat een productschap met terugwerkende kracht een heffingsverordening wijzigt om daarmee de onverbindendheid van een verordening op te heffen, zeker nu deze onverbindendheid het gevolg is van het feit dat de verordening heffingsplichtigen onvoldoende houvast biedt bij het bepalen van de aard en omvang van de hen daarin toegekende rechten en plichten.
Wat de wijzigingen in de Wijzigingsverordening betreft stelt appellante dat deze slechts betrekking hebben op twee van de vier gesignaleerde gebreken. De eerste wijziging betreft het opheffen van een inconsistentie en wordt bereikt door het uitbreiden van de kring van heffingsplichtigen en het verruimen van de grondslag. Het gaat dus niet slechts om een verduidelijking. Met de tweede wijziging wordt geprobeerd de restitutie afbroei alsnog van een wettelijke grondslag te voorzien.
Voorts bevat de verordening ook na de Wijzingsverordening nog een groot aantal gebreken op grond waarvan geconcludeerd zou moeten worden dat ook de gewijzigde verordening in strijd is met algemene rechtsbeginselen zoals het legaliteitsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Het gaat dan om de volgende onduidelijkheden:
a) Gelet op de uitgangspunten zoals genoemd in de toelichting op de verordeningen past daarin niet een verschil in tarief tussen kopers en verkopers. Dit verschil wordt ook niet gemotiveerd. Op grond van artikel 14 van Pro het Instellingsbesluit mag het bestuur wel een grondslag kiezen die in verband met de bestemming passend is, maar niet een tarief dat voor bepaalde groepen ondernemingen verschillend is.
b) Met het restitutiestelsel voor doorverkoop en de verplichting voor de ?bvo-verkoper? (verkoper buiten veiling om) om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen, wordt een ?bronwaardesysteem? gerealiseerd. Voor een uitleg hiervan kan men niet terecht in de toelichting. Het systeem leidt er toe dat kopers/handelaren er beter van worden. Via het restitutiestelsel wordt namelijk niet de betaalde heffing gerestitueerd, maar het heffingspercentage over het verkoopbedrag en dat is meer dan het betaalde bedrag, uitgaande van het feit dat er met de transactie winst wordt gemaakt. Hetzelfde geldt voor de doorberekening: de ?heffing? wordt betaald over het aankoopbedrag, de doorberekening betreft een percentage van het verkoopbedrag.
c) De restitutie voor aankopende broeiers is discriminerend ten opzichte van de zelftelende broeiers.
d) De verplichting van de verkoper om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen roept problemen op. Verkopers dragen bij buitenlandse verhandeling het kopersgedeelte zelf, zodat de last voor de verkoper bij binnenlandse verhandeling lager is dan die bij buitenlandse verhandeling. Dat is in strijd met het Europees Recht.
Ook de wijze van doorberekening door de verkoper en de afdracht van de heffing aan verweerder zoals neergelegd in artikel 9 van Pro de Verordening en de verplichting voor de koper op grond van artikel 8 om Pro de heffing aan de verkoper te betalen, zoals die nu zijn vormgegeven, levert nog steeds problemen op.
e) De verplichting tot doorberekening is niet meer beperkt tot verkopers die optreden in hoedanigheid ?anders dan als detaillist?. Indien hiermee wordt beoogd de verplichting ook aan de detailhandelaar op te leggen, dan is onduidelijk hoe die deze verplichting moet effectueren aangezien een consument immers geen bedrijfsgenoot is.
f) De heffing van de zelftelende broeiers kent een andere grondslag dan de heffing voor kopers en verkopers, hetgeen in strijd is met het Instellingsbesluit. Verder is de grondslag te vaag, omdat de verkoopwaarde een onvoldoende duidelijke maatstaf is.
h) De tekst van de verordening roept vele vragen op. Bijvoorbeeld over wie, en onder welke omstandigheden, aangifte moet doen en wie, en onder welke omstandigheden, een aanslag van het PT ontvangt. Bovendien beoogt de verordening volgens artikel 2 een Pro heffing bij wege van aanslag in te stellen terwijl andere bepalingen zoals artikel 9, een heffing bij wege van afdracht of voldoening bij aangifte, lijken in te stellen.
5. Beoordeling
5.1 Appellante keert zich tegen de bij haar door de veiling namens verweerder ingehouden heffing wegens de verkoop van bloembollen.
5.2 Bij zijn besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder zijn besluit van 15 januari 2010 waartegen het beroep van appellante zich aanvankelijk richtte, gewijzigd. Nu niet is gebleken dat appellante enig belang heeft behouden bij vernietiging van het oorspronkelijk bestreden besluit, moet het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het daaraan ontvallen zijn van procesbelang.
5.3 Bij uitspraak van 7 mei 2010 in de zaak AWB 06/827 e.a., LJN: BM5026 (hierna: de uitspraak van 7 mei 2010) heeft het College de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 onverbindend verklaard. Naar aanleiding hiervan is verweerder een hersteloperatie gestart. Deze hersteloperatie heeft geleid tot (onder meer) de in rubriek 2.1 weergegeven Wijzigingsverordening.
5.4 Naar het oordeel van het College dient bij de beoordeling van het bestreden besluit door de rechter in beginsel acht te worden geslagen op een hangende het beroep met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening. Een uitzondering is op zijn plaats voor die gevallen waarin de terugwerkende kracht strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dergelijke strijd met het rechtszekerheidsbeginsel doet zich voor als de grondslag voor het opleggen van de heffing eerst met de gewijzigde verordening wordt gecreëerd.
Het gaat in het onderhavige geval om een heffing voor de teler/verkoper. Met betrekking tot de heffingsplicht van de teler/verkoper kan naar het oordeel van het College niet gezegd worden dat voorafgaand aan de gewijzigde verordening onvoldoende duidelijkheid bestond over die heffingsplicht. De in overweging 5.3 genoemde uitspraak van 7 mei 2010 noopt ook niet tot een andere conclusie. De overwegingen in die uitspraak betroffen immers niet de heffingsplicht van de teler/verkoper.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van een situatie waarin eerst in de gewijzigde verordeningen een grondslag voor het opleggen van de heffing wordt gecreëerd. Er bestaat in deze zaken dan ook geen aanleiding een uitzondering te maken op de hoofdregel dat in beginsel acht dient te worden geslagen op de (hangende het beroep) met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening.
5.5 Met betrekking tot de grief dat de onderhavige Verordeningen willekeurige, onduidelijke en onredelijke heffingen bevatten, overweegt het College het volgende. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet. Gelet op de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707 (LJN: BL3965) en anders dan door appellante uit de uitspraak van 7 mei 2010 is afgeleid, overweegt het College dienaangaande het volgende. Van groot belang is de vraag of het algemeen verbindend voorschrift aan de heffingsplichtige voldoende inzicht geeft in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen. De beantwoording van die vraag dient zich toe te spitsen op de voorschriften die de grondslag vormen van de opgelegde heffing en de hieruit voortvloeiende rechten en plichten. In het onderhavige geval betekent dit dat het College met betrekking tot de grief dat er sprake is van een willekeurige en onduidelijke heffing alleen die onderdelen zal beoordelen die betrekking hebben op de in de onderhavige zaken opgelegde heffing voor de verkoop door de teler.
5.6 Met betrekking tot de grief die ziet op de tarieven overweegt het College het volgende.
Anders dan appellante veronderstelt, staat artikel 4, tweede lid, van de Verordening en artikel 14 van Pro het Instellingsbesluit er niet aan in de weg dat verweerder voor koper en verkoper verschillende heffingspercentages vaststelt. Verweerder heeft ter zitting verduidelijkt dat de verschillende heffingspercentages na zorgvuldig beraad met de sector tot stand zijn gekomen en op grond van welke argumenten uiteindelijk gekozen is voor de betreffende percentages. Met in achtneming van de terughoudende toets die het College hier dient te hanteren, kan gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gekomen niet met succes worden gesteld dat verweerder niet in redelijkheid tot differentiatie van heffingspercentages tussen koper en verkoper heeft kunnen besluiten.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de grief over de tarieven tevergeefs is voorgesteld.
5.7 Voor zover door appellante grieven worden geformuleerd die gericht zijn tegen de in de Verordening neergelegde verplichting voor de verkoper om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen, overweegt het College het volgende. Voor zover deze grief de doorberekening aan de buitenlandse koper betreft, behoeft deze geen bespreking nu niet is gesteld noch is gebleken dat in het onderhavige geval sprake is van verkoop aan een buitenlandse koper. Ook de grief die ziet op de doorberekening door de verkoper zoals neergelegd in artikel 9 van Pro de Verordening en de verplichting voor de koper op grond van artikel 8 om Pro de heffing aan de verkoper te betalen, behoeft hier geen bespreking; Artikel 8 en Pro artikel 9 zien Pro op de doorberekening in het geval van een verkoop/koop zonder tussenkomst van een veiling, terwijl het onderhavige geval de situatie betreft van de verkoop via de veiling (artikel 5 en Pro artikel 6 van Pro de Verordening).
5.8 Met betrekking tot de grief dat de tekst van de heffingsverordening vele vragen oproept, overweegt het College dat deze omstandigheid, nog daargelaten of daar in het onderhavige geval sprake van is, op zichzelf nog niet de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een willekeurige, onduidelijke en onredelijke heffing voor de verkoper.
5.9 Gelet op het hiervoor onder 5.5 tot en met 5.8 overwogene ziet het College in het door appellante aangevoerde geen aanleiding de in 5.5 geformuleerde vraag ontkennend te beantwoorden.
5.10 De grief over de restitutie voor doorverkoop en over de recentelijk in de Verordening opgenomen restitutie voor aankopende broeiers, vallen gelet op het hiervoor onder 5.5 overwogene buiten de grondslag van het onderhavige geschil; in het onderhavige geval betreft het immers niet de restitutie, maar de heffing opgelegd aan een verkoper (teler). Hetzelfde geldt voor de grief die betrekking heeft op de heffing van zelftelende broeiers en de grief over de heffing aan de detailhandelaar.
5.11 Voor de beoordeling van de door appellante gestelde schending van artikel 11 EVRM Pro verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939). Voor de beoordeling van de grief dat de heffing mede dient voor onderzoek, welke activiteiten onder het verbod van regeling als bedoeld in artikel 93 Wbo Pro vallen, verwijst het College naar overweging 5.2 van dezelfde uitspraak. Voor een bespreking van de grief dat de betrokken Verordeningen – het College begrijpt: de Verordening zoals die gold ten tijde van het opleggen van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar en voorafgaand aan de wijziging in december 2010 – uitsluitend door de Minister van LNV en niet door de andere betrokken ministers zijn goedgekeurd, verwijst het College naar hetgeen zij hierover in overweging 2.3 in de uitspraak van 29 juni 2010 in de zaak AWB 09/525 (LJN: BN0342) heeft overwogen.
5.12 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 17 mei 2010 ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 15 januari 2010 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 17 mei 2010 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2011.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning