Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/585 t/m 09/589 7 juli 2011
4242 Heffing
Vakheffing bloembollen
Uitspraak in de zaken van:
VOF A, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. M.L. Batting en R.J.M. van den Tweel, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Verweerder heeft met nota’s van 12 september 2007 aan appellante naheffingen opgelegd over de jaren 2003, 2004 en 2005. Met nota’s van 14 december 2007 en 21 oktober 2008 zijn heffingen opgelegd over de jaren 2006 en 2007. De (na)heffingen zijn opgelegd op grond van de Verordeningen PT vakheffing bloembollen leverbaar respectievelijk 2003, 2004, 2005, 2006 en 2007.
Bij besluiten van 11 maart 2009 heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 20 april 2009 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij besluiten van 3 december 2010 heeft verweerder de naheffingen die zijn opgelegd over de jaren 2003 en 2004 gerestitueerd.
Bij besluiten van 20 januari 2011 heeft verweerder de beslissingen op bezwaar gewijzigd.
Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden de beroepen van appellante geacht mede te zijn gericht tegen deze besluiten.
Bij brief van 14 februari 2011 heeft appellante een reactie ingediend op de nieuwe beslissingen op bezwaar.
Bij brief van 8 maart 2011 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 maart 2011 heeft appellante haar beroepsgronden nader aangevuld.
Op 30 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder zijn voorts verschenen C.J.A. Groenewoud, P. Huisman en J.J.J. Langeslag.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van Pro de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 zoals die gold tot inwerkingtreding van de hierna te noemen Wijzigingsverordening, luidde als volgt:
"1. De koper en de verkoper van bloembollen-leverbaar zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketingsactiviteiten.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde."
Met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 (hierna: Wijzigingsverordening) is een aantal wijzigingen in de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 aangebracht. Na de wijzigingen luidt de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 - voor zover hier van belang - als volgt:
"§ 1 Begripsbepalingen
Artikel 1
(…)
3. a. bloembollen: bollen of knollen van bloemgewassen
b. bloembollen leverbaar: soorten en variëteiten bloembollen die in de lijst, welke als bijlage bij deze verordening is gevoegd, zijn vermeld en waarvan de maat ligt op of boven de daarachter vermelde minimummaat, alsmede alle andere bloembollen, ongeacht de maat.
c. factuurbedrag: het bedrag van de factuur, exclusief behandelingskosten en exclusief kosten kleinverpakkingsmateriaal
(…)
f. oogstjaar: de periode van 1 juni 2005 tot en met 31 mei 2006
g. verkoopwaarde: waarde van bloembollen leverbaar vastgesteld op basis van de gemiddelde verkoopprijzen in het betreffende oogstjaar.
(…)
Artikel 2
1. De koper en verkoper van bloembollen leverbaar, waaronder tevens dient te worden verstaan de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van Pro deze verordening, zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketing activiteiten.
§ 3 Grondslag en hoogte
Artikel 4
1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen leverbaar zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag, ofwel van de verkoopwaarde van de bloembollen leverbaar voor zover het betreft de heffing die is verschuldigd door de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van Pro deze verordening.
3. Het bestuur kan door middel van een besluit het percentage als bedoeld in het tweede lid verlagen.
Artikel 5
1. Degene die bloembollen leverbaar verkoopt of heeft verkocht door tussenkomst van een veiling, is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag.
(…)
Artikel 7
Degene die zonder tussenkomst van een veiling bloembollen leverbaar verkoopt is verplicht: 2,1% van het factuurbedrag van de door hem aldus verkochte bollen aan de desbetreffende kopers door te berekenen.
(…)
Artikel 9
1. Degene die zonder tussenkomst van de veiling door hem geteelde bloembollen leverbaar verkoopt is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid bedraagt: 2,1% van het factuurbedrag.
3. De in het eerste lid bedoelde heffing dient door de verkoper te worden afgedragen aan het productschap tezamen met de bij de koper geïncasseerde heffing volgens artikel 8, derde lid.
4. Door deze betaling voldoet de verkoper aan de heffingsplicht als bedoeld in het eerste. (…)
5. Indien en voor zover daartoe termen aanwezig zijn, kan bij de toepassing van het eerste lid als factuurbedrag worden aangemerkt de marktwaarde van de desbetreffende bloembollen leverbaar op het tijdstip van verkoop."
De Verordeningen PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2006 en de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 zijn met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2006 en de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 gewijzigd. De Verordeningen PT vakheffing bloembollen leverbaar over beide jaren kennen gelijkluidende bepalingen als de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar 2005, met dien verstande dat - voor zover hier van belang - het oogstjaar 1 juni 2006 tot en met 31 mei 2007 respectievelijk 1 juni 2007 tot en met 31 mei 2008 betreft. Artikel 4, derde lid, is in de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 komen te vervallen; in die Verordening is in artikel 4 bepaald Pro dat het heffingspercentage voor de verkoper 1,5% en voor de koper 1,0% van het factuurbedrag bedraagt.
Ingevolge artikel 2, tweede lid van de Wijzigingsverordeningen treden de wijzigingen in werking met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie en werken deze terug tot en met 1 juni 2005, respectievelijk 1 juni 2006 en 1 juni 2007.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan:
- Appellante is teler van (onder meer) bloembollen.
- Over de verkoop van de bloembollen is door verweerder bij nota’s van 12 september 2007, 14 december 2007 en 21 oktober 2008 aan appellante een naheffing opgelegd over de jaren 2003 tot en met 2005, respectievelijk een heffing over het jaar 2006 en 2007. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Op 27 november 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- De bezwaren tegen de nota’s heeft verweerder bij besluiten van 11 maart 2009 ongegrond verklaard.
- Met de besluiten van 3 december 2010 heeft verweerder de naheffingen opgelegd over de jaren 2003 en 2004 gerestitueerd. De heffingen opgelegd over de jaren 2005 tot en met 2007 heeft verweerder gehandhaafd.
- Hangende het beroep heeft verweerder de Verordeningen vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005, 2006 en 2007 gewijzigd.
- Deze Wijzigingsverordeningen zijn gepubliceerd in het PBO-blad van 24 december 2010.
- Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder de besluiten van 11 maart 2009 gewijzigd.
3. De bestreden besluiten
Met een nieuwe beslissing op bezwaar heeft verweerder de eerdere beslissingen op bezwaar gedeeltelijk gewijzigd.
Met het bestreden besluit worden de primaire beslissingen tot oplegging van de heffing in die zin herroepen dat zij worden opgelegd op basis van de gewijzigde heffingsverordeningen. Voor de heffing over het oogstjaar 2005 wordt de wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen leverbaar Oogstjaar 2005, tot grondslag van de heffing gemaakt. Voor de heffing over het jaar 2006 wordt de wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen leverbaar Oogstjaar 2006 tot grondslag van de heffing gemaakt. Voor de heffing over het jaar 2007 wordt de Wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen Oogstjaar 2007 tot grondslag van de heffing gemaakt. Voor het overige blijven de beslissingen op bezwaar van 11 maart 2009 in stand.
Met betrekking tot de in bezwaar aangevoerde gronden heeft verweerder zich in de besluiten van 11 maart 2009 op het standpunt gesteld dat die niet slagen. Van strijd met artikel 11 EVRM Pro is geen sprake. Voor de grief over het ontbreken van de ministeriële goedkeuring verwijst verweerder naar twee uitspraken van het College waaruit volgt dat het bezwaar ongegrond is. De Verordening over 2007 betreft het hele oogstjaar 2007 (1 juni 2007 tot en met 31 mei 2008). De stelling dat voor appellante niet duidelijk was gelet op de late afkondiging, waar zij qua heffing aan toe was, volgt verweerder niet nu appellante sinds jaar en dag weet dat zij onderhavige heffing verschuldigd is en de hoogte van de heffing ruimschoots vóór de aangifte en de opgelegde nota bekend is. Wat de inzet van de heffingsopbrengst voor onderzoek betreft is verweerder van mening dat niet regelend wordt opgetreden met betrekking tot de inhoud van het onderzoek en de heffing voor het financieren van het onderzoek op grond van de Verordening rechtsgeldig mag worden opgelegd. De manier van heffen is verder duidelijk omschreven in de Verordening; de heffing wordt geïnd bij de verkoper, die de heffing doorberekent aan de koper. De heffing is dan ook niet in strijd met het legaliteitsbeginsel.
In het aanvullend verweerschrift heeft het productschap nog het volgende aangevoerd.
De heffingsnota’s die zijn opgelegd over de jaren 2003 en 2004 zijn ingetrokken en de heffingen opgelegd bij die nota’s zijn gerestitueerd.
Van het opleggen met terugwerkende kracht van heffing is geen sprake. Op het moment van de oorspronkelijke oplegging van de heffing was sprake van een verbindende verordening. Er is dus sprake van een andere situatie dan die waarin de heffing wordt opgelegd op een moment waarop de verordening nog niet in werking is getreden. De rechtspraak van het College waaruit volgt dat in dat geval weliswaar na inwerkingtreding van de verordening, waaraan terugwerkende kracht wordt gegeven, alsnog heffing over de periode in het verleden kan worden opgelegd, maar de eerder opgelegde heffing samen met gederfde wettelijke rente dient te worden gerestitueerd, gaat hier niet op. Van een situatie waarin heffing is afgedragen zonder grondslag is hier geen sprake. Van een onverschuldigde betaling is evenmin sprake.
Hier is sprake van een situatie waarin met terugwerkende kracht gebreken in een bestaande verordening worden gerepareerd. Er kan een vergelijking worden gemaakt met de rechtspraak van de Hoge Raad als belastingrechter. In een arrest van 2 oktober 2009 (LJN: BI1892) heeft de Hoge Raad geoordeeld over met terugwerkende kracht gewijzigde regelgeving die de grondslag vormde voor een bepaalde belastingvrijstelling. Uitgangspunt is dat als een wettelijk voorschrift met terugwerkende kracht is ingevoerd of gewijzigd na de datum van de bestreden beslissing, en het nieuwe voorschrift in aanmerking komt voor toepassing op het te berechten geval, bij de toetsing van die beslissing door de (hogere) rechter moet worden uitgegaan van het nieuwe voorschrift. Dat uitgangspunt moet worden genuanceerd, in die zin dat heffing van een belasting niet is toegestaan in het geval dat de regeling die in heffing voorziet nog niet in werking is getreden op het tijdstip waarop die heffing plaatsvindt, waardoor voor de heffing van deze belasting op dat moment nog geen juridische grondslag bestaat. Dat geldt ook indien de regeling nadien met terugwerkende kracht wordt ingevoerd, tenzij uit een wet in formele zin volgt dat ook met terugwerkende kracht een juridische basis wordt verleend aan voorheen tot stand gekomen aanslagen en andere heffingsaanslagen.
In dit geval is geen sprake van een situatie waarin ten tijde van de oplegging van de heffing een wettelijke grondslag ontbrak. De nuancering op de hoofdregel is hier dan ook niet aan de orde. Voor zover al sprake zou zijn van onverbindende regelgeving op basis waarvan de heffing aan appellante is opgelegd, is dit met terugwerkende kracht hersteld.
Van belang zijn ook de wijzigingen die zijn aangebracht. Die wijzigingen zijn gering en brengen geen verandering in de heffingssystematiek. Het gaat om een verduidelijking van een bestaande praktijk. Eén van de wijzigingen betreft een verduidelijking van de positie van aankopende broeiers. Ten onrechte was in de oude verordeningen geen grondslag opgenomen op basis waarvan zij restitutie konden vragen. De tweede wijziging betreft een verduidelijking van de groep van heffingsplichtigen. Nu is in artikel 2, eerste lid, duidelijk neergelegd dat ook de zelftelende broeier heffing is verschuldigd. In de oude verordeningen was de heffingsplicht van zelftelende broeier alleen opgenomen in artikel 10. De zelftelende broeier was dus al wel heffingsplichtig, maar werd in de eerste artikelen niet met zoveel woorden genoemd.
Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Voor appellante kon duidelijk zijn dat zij voor de genoemde periode heffing verschuldigd was. Over de reparatie van de verordeningen is steeds duidelijk gecommuniceerd. Ook gelet daarop moest het voor appellante duidelijk zijn dat zij de afgedragen heffing verschuldigd bleef en geenszins onverschuldigd had betaald.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen dit besluit in het (aanvullend) beroepschrift, op sommige onderdelen nader uitgewerkt ter zitting, het volgende aangevoerd.
Het feit dat appellante verplicht bij verweerder is aangesloten en daarvoor heffing moet betalen is in strijd met artikel 11 EVRM Pro. De verordeningen zijn niet tijdig door alle betrokken ministers goedgekeurd. Alle van belang zijnde heffingsverordeningen zijn gedurende het oogstjaar in werking getreden. Daarmee zijn de bedrijfsgenoten in de onmogelijke positie gebracht dat zij een heffing moesten innen/doorberekenen terwijl zij daartoe niet bevoegd waren op grond van een geldige heffingsverordening en zonder dat duidelijkheid bestond over de hoogte van het tarief. De heffingen zijn bestemmingsheffingen waarmee onder andere opbrengsten worden gegenereerd ten behoeve van diverse soorten onderzoek. Dit soort activiteiten valt echter onder het verbod van regeling. Onduidelijk is op grond van welke bevoegdheid/verplichting de verkopende teler voor/namens verweerder de heffing oplegt/int. De in de heffingsverordeningen gevolgde systematiek is zodanig willekeurig, onduidelijk en onbegrijpelijk dat verweerder geacht moet worden een heffing te hebben ingesteld die de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad en die in strijd is met het legaliteitsbeginsel.
Naar aanleiding van de gewijzigde beslissingen op bezwaar heeft appellante nog het volgende aangevoerd. Volgens appellante bevatten de Verordeningen vakheffing bloembollen leverbaar 2005 t/m 2007 zoals deze luidden vóór de in december 2010 gepubliceerde wijzigingen dezelfde of soortgelijke gebreken als de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 die door het College bij uitspraak van 7 mei 2010 (LJN: BM5026) onverbindend is verklaard. Het is de vraag of met het wijzigingsbesluit de oorspronkelijke beslissingen op bezwaar wel worden gewijzigd. De wijziging heeft uitsluitend betrekking op het in de oorspronkelijke beslissingen vermelde wettelijk kader. De grondslag van de aanslagen blijft onveranderd de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar 200x. Verweerder wil hetzelfde bereiken als de wetgever indertijd met de reparatiewet, alleen heeft verweerder niet dezelfde mogelijkheden die de formele wetgever heeft. Met alleen het wijzigingen van de heffingsverordeningen met terugwerkende kracht is verweerder er niet, dus doet het wat extra. Het trekt de aanslagen in, legt deze niet opnieuw op “in het heden”, maar met terugwerkende kracht op de datum waarop de oorspronkelijke aanslagen waren gedagtekend. Verweerder kan en mag geen aanslagen opleggen met terugwerkende kracht. Dit zou materieel mogelijk maken wat volgens vaste rechtspraak van het College nu juist niet is toegestaan: het opleggen van een aanslag voordat de verordening verbindend is. De vraag kan gesteld worden of de door de Hoge Raad gegeven nuancering, die ziet op verordeningen die nog niet in werking zijn getreden, ook betrekking moet hebben op verordeningen die zo gebrekkig zijn dat zij geen grondslag voor een heffing kunnen vormen en alleen om die reden met terugwerkende kracht worden gewijzigd.
Het is onjuist dat een productschap met terugwerkende kracht een heffingsverordening wijzigt om daarmee de onverbindendheid van een verordening op te heffen, zeker nu deze onverbindendheid het gevolg is van het feit dat de verordening heffingsplichtigen onvoldoende houvast biedt bij het bepalen van de aard en omvang van de hen daarin toegekende rechten en plichten.
Wat de wijzigingen in de Wijzigingsverordeningen betreft stelt appellante dat deze slechts betrekking hebben op twee van de vier gesignaleerde gebreken. De eerste wijziging betreft het opheffen van een inconsistentie en wordt bereikt door het uitbreiden van de kring van heffingsplichtigen en het verruimen van de grondslag. Het gaat dus niet slechts om een verduidelijking. Met de tweede wijziging wordt geprobeerd de restitutie afbroei alsnog van een wettelijke grondslag te voorzien.
Voorts bevatten de verordeningen ook na de Wijzingsverordeningen nog een groot aantal gebreken op grond waarvan geconcludeerd zou moeten worden dat de gewijzigde verordeningen in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen zoals het legaliteitsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. Het gaat dan om de volgende onduidelijkheden:
a) Gelet op de uitgangspunten zoals genoemd in de toelichting op de verordeningen past daarin niet een verschil in tarief tussen kopers en verkopers. Dit verschil wordt ook niet gemotiveerd. Op grond van artikel 14 van Pro het Instellingsbesluit mag het bestuur wel een grondslag kiezen die in verband met de bestemming passend is, maar niet een tarief dat voor bepaalde groepen ondernemingen verschillend is.
b) Met het restitutiestelsel voor doorverkoop en de verplichting voor de “bvo-verkoper” (verkoper buiten de veiling om) om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen, wordt een “bronwaardesysteem” gerealiseerd. Voor een uitleg hiervan kan men niet terecht in de toelichting. Het systeem leidt er toe dat kopers/handelaren er beter van worden. Via het restitutiestelsel wordt namelijk niet de betaalde heffing gerestitueerd, maar het heffingspercentage over het verkoopbedrag en dat is meer dan het betaalde bedrag, uitgaande van het feit dat er met de transactie winst wordt gemaakt. Hetzelfde geldt voor de doorberekening: de “heffing” wordt betaald over het aankoopbedrag, de doorberekening betreft een percentage van het verkoopbedrag.
c) De restitutie voor aankopende broeiers is discriminerend ten opzichte van de zelftelende broeiers.
d) De verplichting van de verkoper om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen roept problemen op. Verkopers dragen bij buitenlandse verhandeling het kopersgedeelte zelf, zodat de last voor de verkoper bij binnenlandse verhandeling lager is dan die bij buitenlandse verhandeling. Dat is in strijd met het Europees Recht.
e) Deze verplichting is niet meer beperkt tot verkopers die optreden in hoedanigheid “anders dan als detaillist”. Indien hiermee wordt beoogd de verplichting ook aan de detailhandelaar op te leggen, dan is onduidelijk hoe die deze verplichting moet effectueren aangezien een consument immers geen bedrijfsgenoot is.
f) De heffing van de zelftelende broeiers kent een andere grondslag dan de heffing voor kopers en verkopers, hetgeen in strijd is met het Instellingsbesluit. Verder is de grondslag te vaag, omdat de verkoopwaarde een onvoldoende duidelijke maatstaf is.
h) De tekst van de verordening roep vele vragen op. Bijvoorbeeld over wie, en onder welke omstandigheden, aangifte moet doen en wie, en onder welke omstandigheden, een aanslag van verweerder ontvangt. Bovendien beoogt de verordening volgens artikel 2 een Pro heffing bij wege van aanslag in te stellen terwijl andere bepalingen zoals artikel 9, een heffing bij wege van afdracht of voldoening bij aangifte, lijken in te stellen.
i) De verhouding tussen het tarief in artikel 4 en Pro het tarief in de artikelen 5 t/m 9 is niet duidelijk. Artikel 4, derde lid, maakt het mogelijk om het tarief van artikel 4, tweede lid, bij afzonderlijk besluit te verlagen. Het tariefbesluit (in 2005 en 2006) verlaagt echter niet het tarief van artikel 4, maar de tarieven van artikel 5 t/m 9. De tariefbesluiten zijn niet goedgekeurd door de SER en de betrokken ministers en daarom onverbindend. De jurisprudentie van het College (31 maart 2010, LJN BM3224) is hier niet van toepassing. Verder worden hier niet alleen tarieven verlaagd, maar worden ook verschillende tarieven ingesteld, zonder dat de Verordening daartoe de mogelijkheid biedt. Onverbindendheid van deze tariefbesluiten leidt tot onverbindendheid van de Verordeningen.
Ter zitting heeft appellante nog gesteld dat met de restitutie van de naheffing over de jaren 2003 en 2004 niet geheel tegemoet gekomen is aan de bezwaren van appellanten.
5. Beoordeling
5.1 Verweerder heeft aan appellante, teler van bloembollen, wegens de verkoop van bloembollen na aangifte door appellante een heffing opgelegd over verkopen uit eigen teelt voor de jaren 2006 en 2007. Voor de jaren 2003, 2004 en 2005 heeft verweerder naar aanleiding van een boekencontrole een naheffing aan appellante opgelegd eveneens terzake van de verkoop van bloembollen uit eigen teelt. Deze (na)heffingen zijn opgelegd op grond van de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar zoals die destijds gold voor de jaren 2003 tot en met 2007. De (na)heffingen betreffen de verkoop buiten de veiling om.
Bij uitspraak van 7 mei 2010 in de zaak AWB 06/827 e.a., LJN: BM5026 (hierna: de uitspraak van 7 mei 2010) heeft het College de Verordening vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2004/2005 onverbindend verklaard. Naar aanleiding van die uitspraak heeft verweerder de naheffing die bij nota’s van 13 september 2007 aan appellante was opgelegd over de jaren 2003 en 2004, gerestitueerd. De nota’s over de jaren 2005 tot en met 2007 heeft verweerder onverminderd gehandhaafd. Voor de daaraan ten grondslag liggende verordeningen is verweerder een hersteloperatie gestart. Deze hersteloperatie heeft geleid tot de Wijzigingsverordeningen. Met een nieuwe beslissing op bezwaar (van 20 januari 2011) heeft verweerder de toepasselijke wijzigingsverordeningen tot grondslag van de over de jaren 2005 tot en met 2007 opgelegde heffingen gemaakt.
5.2 Appellante heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat met de restitutie van de naheffing over de jaren 2003 en 2004 niet geheel tegemoet gekomen is aan de bezwaren van appellanten. De restitutie betreft de heffing die appellante opgelegd heeft gekregen voor haar verkopen buiten de veiling om, terwijl appellante ook heffing heeft afgedragen voor haar verkopen via de veiling en via handelskaarthouders. De op die wijze afgedragen heffingen dienen volgens haar ook te worden terugbetaald. Het College overweegt hieromtrent het volgende. Deze inhoudingen via de veilingen en deze afdrachten via de handelskaarthouders vormen geen onderdeel van de naheffingsnota’s. Deze naheffingen hebben, zoals verweerder terecht stelt, alleen betrekking op heffing opgelegd voor verkoop van bloembollen buiten de veiling om. Dat betekent dat de heffingen die op andere wijze zijn afgedragen en de vraag of ook met betrekking tot die heffing terugbetaling moet plaatsvinden, buiten de feitelijke grondslag van het onderhavige geschil vallen.
5.3 Het College zal zich in het navolgende dan ook beperken tot de beoordeling van het in bezwaar handhaven van de opgelegde (na)heffingen over de jaren 2005 tot en met 2007.
5.4 Het College begrijpt de gewijzigde beslissing op bezwaar van 20 januari 2011 aldus dat de primaire besluiten (de heffingsnota’s) worden herroepen in die zin dat de grondslag voor het opleggen van de heffing wordt gewijzigd; thans vormt de Verordening zoals die geldt na wijziging door de Wijzigingsverordening – zoals weergegeven in rubriek 2.1 – de grondslag voor het opleggen van de heffing.
5.5 Naar het oordeel van het College dient bij de beoordeling van het bestreden besluit door de rechter in beginsel acht te worden geslagen op een hangende het beroep met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening. Een uitzondering is op zijn plaats voor die gevallen waarin de terugwerkende kracht strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dergelijke strijd met het rechtszekerheidsbeginsel doet zich voor als de grondslag voor het opleggen van de heffing eerst met de gewijzigde verordening wordt gecreëerd.
De onderhavige zaken betreffen een heffing die aan appellante is opgelegd als teler/verkoper. Met betrekking tot de heffingsplicht van de teler/verkoper kan naar het oordeel van het College niet gezegd worden dat voorafgaand aan de gewijzigde verordeningen onvoldoende duidelijkheid bestond over die heffingsplicht. De in overweging 5.1 genoemde uitspraak van 7 mei 2010 van het College noopt ook niet tot een andere conclusie. De in die uitspraak gesignaleerde onduidelijkheden betroffen immers niet de heffingsplicht van de teler/verkoper.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van een situatie waarin eerst in de gewijzigde verordeningen een grondslag voor het opleggen van de heffing wordt gecreëerd. Er bestaat in deze zaken dan ook geen aanleiding een uitzondering te maken op de hoofdregel dat in beginsel acht dient te worden geslagen op de (hangende het beroep) met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening.
5.6 Door appellante is gesteld dat de betreffende heffingsverordeningen pas gaandeweg het oogstjaar zijn afgekondigd en van haar niet mag worden verwacht dat zij een heffing aan de koper doorberekent zonder dat de bevoegdheid ten tijde van de transactie bestaat. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
De Verordeningen hebben telkens betrekking op een oogstjaar. Voor 2005 liep dat oogstjaar van 1 juni 2005 tot en met 31 mei 2006, voor 2006 van 1 juni 2006 tot en met 31 mei 2007 en voor 2007 van 1 juni 2007 tot en met 31 mei 2008. De Verordeningen die betrekking hebben op het oogstjaar 2005, 2006 en 2007 zijn gepubliceerd op 12 augustus 2005, respectievelijk 22 september 2006 en 22 juni 2007. De ontwerpverordeningen zijn telkens ruim voor het begin van het oogstjaar gepubliceerd, te weten op: 18 februari 2005, 13 januari 2006 en 9 februari 2007. Al deze ontwerpverordeningen bevatten een bepaling die de verkoper verplicht een bepaald (heffings)percentage bij de koper in rekening te brengen en een bepaling dat de aldus geïncasseerde heffing door de verkoper aan het productschap moet worden afgedragen.
Niet gesteld noch gebleken is dat appellante het in rekening brengen van het heffingspercentage bij de koper achterwege heeft gelaten. Het College is van oordeel dat in het licht daarvan niet valt in te zien welk belang appellante heeft bij beoordeling van de stelling dat van haar niet mag worden verwacht dat zij percentages in rekening brengt zonder dat zij de bevoegdheid daartoe heeft. Voor zover appellante met haar betoog een beroep heeft willen doen op het rechtszekerheidsbeginsel gelet op het feit dat de Verordeningen pas achteraf in werking treden voor een bepaald jaar, overweegt het College dat dit betoog niet slaagt. Daarbij slaat het College acht op het feit dat de uiteindelijk afgekondigde Verordeningen in dit opzicht niet afwijken van de vooraf gepubliceerde ontwerpverordeningen en de systematiek op het punt van het in rekening brengen bij de koper door de verkoper in de betreffende jaren niet is gewijzigd, zodat deze verplichting in hoge mate voorzienbaar was voor de verkoper.
Voor zover appellante stelt dat de hoogte van het tarief niet duidelijk was bij aanvang van het oogstjaar, overweegt het College het volgende. De Verordeningen zijn binnen één tot vier maanden na het begin van het oogstjaar afgekondigd. De ontwerpverordeningen zijn telkens ruim voor het begin van het oogstjaar gepubliceerd en vermelden hetzelfde heffingspercentage als dat in de uiteindelijk afgekondigde verordening is bekend gemaakt. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College geen sprake zijn van een zodanige mate van onduidelijkheid over dit percentage dat dit afbreuk doet aan de rechtmatigheid van de verordeningen. Ook de omstandigheid dat het heffingspercentage voor de jaren 2005 en 2006 gaandeweg het oogstjaar is verlaagd, leidt niet tot een andere conclusie. Daarbij neemt het College in aanmerking dat in het onderhavige geval niet is gesteld noch is gebleken dat zich verrekeningsproblemen hebben voorgedaan. Van belang daarbij is voorts dat artikel 4, derde lid, van de Verordening voor de jaren 2005 en 2006 uitdrukkelijk toelaat dat het bestuur het heffingspercentage lager vaststelt. Het College begrijpt dat het vanuit het perspectief van de ondernemer wenselijk is dat die nadere vaststelling (een verlaging van het heffingstarief) zo tijdig mogelijk – bij voorkeur voorafgaand aan het oogstjaar – plaatsvindt. Echter indien het Productschap rekening wil houden met de (te verwachten) ontwikkelingen binnen de sector in het betreffende oogstjaar dan zal het niet altijd mogelijk zijn de verlaging van het tarief voorafgaand aan het oogstjaar vast te stellen.
5.7 Met betrekking tot de grief dat de onderhavige Verordeningen willekeurige, onduidelijke en onredelijke heffingen bevatten, overweegt het College het volgende. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig geacht moeten worden met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever en derhalve met terughoudendheid toetsend geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en zich strijd met het legaliteitsbeginsel voordoet. Gelet op de uitspraak van 17 december 2009 in de zaak AWB 06/707 (LJN: BL3965) en anders dan door appellante uit de uitspraak van 7 mei 2010 is afgeleid, overweegt het College dienaangaande het volgende. Van groot belang is de vraag of het algemeen verbindend voorschrift aan de heffingsplichtige voldoende inzicht geeft in de daaruit voor hem voortvloeiende rechten en verplichtingen. De beantwoording van die vraag dient zich toe te spitsen op de voorschriften die de grondslag vormen van de opgelegde heffing en de hieruit voortvloeiende rechten en plichten. In het onderhavige geval betekent dit dat het College met betrekking tot de grief dat er sprake is van een willekeurige en onduidelijke heffing alleen die onderdelen zal beoordelen die betrekking hebben op de in de onderhavige zaken opgelegde heffing voor de verkoop door de teler.
5.8 Met betrekking tot de grieven die zien op de tarieven overweegt het College het volgende.
Anders dan appellante veronderstelt, staan artikel 4, tweede lid, van de Verordening en artikel 14 van Pro het Instellingsbesluit er niet aan in de weg dat verweerder voor koper en verkoper verschillende heffingspercentages vaststelt. Verweerder heeft ter zitting verduidelijkt dat de verschillende heffingspercentages na zorgvuldig beraad met de sector tot stand zijn gekomen en op grond van welke argumenten uiteindelijk gekozen is voor de betreffende percentages. Met inachtneming van de terughoudende toets die het College hier dient te hanteren, kan gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gekomen niet met succes worden gesteld dat verweerder niet in redelijkheid tot differentiatie van heffingspercentages tussen koper en verkoper heeft kunnen besluiten.
Voor zover appellante nog stelt dat de tariefbesluiten van 2005 en 2006 ten onrechte ook betrekking hebben op de tarieven in de artikelen 5 tot en met 9 van de Verordeningen met betrekking tot het oogstjaar 2005 en 2006, overweegt het College het volgende. Artikel 4, derde lid, van de Verordening laat uitdrukkelijk toe dat het heffingspercentage lager wordt vastgesteld. Gelet op de samenhang tussen artikel 4 en Pro de artikelen 5 tot en met 9, moet daaronder ook worden begrepen de verlaging van de percentages in de artikelen 5 tot en met 9. Deze artikelen vormen een nadere uitwerking van het heffingspercentage van de verkoper en de koper, zoals genoemd in artikel 2. Het College neemt hierbij ook in ogenschouw dat niet is gesteld noch is gebleken dat een verlaging van deze tarieven appellante in haar belangen heeft geschaad.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de grieven over de tarieven tevergeefs zijn voorgesteld.
5.9 Voor zover in de nadere memorie van appellante grieven worden geformuleerd die gericht zijn tegen de in de Verordening neergelegde verplichting voor de verkoper om een percentage van het factuurbedrag door te berekenen aan de buitenlandse koper, overweegt het College dat in het onderhavige geval niet is gesteld noch is gebleken dat sprake is geweest van verkoop door appellante aan een buitenlandse koper zodat deze grieven naar het oordeel van het College geen verdere bespreking behoeven.
5.10 Met betrekking tot de grief dat de tekst van de heffingsverordening vele vragen oproept, overweegt het College dat deze omstandigheid, nog daargelaten of daar in het onderhavige geval sprake van is, op zichzelf nog niet de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een willekeurige, onduidelijke en onredelijke heffing voor de verkoper.
5.11 Gelet op het hiervoor onder 5.7 tot en met 5.10 overwogene ziet het College in het door appellante aangevoerde geen aanleiding de in 5.7 geformuleerde vraag ontkennend te beantwoorden.
5.12 De grief dat ook aan de recentelijk in de Verordening opgenomen restitutie voor aankopende broeiers bezwaren kleven, valt gelet op het hiervoor onder paragraaf 5.7 overwogene buiten de grondslag van het onderhavige geschil; in het onderhavige geval betreft het immers niet de restitutie voor aankopende broeiers, maar de heffing opgelegd aan een verkoper (teler). Hetzelfde geldt voor de grief die betrekking heeft op de heffing van zelftelende broeiers en de grief over de heffing aan de detailhandelaar.
5.13 Voor de beoordeling van de door appellante gestelde schending van artikel 11 EVRM Pro verwijst het College naar overweging 5.1 in de uitspraak van het College van 30 juni 2010 in de zaak AWB 09/590 (LJN: BN0939). Voor de beoordeling van de grief dat de heffing mede dient voor onderzoek, welke activiteiten onder het verbod van regeling als bedoeld in artikel 93 Wbo Pro vallen, verwijst het College naar overweging 5.2 van dezelfde uitspraak. Voor een bespreking van de grief dat de betrokken Verordeningen – het College begrijpt: de Verordeningen zoals die golden ten tijde van het opleggen van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar en voorafgaand aan de wijziging in december 2010 – uitsluitend door de Minister van LNV en niet door de andere betrokken ministers zijn goedgekeurd, verwijst het College naar hetgeen zij hierover in overweging 2.3 in de uitspraak van 29 juni 2010 in de zaak AWB 09/525 (LJN: BN0342) heeft overwogen.
5.14 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2011.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning