Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/500 14 oktober 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 25 mei 2010, bij het College binnengekomen op 28 mei 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 april 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 3 maart 2010, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 2 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 4 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 67 - Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen Pro en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
(…)
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde Pro code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
BIJLAGE III
MAATREGELEN DIE IN ACTIEPROGRAMMA’S ALS BEDOELD IN ARTIKEL 5, LID 4, ONDER a), MOETEN WORDEN OPGENOMEN
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
(…)
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: beleidsregels) luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…) "
Blijkens punt 4.8 uit de bijlage van de beleidsregels geldt voor niet-naleving van artikel 5 van Pro het Besluit gebruik meststoffen een initieel kortingspercentage van 5%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor 2009 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 5 februari 2009 geconstateerd dat appellant op een niet emissiearme wijze mest heeft uitgereden op een door hem gebruikt perceel grasland op (gedeeltelijk) bevroren, dan wel met water verzadigde bodem.
- Bij besluit van 3 maart 2010 heeft verweerder voor appellant een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan hem voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Een drietal van deze randvoorwaarden zijn de verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden, het verbod op het gebruik van dierlijke meststoffen op bevroren of besneeuwde grond en het verbod op het gebruik van dierlijke meststoffen op natte of ondergelopen (waterverzadigde) grond. Appellant heeft deze randvoorwaarde niet nageleefd. Vast staat dat appellant op 5 februari 2009 dierlijke mest opzettelijk niet emissiearm heeft aangewend doordat de mest in strookjes van 3 tot 5 centimeter breed op het gras lag en niet op de bodem. Daarmee heeft appellant niet aan de betreffende randvoorwaarde voldaan. Voor het niet emissiearm aanwenden van mest heeft verweerder opzet aangenomen; voor het gebruik van dierlijke meststoffen op bevroren, besneeuwde of waterverzadigde grond niet.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert aan dat er in zijn geval geen sprake is geweest van opzettelijk overtreden van de geldende norm voor het uitrijden van mest: in februari is het gras zo kort dat het ook met een goedgekeurde zodebemester onmogelijk is de mest tussen of onder het gras te leggen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit terecht en op juiste gronden aan appellant een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd in verband met het niet emissiearm aanwenden van mest.
Daaromtrent overweegt het College als volgt.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden.
Vaststaat dat de uitgereden mest op het gras lag en niet op de bodem en dat de toestand waarin de grond op 5 februari 2009 verkeerde ertoe heeft geleid dat de mest ook uitvloeide.
Hiermee heeft appellante niet voldaan aan een in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
5.3 In geschil is of appellant met opzet heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest. Het College stelt vast dat verweerder zijn standpunt dat sprake is van opzet heeft gemotiveerd door te stellen dat de randvoorwaarde inzake het emissiearm aanwenden van mest langdurig bestendig beleid betreft. Naar het College begrijpt, heeft verweerder hiermee getoetst aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de beleidsregels. Dit artikellid somt echter ook nog een aantal andere criteria op die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waarbij nog komt dat die opsomming – blijkens de woorden "in ieder geval" – kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Verweerder heeft in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan andere criteria. Het besluit lijdt op dit punt derhalve aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
5.4 Gelet op het vorenoverwogene is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het College laat echter de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand en overweegt daartoe als volgt.
Hoewel verweerder heeft nagelaten zijn standpunt dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving deugdelijk te motiveren, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de slotsom dat dit standpunt niettemin juist is. Daarbij neemt het College in aanmerking dat onaannemelijk is dat appellant niet heeft opgemerkt dat de uitgereden mest op het gras lag en niet op de bodem en dat de mest uitvloeide. Van appellant had mogen worden verwacht dat hij het uitrijden van mest direct zou staken, hetgeen hij echter niet heeft gedaan. Dit maakt naar het oordeel van het College dat ervan moet worden uitgegaan dat de geconstateerde niet-naleving met opzet is begaan.
5.5 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven