Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/180 14 oktober 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
V.o.f. A – B, te C, appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 februari 2010, bij het College binnengekomen op 22 februari 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 januari 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 februari 2009, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellante voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 23 augustus 2008 heeft appellante nadere stukken in het geding gebracht.
Op 2 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellante zijn verschenen D te C en E te F. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 67 - Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
BIJLAGE III
MAATREGELEN DIE IN ACTIEPROGRAMMA’S ALS BEDOELD IN ARTIKEL 5, LID 4, ONDER a), MOETEN WORDEN OPGENOMEN
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft op 21 februari 2008 geconstateerd dat appellante op 20 februari 2008 op een door haar gebruikt perceel grasland mest heeft uitgereden op een niet emissiearme wijze.
- Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder voor appellante een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan haar voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Vast staat dat appellante op 20 februari 2008 dit verbod heeft overtreden en daarmee niet aan deze randvoorwaarde heeft voldaan.
De stelling dat appellante fysische ionenregulatie (FIR) gebruikt, leidt niet tot een andere conclusie. Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving is gebleken dat de verplichting om dierlijke mest emissiearm te gebruiken een effectieve en doelmatige maatregel is, die heeft geleid tot een daling van de ammoniakemissie met 60 tot 75% ten opzichte van de vroeger toegepaste breedwerpige bovengrondse methode. Aangezien aan toevoeging van FIR-preparaten – een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie – geen duidelijk positief effect kan worden verbonden, kent de Minister geen emissiebeperkende waarde toe aan toepassing van FIR. Met betrekking tot een alternatieve bedrijfsvoering wil de Minister vooralsnog geen uitzonderingen toestaan op de bestaande voorschriften. Op basis van de huidige wet- en regelgeving heeft appellante derhalve het perceel grasland op niet-emissiearme wijze bemest. Appellante beschikt niet over een ontheffing om FIR te mogen gebruiken en is evenmin geregistreerd als FIR-boer.
Tot slot heeft verweerder overwogen dat artikel 13 van de Wet bodembescherming geen grondslag kan bieden voor eigenmachtige overtreding van de regels met betrekking tot het op of in de bodem brengen van meststoffen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert aan dat het gerechtshof Amsterdam bij arrest van 11 september 2009 een tiental veehouders die hun mest bovengronds gebruikten weliswaar schuldig heeft bevonden, maar geen straf heeft opgelegd. Toepassing van FIR levert een ammoniakemissie op tot 2,5 kg NH3 per ligboxplaats, terwijl gewone bedrijven niet lager komen dan 6,25 kg NH3. De in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven manier van mestgebruik leidt tot bodemvervuiling en gezondheidsproblemen bij het vee, terwijl de in Nederland voorgeschreven methode in veel andere Europese landen verboden is. De korting is onterecht omdat de bedrijfstoeslag gebaseerd is op Europese regelgeving terwijl de vermeende overtreding voortkomt uit Nederlandse wetgeving. De Wet op de bodembescherming verbiedt vervuiling van de bodem: het Besluit gebruik meststoffen is geen goede interpretatie van genoemde wet.
Samenvattend voert appellante aan dat zij voldoet aan de randvoorwaarde: zij heeft de zode niet beschadigd en de mest gelijkmatig verdeeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit terecht en op juiste gronden aan appellante een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd.
Daaromtrent overweegt het College als volgt.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden. Zoals door appellante is verklaard, heeft zij op principiële gronden gekozen voor een methode van niet emissiearm aanwenden van mest, terwijl zij wist dat deze niet in overeenstemming was met de voorgeschreven regels. Niet in geschil is derhalve dat appellante met opzet heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest. Hiermee heeft appellante niet voldaan aan een in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
5.3 Het College heeft goede nota genomen van het standpunt van appellante over FIR, welk standpunt ter zitting nog eens nader is toegelicht. Mede op basis van de evaluatie van het Planbureau voor de leefomgeving geldt echter tot op heden als uitgangspunt dat de voorgeschreven wijze van emissiearm aanwenden tot een substantiële beperking van de ammoniakemissie leidt. Wat de bodemstructuur, bodemleven en weidevogels betreft signaleert het planbureau dat de negatieve effecten beperkt zijn of niet konden worden aangetoond. Niettemin is bekend dat een aantal veehouders, waaronder ook appellante, de overtuiging heeft dat het aanwenden van drijfmest op de in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven wijze schade toebrengt aan onder meer bodemstructuur, de bodemfauna en de bodemvruchtbaarheid, en dat beperking van de emissie van ammoniak ook op een andere wijze kan worden bereikt, bijvoorbeeld door toevoeging van FIR-preparaten (een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie) aan het veevoer. Voorshands heeft de ambtsvoorganger van verweerder, mede gezien de resultaten van onderzoek naar het effect van toevoeging van FIR-preparaten, geen algemene uitzondering willen toestaan op de bestaande voorschriften met betrekking tot emissiearm aanwenden van mest. Slechts aan een beperkt aantal veehouders is in het kader van een praktijkproef ontheffing verleend. Appellante behoort niet tot die categorie. Verder is van omstandigheden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004, die aanleiding hadden kunnen geven tot een verlaging van de korting tot 15%, niet gebleken.
5.4 In het verlengde van hetgeen hiervoor is overwogen treft ook de stelling van appellante dat de voorschriften van het Besluit gebruik meststoffen op gespannen voet staan met de Wet bodembescherming geen doel. Ondanks de overtuiging van appellante dat gebruik van FIR beter is met het oog op onder meer reductie van ammoniakemissie dan de krachtens artikel 7 van de Wet bodembescherming voorgeschreven bemestingsmethode, kan het College er niet aan voorbijgaan dat in het thans geldende wettelijk systeem limitatief de voorwaarden zijn gesteld waaronder dierlijke meststoffen mogen worden aangewend, behoudens een vrijstelling of ontheffing in zeer specifieke omstandigheden. Daarnaast is er geen ruimte om op eigen gezag van de voorschriften af te wijken. Artikel 13 van de Wet bodembescherming kan dan ook geen grondslag bieden voor eigenmachtige overtreding van het bepaalde krachtens artikel 7 van dezelfde wet. Appellantes stelling dat de FIR methode in combinatie met uitrijden van mest op de traditionele manier beter is voor het milieu in het algemeen en voor de reductie van ammoniakemissie in het bijzonder, wat daar verder ook van zij, doet aan het vorenstaande niet af.
5.5 Voor zover appellante met verwijzing naar een arrest van het gerechthof Amsterdam in de strafzaak van een tiental veehouders die hun mest bovengronds gebruikten, beoogt een beroep te doen op het evenredigheidsbeginsel, kan dit niet slagen. Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese Verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken.
5.6 Voor zover appellante zich met haar verwijzing naar genoemd arrest beroept op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), geldt dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5353 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellante op basis van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 – een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid – opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd en valt daarmee buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM.
5.7 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven