Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/94 30 juni 2011
10500 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, C, D en E, te F, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 14 januari 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de superheffingsnota van 23 juni 2008, waarin de door appellanten ingevolge de Regeling superheffing 2008 te betalen overschotheffing op melkleveranties voor de heffingsperiode 2007/2008 is vastgesteld.
Appellanten hebben de gronden van hun beroep ingediend en verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 11 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten hebben toegelicht.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 22 september 2008, (www.rechtspraak.nl, LJN BF3951, AWB 08/581), waarbij is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening van appellanten tegen de superheffingsnota van 23 juni 2008.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten beschikten voor de heffingsperiode 2007/2008 over een melkquotum van 245.542 kg. Dit quotum is het gesaldeerde resultaat van het oorspronkelijk door G in 1992 verworven quotum van 356.425 kg, definitief vastgesteld in 1993. Aan dit quotum is een referentievetpercentage van 7,73% toegekend, gebaseerd op de melkleveringen in het eerste heffingsjaar na toewijzing van het quotum.
- Appellanten hebben het vetpercentage van de door hen geleverde melk teruggebracht tot een aanzienlijk lager niveau. Door toepassing van de negatieve vetcorrectie met gebruikmaking van de formule van artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 voordat daaraan de vierde alinea was toegevoegd, konden appellanten in de heffingsperiode 2006/2007 ongeveer 1.650.000 kg melk heffingvrij leveren terwijl zij beschikten over een melkquotum van 244.320 kg .
- Door het met Verordening (EG) nr. 1468/2006 ingestelde plafond aan de werking van de negatieve vetcorrectie (hierna: de beperkte negatieve vetcorrectie) konden appellanten met hun quotum van 244.320 kg slechts ongeveer 326.000 kg melk met het nu bij hen geldende vetpercentage heffingvrij leveren.
- Bij brief van 15 februari 2007 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de door de beperking van de negatieve vetcorrectie getroffen melkveehouders – waaronder appellanten – een aanbod gedaan als ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime. Daarbij zijn zij in de gelegenheid gesteld om een keus te maken uit de volgende mogelijkheden:
"A.
Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een vetreferentie heeft die zodanig is dat, uitgaande van levering van melk met het gemiddelde Nederlandse vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken; of
B.
Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een vetreferentie heeft die zodanig is dat, uitgaande van levering van melk tegen het huidig vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken. "
- Bij brief van 24 april 2007 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit appellanten medegedeeld dat hij in de Tweede Kamer heeft toegezegd dat hij de zogenaamde “vetmelkers” tegemoet zal komen, dat deze toezegging bovenop het aanbod van zijn ambtsvoorganger komt voor het omzetten van het melkquotum naar een nieuw melkquotum met een lagere vetreferentie, en dat een en ander betekent dat appellanten voor een overschrijding van het melkquotum van 553.194 kg in het melkquotumjaar 2007-2008 geen superheffing zullen hoeven te betalen.
- Appellanten hebben van het aanbod tot omzetting van het melkquotum naar een melkquotum met een lagere vetreferentie geen gebruik gemaakt.
- Bij brief van 18 juni 2008 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat uit ontvangen cijfers van de koper van de melk, Campina Nederland Holding B.V. (hierna: Campina) , blijkt dat appellanten in de heffingsperiode 2007/2008 hun quotum hebben overschreden en superheffing zijn verschuldigd, dat evenwel voor een hoeveelheid van 553.194 kg de incasso van de superheffing achterwege zal blijven en dat voor het daarmee corresponderende bedrag aan superheffing ad
€ 153.953,89 aan de koper een creditnota is verzonden.
- Vervolgens heeft Campina op 23 juni 2008 aan appellanten een superheffingsoverzicht toegezonden, waaruit blijkt dat zij in de heffingsperiode 2007/2008 1.455.756 kg melk met een vetpercentage van 3.631% hebben geleverd. De overschrijding van het melkquotum is daarbij – na toepassing van een correctie vanwege het schrikkeljaar, alsmede de beperkte negatieve vetcorrectie – vastgesteld op 841.322 kg. Het door appellanten verschuldigde bedrag aan superheffing is – na verrekening met de creditnota – vastgesteld op € 80.186,02.
- Bij brief van 28 juli 2008 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen dit besluit tot oplegging van superheffing voor het jaar 2007-2008.
- Bij brief van 6 augustus 2008 hebben appellanten de voorzieningenrechter van het college verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
- Bij de hiervoor genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter is dit verzoek van appellanten afgewezen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en daartoe, samengevat, het volgende overwogen.
De aan appellanten opgelegde superheffing is in overeenstemming met de regelgeving, in het bijzonder met artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004. Deze alinea is bij de wijzigingsverordening ingevoerd en strekt ertoe de aftrek op basis van een negatieve vetcorrectie te beperken tot 25% indien de betrokken producent voor zijn quotum een referentievetgehalte heeft van meer dan 4,5%.
Het staat verweerder niet vrij dit artikellid buiten toepassing te laten. Alleen in geval van ernstige twijfels betreffende de geldigheid, kan de nationale rechter een voorziening treffen die afwijkt van de betrokken regelgeving. Daarvoor geldt een strikt toetsingskader. Verweerder kan dan ook niet zelfstandig concluderen dat de beperking van de negatieve vetcorrectie onverbindend is, zo daar al sprake van zou zijn.
Verweerder meent voorts dat de beperking van de negatieve vetcorrectie niet in strijd is met de raadsverordening (voorheen Verordening (EG) nr. 1788/2003, thans Verordening (EG) nr. 1234/2007). Op grond van artikel 80, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 stelt de Commissie de coëfficiënten en voorwaarden vast die worden toegepast voor de correctie van door iedere producent geleverde hoeveelheden wanneer het werkelijke vetgehalte van de melk afwijkt van het referentievetgehalte. Niet valt in te zien dat niet de voorwaarde kan worden gesteld dat de correctie een bepaald maximum niet te boven gaat.
2.3.2 Bovendien is naar het oordeel van verweerder geen sprake van strijd met de door appellanten aangehaalde communautaire beginselen.
Met betrekking tot het vertrouwensbeginsel heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in vaste rechtspraak bepaald dat marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op handhaving van een bepaalde situatie die door gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit geldt temeer op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie met zich brengt. Verder is noch door gemeenschapsinstellingen noch door verweerder het vertrouwen gewekt dat de negatieve vetcorrectie ongemoeid zou worden gelaten. Verweerder heeft in het verleden meermaals laten weten dat de negatieve vetcorrectie zoals door de vetmelkers toegepast een oneigenlijk gebruik van de regeling inhoudt. Van opgewekt vertrouwen dat de regeling ongewijzigd zou blijven voortbestaan, is aldus geen sprake.
Wat betreft het argument dat de beperking van de negatieve vetcorrectie in strijd is met artikel 1 van het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele vrijheden (hierna: EP EVRM), geldt dat volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan de Commissie bij het vaststellen van regelgeving een "wide margin of appreciation" toekomt. Slechts indien de regelgeving "manifestly without reasonable foundation" is, zou een dergelijke strijd zich voordoen. Gelet op het voorgaande is daarvan hier geen sprake.
2.4.1 Appellanten hebben, samengevat, in de eerste plaats aangevoerd dat artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 onverbindend is, omdat deze bepaling in strijd is met artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. Gelet op het legaliteitsbeginsel dient de vraag of een bepaalde bevoegdheid tot een ingreep is toegekend positief te worden beantwoord. Dit is hier echter niet het geval. Het laatstgenoemde artikel stelt dat geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte verschilt, “door toepassing van volgens de procedure van artikel 23, tweede lid, vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder worden gecorrigeerd”, terwijl het in het eerstgenoemde artikel bepaalde een volledige wijziging van de berekeningsmethode betreft en een correctie te buiten gaat. Een correctie is volgens appellanten immers niet meer dan een geringe bijstelling. Daarmee brengt artikel 10, eerste lid, vierde alinea van Verordening (EG) nr. 595/2004 verdergaande beperkingen aan in de vetcorrectie dan waarvoor in artikel 10, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1788/2003 een bevoegdheid gevonden kan worden.
2.4.2 De maatregel is voorts in strijd met artikel 1 EP EVRM. De oorspronkelijke productie in het quotum kan niet meer worden behaald, omdat hetzij een hoge heffing moet worden betaald, hetzij door aankoop van quotum met een lager referentievetgehalte de vetcorrectie niet langer benut kan worden door de voorgeschreven middeling van het referentievetgehalte. Er is hierdoor sprake van een te vergaande aantasting van de individuele rechten van appellanten die bestaan uit de rechtmatige uitoefening van hun landbouwbedrijf. Het gaat hier om een excessieve terugval in de productie met 1,5 miljoen liter. In het geval van appellanten is derhalve sprake van een “individual and excessive burden”. Appellanten onderscheiden zich als SLOM-boer op dit punt van “echte” vetmelkers die hun quotum tegen betaling hebben verkregen. Anders dan deze vetmelkers hebben appellanten geen quotum aangekocht. Van een bedrijfsbeslissing met een voorzienbaar risico van een wijziging in de regelgeving die zou leiden tot een beëindiging of limitering van de mogelijkheid gebruik te maken van de negatieve vetcorrectie zoals door het College in de uitspraak van 29 oktober 2010 overwogen is hier geen sprake. Het risico was voorts niet voorzienbaar voor appellanten. Er waren geen tekenen die erop zouden duiden dat er verdere ingrepen in de vetcorrectie zouden plaatsvinden. Ook het door verweerder overgelegde persbericht van 16 juli 2005 maakt dit niet anders, omdat dit niet ziet op de situatie van appellanten waarin zich immers geen overdracht of quotumtoedeling heeft voorgedaan. Appellanten hebben slechts het sinds 1992 voor het bedrijf geldende referentievetgehalte behouden. Evident misbruik of een oneerlijk gebruik van de vetcorrectie is hier evenmin aan de orde. Appellanten zijn destijds overgestapt naar een ander ras voor hun melkvee omdat dat een hogere melkproductie gaf. Noch de wijziging van het rundveeras, noch de aanvankelijke keuze voor het oorspronkelijke ras Jersey had iets te maken met het vetgehalte van de melk. Zelfs als dat zo zou zijn geweest kan dit niet worden gekwalificeerd als oneigenlijk gebruik. Er zou immers slechts gebruik zijn gemaakt van de wettelijke mogelijkheden. Appellanten verwijzen ter ondersteuning van hun betoog tot slot naar het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001, MJ 2002, 469.
2.4.3 Ook het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. Appellanten mochten er op vertrouwen dat de door hen rechtmatig verkregen rechten op dezelfde wijze in stand zouden blijven. Er is geen sprake van afdoende overgangsmaatregelen.
2.5.1 Ten aanzien van de gestelde strijd van artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 met artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 overweegt het College als volgt. Voor de in Verordening (EG) nr. 595/2004 ingevoegde bepaling tot beperking van de vetcorrectie kan een basis worden gevonden in artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. Genoemde bepaling maakt een correctie naar boven of naar onder door toepassing van coëfficiënten en voorwaarden mogelijk. Daarmee ontstaat de mogelijkheid, dat de voorwaarde gesteld wordt dat de correctie een bepaald maximum niet te boven zal gaan. Het concreet bepaalde percentage lijkt bovendien in het licht van de oorspronkelijke doelstelling van de correctie-mogelijkheid om schommelingen in de productie op te kunnen vangen voldoende ruimte te bieden. Het betoog van appellanten dat het in artikel 10, eerste lid, vierde alinea van Verordening (EG) nr. 595/2004 bepaalde een correctie te buiten gaat, volgt het College niet. Van tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel aan de verbindendheid van de bepaling is om voornoemde redenen dan ook geen sprake. Deze grief van appellanten faalt derhalve.
2.5.2 Voor de grief van appellanten ten aanzien van artikel 1 EP EVRM verwijst het College in de eerste plaats naar overweging 5.3 in zijn uitspraak van 29 oktober 2010 (www.rechtspraak.nl, LJN B02772, AWB 09/1484), waarin is geoordeeld dat van een individuele en onevenredig zware last voor de betreffende vetmelker geen sprake is, zodat die grief faalt. Het betoog dat appellanten SLOM-boer zijn en anders dan andere vetmelkers geen quotum hebben gekocht maar hun bedrijfsvoering hebben voortgezet en dat zij geen misbruik hebben gemaakt van een lacune in de regelgeving maakt dit niet anders. Het College vermag niet in te zien dat deze door appellanten aangevoerde omstandigheden een ander licht werpen op hetgeen op dit punt is overwogen in de genoemde uitspraak.
2.5.3 Appellanten hebben voorts betoogd dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. Dit betoog slaagt niet. Het College is van oordeel dat appellanten er niet gerechtvaardigd op hebben mogen vertrouwen dat de bestaande situatie nimmer zou worden gewijzigd. Verweerder heeft wel degelijk zichtbare pogingen gedaan om het gebruik van de negatieve vetcorrectie in te dammen. In het verleden waren de juridische mogelijkheden daartoe echter beperkt. Ingevolge vaste rechtspraak van het Hof mogen de marktdeelnemers voorts niet vertrouwen op handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd, met name niet op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie met zich brengt (arrest van 17 september 1998 in de zaak C-372/96, Jur. I-5091, Pontillo, en arrest van 8 februari 2000 in de zaak C-17/98, Jur. 2000, I-675, Emesa Sugar). Anders dan appellanten hebben betoogd is niet gebleken van signalen waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de Europese wetgever geen probleem zag in het ruime gebruik dat door zogenoemde vetmelkers van de negatieve vetcorrectie werd gemaakt.
Anders dan appellanten stellen konden zij voorts gelet op het persbericht van 16 juni 2005 er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat de bestaande vetmelkpraktijk nimmer zou worden gewijzigd. Hieruit konden appellanten juist afleiden dat verweerder ernaar streefde het gebruik van de negatieve vetcorrectie te beperken. De slotsom moet luiden dat de in geding zijnde regelgeving evenmin in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.5.4 Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. C.M. Leliveld