6. De beoordeling van de geschillen
6.1 Ten aanzien van het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 1 overweegt het College het volgende. Gelet op artikel 6:8, eerste lid, Awb is de termijn waarbinnen ZONL kon opkomen tegen de tariefbeschikking met eindnummer 1 aangevangen met ingang van de dag na die waarop de beschikking door verzending op 15 mei 2007 aan haar is bekendgemaakt. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift eindigde derhalve op 26 juni 2007. Verweerster heeft evenwel eerst op 18 juli 2007 het bezwaarschrift van ZONL ontvangen. Het College ziet in het betoog van ZONL dat onduidelijk is in welke ronde op welke aanvraag is beslist geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerster redelijkerwijs niet heeft kunnen oordelen dat ZONL in verzuim is geweest. ZONL had een eventuele onduidelijkheid in de tariefbeschikking met eindnummer 1 namelijk tijdig in bezwaar aan de orde kunnen stellen.
6.2 Ten aanzien van de bezwaren van Achmea tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 alsmede de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 2, 3 en 5 overweegt het College het volgende. In de tariefbeschikking met eindnummer 6 is dezelfde ingangsdatum vermeld als in de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5, te weten 1 januari 2007. Verder is in de tariefbeschikking met eindnummer 6, evenals in de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5, de clausule opgenomen dat met de ingangsdatum van deze tariefbeschikking de geldigheidsduur van de geldende tariefbeschikking wordt beperkt tot de ingangsdatum van deze tariefbeschikking. Gezien het voorgaande is met de inwerkingtreding van de tariefbeschikking met eindnummer 6 de geldigheidsduur van de daaraan voorafgaande tariefbeschikking met eindnummer 5 teniet gedaan. De geldigheidsduur van de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2 en 3 was reeds teniet gedaan. Dat ZONL en Achmea ten tijde van de bestreden besluiten desondanks een belang bij een inhoudelijke beoordeling van hun bezwaren tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5 hadden, vermag het College niet in te zien.
6.2.1 Voor zover Achmea ter zitting heeft aangevoerd dat de betreffende tariefbeschikkingen betekenis blijven behouden in de situatie dat een zorginstelling wordt bevoorschot op basis van ingediende declaraties, overweegt het College dat niet is gebleken dat deze vorm van bevoorschotting – wat daar ook van zij – op ZONL van toepassing was. Verweerster was verder slechts gehouden tot een inhoudelijke beoordeling van de door ZONL en Achmea ingediende bezwaren over de verbindendheid en rechtmatigheid van de wet- en regelgeving die aan de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5 ten grondslag lag, indien zij daarbij een actueel en reëel belang hadden. Door de tariefbeschikking met eindnummer 6 naar aanleiding van de oktoberronde, is dit belang komen te vervallen en was verweerster niet gehouden de bezwaren van ZONL en Achmea inhoudelijk te beoordelen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. Dit is in overeenstemming met de door Achmea genoemde uitspraak van het College van 21 februari 2008. In deze uitspraak is weliswaar geoordeeld dat appellanten, na afronding van verweersters besluitvorming omtrent verzoeken om tariefvaststelling, in beroep bij het College desgewenst de hoogte van de contracteerruimte aan de orde kunnen stellen, maar dit laat onverlet dat zij daarbij een actueel en reëel belang dienen te hebben.
6.2.2 Anders dan Achmea heeft betoogd, kunnen de door haar ingediende bezwaren tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet worden geacht te zijn gericht tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6. De tariefbeschikking met eindnummer 6 is genomen naar aanleiding van een nieuwe tweezijdig ingediende aanvraag van ZONL en Achmea in het kader van de oktoberronde en dient als een primair besluit te worden aangemerkt. Achmea was voor het in rechte aantasten van dit primaire besluit aangewezen op het tijdig maken van bezwaar daartegen, hetgeen zij heeft nagelaten. Voor het bestaan van een recht om buiten de bezwaarschriftprocedure aanpassing te verlangen van de onrechtmatig geachte tariefbeschikking valt geen grondslag aan te wijzen, behoudens bijzondere omstandigheden. Gesteld noch gebleken is dat deze bijzondere omstandigheden zich in het onderhavige geval voordoen.
6.3 Ten aanzien van het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 overweegt het College het volgende. Verweerster heeft de tariefbeschikking met eindnummer 6 overeenkomstig de tweezijdig ingediende aanvraag van ZONL en Achmea vastgesteld. Daaruit heeft verweerster naar het oordeel van het College echter niet zonder meer kunnen afleiden dat ZONL geen belang had bij een beoordeling van haar bezwaar tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6. Uit de beleidsregel vloeien beperkingen voort ten aanzien van de mogelijkheid om budgetverzoeken gehonoreerd te krijgen. Ingevolge artikel 4.3 van de beleidregel zal bijvoorbeeld, indien het totaal van de ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoorregio beschikbare bedrag, deze bij de zorgaanbieders naar rato van de toename van de aanvaardbare kosten worden gecorrigeerd. Hieraan doet niet af dat verweerster ook eenzijdig ingediende budgetverzoeken in behandeling neemt wanneer partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen. Uit de beleidsregel vloeien eveneens beperkingen voort ten aanzien van de mogelijkheid om eenzijdig ingediende budgetverzoeken gehonoreerd te krijgen. Ingevolge artikel 3.3 van de beleidsregel zal bijvoorbeeld een eenzijdig verzoek ter aanpassing van een eerder in het jaar vastgestelde q of p worden afgewezen. In de omstandigheid dat ZONL zich niet met deze en andere in de beleidsregel opgenomen beperkingen kan verenigen, kan procesbelang worden gevonden.
6.4 Uit het vorenstaande volgt dat verweerster de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummers 2 en 6 ten onrechte kennelijk ongegrond respectievelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. De beroepen van ZONL zijn in zoverre gegrond en de bestreden besluiten dienen in zoverre te worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien en de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 2 niet-ontvankelijk en tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 ongegrond te verklaren. Daartoe overweegt het College dat verweerster bij het opnieuw beslissen op het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 2 niet anders kan doen dan overgaan tot niet-ontvankelijkverklaring van dit bezwaar vanwege het ontbreken van procesbelang. Het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 treft geen doel, zoals blijkt uit de navolgende beoordeling van de beroepsgronden van ZONL.
Verweerster heeft de bezwaren van ZONL en Achmea tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 alsmede het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 3 terecht (kennelijk) niet-ontvankelijk geoordeeld. Het beroep van Achmea is geheel en de beroepen van ZONL zijn voor het overige ongegrond.
6.5 Het College is niet gebleken dat verweerster in haar overwegingen ten overvloede heeft verzuimd in te gaan op één van de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6. Wel heeft verweerster de betreffende bezwaren in het bestreden besluit samengevat weergegeven en is niet op ieder argument ter ondersteuning van een bezwaar afzonderlijk ingegaan. Artikel 7:12, eerste lid, Awb verzet zich hiertegen niet.
6.6 De tariefbeschikking met eindnummer 6 is genomen met inachtneming van de beleidsregel, die op haar beurt is vastgesteld op grond van de aanwijzing. Een vergelijkbaar systeem gold in het verleden onder de Wet tarieven gezondheidszorg. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan in een beroepsprocedure tegen een tariefbeschikking niet alleen worden beoordeeld of deze op zichzelf juist is en in overeenstemming met een beleidsregel, maar ook, bij wege van exceptieve toetsing, of de aanwijzing en de ter uitvoering daarvan vastgestelde beleidsregel verbindende kracht moet worden ontzegd omdat zij de toets der rechtmatigheid niet kunnen doorstaan. Het College vindt geen aanleiding om deze benadering onder de sinds 1 oktober 2006 in werking zijnde Wmg te veranderen. Hoewel belanghebbenden zoals ZONL niet bij de bestuursrechter kunnen opkomen tegen een aanwijzing en een beleidsregel als zodanig, kunnen zij hun grieven tegen die instrumenten wel door de bestuursrechter beoordeeld krijgen in het kader van een procedure die is gericht tegen een tariefbeschikking.
6.6.1 Het College overweegt dat het systeem van macrobudgettering, resulterend in de jaarlijkse vaststelling van contracteerruimte, in vaste jurisprudentie niet onrechtmatig of anderszins onaanvaardbaar is geacht. De ondergrens is steeds de kwaliteit van de zorg.
6.6.2 Ingevolge artikel 91, eerste lid, Wfsv, voor zover hier van belang, doet het College zorgverzekering jaarlijks uitkeringen uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten ter dekking van de noodzakelijke uitgaven, gedaan voor de uitvoering van de in de AWBZ geregelde verzekering. Uit de tekst noch de toelichting bij dit artikel volgt dat een zorgaanbieder recht heeft op een volledige vergoeding voor de zorg die zij in het kader van de AWBZ heeft verleend en die boven het beschikbare budget uitgaat. Naar het oordeel van het College heeft verweerster zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voormeld artikel niet aan het systeem van macrobudgettering in de weg staat.
6.6.3 Voor zover ZONL heeft betoogd dat bij de vaststelling van de contracteerruimte ten onrechte geen rekening is gehouden met de regionale verschillen in populatie en de werkelijke zorgvraag overweegt het College het volgende. Bij de introductie van het systeem van macrobudgettering is de vaststelling van regionale contracteerruimte gebaseerd op de som van de instellingsbudgetten in 2004. Niet in geschil is dat deze bedragen destijds waren afgestemd op de zorgvraag in de regio’s. In 2005 en 2006 zijn de bedragen geïndexeerd en verhoogd met de zogenoemde groeiruimte voor de toegenomen vraag naar zorg. ZONL heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich in voormelde jaren demografische ontwikkelingen hebben voorgedaan die in betekenende mate de zorgvraag in de regio’s wijzigen. De niet nader onderbouwde stelling van ZONL dat er in de regio Flevoland relatief veel 75+’ers zijn, is in dit verband onvoldoende. Gezien het voorgaande moet het ervoor worden gehouden dat eventuele regionale verschillen in zorgvraag zijn verdisconteerd in de beleidsregel.
6.6.4 Het systeem van macrobudgettering brengt mee dat contracteerruimte kan resteren. Het College ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat rechtens een verplichting bestaat om zorg die een zorgaanbieder heeft verleend boven het voor haar vastgestelde budget volledig te vergoeden. Het beroep van ZONL op de procedure over de herschikking 2006 kan haar verder niet baten. Het College heeft bij uitspraken van 30 december 2009 (bijvoorbeeld AWB 08/96 <www.rechtspraak.nl> LJN: BL5577) de in dat kader ingestelde beroepen, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Het College merkt ten overvloede op dat ter zitting is gebleken dat de niet benutte contracteerruimte 2007 is ingezet ten behoeve van de contracteerruimte 2008.
6.6.5 In overeenstemming met artikel 4, vierde lid, van de aanwijzing is in de beleidsregel bepaald dat contracteerruimte kan worden overgeheveld. Deze overheveling behoeft – anders dan ZONL heeft gesteld – niet structureel door te werken in het beschikbare bedrag voor een zorgkantoorregio. Paragraaf 4.1 van de beleidsregel sluit een incidentele overheveling van contracteerruimte tussen zorgkantoorregio’s niet uit, mits zorgkantoren dit overeenkomen en communiceren aan verweerster. Daarnaast hanteert verweerster in overeenstemming met artikel 5, tweede lid, van de aanwijzing een knelpuntenprocedure. Deze procedure geldt blijkens de circulaire van verweerster van 10 augustus 2007 met het kenmerk IBON/ihot/Care/AWBZ/07/22c voor die situaties waarin evident aantoonbaar is dat het zorgkantoor binnen het vastgestelde financiële kader onvoldoende zorg kan contracteren om aan de wettelijke zorgplicht te voldoen. Het gaat volgens deze circulaire om cliënten die met een geldige indicatie geen toegang hebben tot de benodigde AWBZ-zorg binnen de zogenoemde Treeknormen. Ter zitting heeft verweerster nader toegelicht dat het leveren van meer zorg aan bestaande cliënten op de Treeknormen van invloed kan zijn. Door het leveren van meer zorg aan bestaande cliënten resteert namelijk minder capaciteit voor het verlenen van zorg aan nieuwe cliënten met een geldige indicatie. Aldus kunnen volgens verweerster de wachtlijsten waarop de Treeknormen zijn geënt, oplopen. Gezien het voorgaande heeft verweerster zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat mede door de overheveling van contracteerruimte en de knelpuntenprocedure kan worden gewaarborgd dat zorgaanbieders aan hun aanspraken uit de AWBZ kunnen voldoen.
6.6.6 Ter uitvoering van artikel 5, eerste lid, van de aanwijzing is in de beleidsregel bepaald dat, indien het totaal aan de ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoor beschikbare bedrag, de overschrijding per zorgkantoorregio bij de zorgaanbieders naar rato van de toename van de aanvaardbare kosten zal worden gecorrigeerd. Verweerster heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Wmg grondslag biedt voor deze vorm van tariefregulering. Uit artikel 57, zesde lid, Wmg, gelezen in samenhang met hetgeen in de Memorie van Toelichting (TK, 30 186, 2004-2005, nr. 3, pag. 70-71) daaromtrent is neergelegd, omvat tariefvaststelling namelijk tevens de mogelijkheid van een (generieke) korting op de tarieven. Voor zover ZONL heeft aangevoerd dat verweerster bij het toepassen van voormelde correctie de waarborgen in acht dient te nemen die bij zorginkoop gelden jegens zorgkantoren, overweegt het College dat er geen rechtsregel is die daartoe noopt.
6.7 Gezien voorgaande falen de beroepsgronden tegen het door verweerster gehanteerde beleidskader. Ten aanzien van de vraag of in de tariefbeschikking met eindnummer 6 een correcte uitvoering aan dit beleidskader is gegeven, overweegt het College het volgende.
6.7.1 Het College kan appellantes stelling dat onduidelijk is op welke budgetaanvraag verweerster een beslissing heeft genomen niet volgen. Aan de tariefbeschikking met eindnummer 6 heeft namelijk een tweezijdig ingediend budgetverzoek van appellanten van 10 oktober 2007 ten grondslag gelegen. Dit in het kader van de oktoberronde gedane budgetverzoek staat op zichzelf genomen los van de eerdere in het kader van de maart- en julirondes gedane budgetverzoeken. Voor zover ZONL heeft gesteld dat onduidelijk is hoe de correctie op haar budget is berekend, stelt het College vast dat verweerster blijkens de informatie over het beslag op de contracteerruimte, die in de rekenstaat van de tariefbeschikking met eindnummer 6 is opgenomen, geen correctie als bedoeld in artikel 4.3.3 van de beleidsregel op het budget van ZONL heeft toegepast. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
6.7.2 Aangezien de zorgvraag van de bevolking van Flevoland een omstandigheid betreft die in de beleidsregel is verdisconteerd, kan deze niet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of de beleidsregel voor ZONL gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. ZONL heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de kwaliteit van zorg die binnen het budget is verleend, tekort heeft geschoten. Het College is gelet hierop van oordeel dat verweerster zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die een afwijking van de beleidsregel rechtvaardigen.
6.8 Het College ziet aanleiding verweerster met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de kosten in verband met de behandeling van het beroep van ZONL. Deze kosten worden vastgesteld op € 1288,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift zowel in zaaknr. AWB 08/231 als in zaaknr. AWB 09/68, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beide zaken, wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt).
Voor een veroordeling van verweerster in de kosten in verband met de behandeling van de bezwaren van ZONL bestaat geen aanleiding, aangezien de tariefbeschikkingen met de eindnummers 2 en 6 niet worden herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van Achmea bestaat geen aanleiding.