Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/231, 09/68 en 09/85 5 oktober 2011
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaken van:
1. Stichting Zorggroep Oude en Nieuwe Land, te Emmeloord (hierna: ZONL),
gemachtigden: mr. T.A.M. van den Ende en mr. F. Lijffijt, beiden advocaat te Zwolle,
zaaknrs. AWB 08/231 en 09/68,
2. Achmea Zorgkantoor N.V., te Amsterdam (hierna: Achmea)
gemachtigde: mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam, zaaknr. AWB 09/85,
appellanten,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedures
Zaaknr. AWB 08/231
ZONL heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 27 maart 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 19 februari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikkingen van 11 mei 2007 en 6 juni 2007 met de eindnummer 1 en 3 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft verweerster het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking van 1 juni 2007 met het eindnummer 2 kennelijk ongegrond verklaard.
Bij brief van 3 juni 2009 heeft ZONL de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 9 oktober 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Zaaknrs. AWB 09/68 en 09/85
ZONL en Achmea hebben bij brieven, bij het College binnengekomen op 8 respectievelijk 13 januari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 1 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren van Achmea tegen de tariefbeschikkingen van 11 mei 2007 en 16 oktober 2007 met de eindnummers 1 en 5 alsmede de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikkingen van 16 oktober 2007 en 19 december 2007 met de eindnummers 5 en 6 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 6 maart en 3 juni 2009 hebben Achmea en ZONL de gronden van hun beroepen aangevuld.
Bij brieven van 3 juli en 27 oktober 2009 heeft verweerster verweerschriften ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 februari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 Met ingang van 1 januari 2005 is voor instellingen die zorg verlenen waarop verzekerden aanspraak hebben op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) een systeem van macrobudgettering geïntroduceerd. In dit systeem kan verweerster worden verzocht een budget voor AWBZ-instellingen vast te stellen. Verweerster toetst de budgetverzoeken aan het beschikbare macrobudget dat wordt aangeduid met de term contracteerruimte. Verweerster beoordeelt de budgetverzoeken op drie momenten (rondes) in het jaar, in de maanden maart, juli en oktober. In die drie rondes kan, rekening houdend met de in de loop van het jaar toegenomen productieafspraken, worden verzocht om aanpassing van het budget.
Op 24 oktober 2006 heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op grond van artikel 7 Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: Wmg) verweerster een aanwijzing gegeven die strekt tot uitvoering van het voormelde systeem in 2007 (Stcrt. 2006, nr. 212, pag. 13; hierna: de aanwijzing). Hierin is onder meer het volgende vermeld:
" Artikel 4
De Nederlandse Zorgautoriteit bepaalt voor het jaar 2007 de maximale contrac-teerruimte per zorgkantoorregio, en deelt deze mede aan de zorgkantoren. Daarbij hanteert de Nederlandse Zorgautoriteit eenzelfde systematiek als ook voor de jaren 2005 en 2006 is toegepast door het College tarieven gezondheids-zorg op basis van de Wet tarieven gezondheidszorg. De volgende uitgangspunten gelden bij de toedeling naar zorgkantoorregio:
1. Uitgangspunt is de structureel gehonoreerde contracteerruimte 2006 per zorgkantooregio vermeerderd met het incidenteel toegekende bedrag voor knelpunten in 2006 per zorgkantoorregio, dat wordt gecorrigeerd voor huis- houdelijke verzorging.
2 De toevoegingen aan de contracteerruimte (Artikel 3, onderdeel 2) en de uitnames vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Artikel 3, onder-delen 3a en 3b) vinden plaats op basis van de vanuit 2006 bekende uitwerking
daarvan op zorgkantoorniveau.
3. De groeimiddelen voor 2007 die niet zijn belegd worden na toepassing van onderdeel 1. en 2. van dit artikel verdeeld op basis van het aandeel van de desbetreffende zorgkantoren in de totale contracteerruimte.
4. De Nederlandse Zorgautoriteit kan binnen de totale contracteerruimte op basis van een tweezijdig verzoek van zorgkantoren, incidenteel of structureel contracteerruimte overhevelen tussen de betreffende zorgkantoren.
Artikel 5
De Nederlandse Zorgautoriteit toetst per zorgkantoorregio de totale financiële gevolgen van de productieafspraken aan de contracteerruimte, die voor het desbetreffende zorgkantoor is vastgesteld. Daarbij hanteert de Nederlandse Zorgautoriteit eenzelfde systematiek als ook voor de jaren 2005 en 2006 is toegepast door het College tarieven gezondheidszorg op basis van de Wet tarieven gezondheidszorg:
1. Indien de Nederlandse Zorgautoriteit constateert dat de ingediende productieafspraken niet passen binnen de contracteerruimte van het desbetreffende zorgkantoor, wordt de overschrijding op de contracteerruimte niet gehonoreerd. De Nederlandse Zorgautoriteit stelt beleidsregels op hoe dit uitwerkt per instelling.
2. De Nederlandse Zorgautoriteit hanteert een knelpuntenprocedure en werkt deze uit in een passend instrumentarium."
Verweerster heeft naar aanleiding van de aanwijzing de beleidsregel Contracteerruimte 2007 (hierna: de beleidsregel) vastgesteld, die in de loop van 2007 meerdere malen door elkaar opvolgende beleidsregels (CA-122, CA-172, CA-189,
CA- 207 en CA-263) met eenzelfde strekking is vervangen. Met betrekking tot de vaststelling van de contracteerruimte 2007 per zorgkantoorregio is in de beleidsregel (CA-263) vermeld:
"4. Contracteerruimte 2007 exclusief geoormerkte gelden
4.1 Procedure vaststelling
Bepaling contracteerruimte 2007 exclusief geoormerkte gelden per zorgkantoorregio:
Startpunt is de som van alle budgetten ultimo 2006 (exclusief geoormerkte gelden) behorende bij een zorgkantoorregio, inclusief de incidenteel toegekende bedragen voor knelpunten in 2006 per zorgkantoorregio, gecorrigeerd voor aandeel huishoudelijke verzorging (ultimo 2006: de som van de gehonoreerde productieafspraken op 15 oktober 2006. Voor productieafspraken betrekking hebbend op in de loop van 2006 in gebruik genomen of uitgebreide capaciteit van intramurale AWBZ-voorzieningen wordt uitgegaan van de herrekende productieafspraak op jaarbasis)
BIJ: Niet benutte contracteerruimte 2006.
BIJ: Bedrag voor verbetering van de arbeidsproductiviteit (€ 63 miljoen) bij AWBZ-zorgaanbieders die zijn toegelaten voor verblijf en behandeling (verpleeghuizen)
BIJ: Resterende Groeiruimte 2007: € 173,3 miljoen
BIJ: Indexering extramurale zorg (GGZ, GHZ en V&V) en intramurale zorgprestaties (V&V) naar prijspeil 2006
BIJ: Voorlopige index 2007. Definitieve indexering intramurale zorg naar prijspeil 2007, volgt in 2007
BIJ: Contracteermarge AWBZ 2007. De onderuitputting uit het voorgaande jaar, welke na de voorlopige nacalculatie wordt bepaald, mag in het lopende jaar ingezet worden tot een maximum van 1% van de in het lopende jaar vastgestelde contracteerruimte. Daarbij worden allereerst in mindering gebracht overige bedragen waarvoor ex ante geen dekking is vastgesteld binnen de beschikbare financiële ruimte.
BIJ: Aanvullende verpleeghuiszorg in verzorgingshuizen
Incidenteel beschikbaar gestelde middelen voor aanvullende verpleeghuiszorg aan verzorgingshuisbewoners (€ 6,7 mln.).
AF: Correcties voor overhevelingen vanuit de AWBZ
AF: Overige individuele posten die op basis van de beleidsregels per 1 januari 2007 vervallen
Resultaat: Beschikbare bedrag 2007 per zorgkantoorregio exclusief geoormerkte gelden
(…)
Na het maken van de financiële afspraken in de eigen regio kunnen zorgkantoren gezamenlijk verzoeken tot 15 oktober 2007 contracteerruimte over te hevelen. Deze overheveling is in de basis structureel mits anders overeengekomen tussen de zorgkantoren en gecommuniceerd aan de NZa."
Met betrekking tot de verwerking van de budgetverzoeken is in de beleidsregel vermeld:
"3. Algemene verwerking aanvragen
Er zijn jaarlijks drie rondes waarbij de financiële afspraken aan de contracteerruimtes worden getoetst. Deze vinden plaats per 1 maart, 15 juli en 15 oktober 2007. Deze verwerking door de NZa vindt mede plaats onder toepassing van de onderstaande bepalingen.
3.1 Eenzijdige verzoeken
Indien partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen (het zogenoemde tweezijdige verzoek), neemt de NZa ook eenzijdig ingediende verzoeken van een zorgaanbieder of zorgkantoor in behandeling. Per ronde kan door een zorgaanbieder dan wel een zorgkantoor geen eenzijdig verzoek worden ingediend wanneer er in diezelfde ronde ook een tweezijdig verzoek met betrekking tot dezelfde prestaties of prijzen wordt ingediend.
Indien desondanks in één ronde naast een tweezijdig verzoek ook een eenzijdig verzoek door een zorgaanbieder dan wel zorgkantoor wordt ingediend, wordt het eenzijdige verzoek afgewezen.
3.2 Vaststelling aantallen en prijzen
In de hierna volgende onderdelen 3.1 en 3.2 wordt aangegeven van welke aantallen (q's) en prijzen (p's) de NZa uitgaat voor de toetsing van de financiële afspraken aan de beschikbare contracteerruimte (zie onderdelen 4 t/m 7) en van welke p's de NZa uitgaat voor de vaststelling van de tarieven.
3.2.1 Vaststelling aantal (q)
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor per prestatie aangevraagde q aan elkaar gelijk zijn, gaat NZa per prestatie uit van de door dezorgaanbieder em het zorgkantoor aangevraagde q.
? Indien de door de zorgaanbieder per prestatie aangevraagde q hoger is dan door het zorgkantoor aangevraagde q, gaat de NZa per prestatie uit van de door het zorgkantoor aangevraagde q.
? Indien de door het zorgaankantoor per prestatie aangevraagde q hoger is dan de door de zorgaanbieder aangevraagde q, gaat de NZa per prestatie uit van de door de zorgaanbieder aangevraagde q.
? Indien één of beide partijen geen q aanvraagt, gaat NZA uit van het feit dat de q nul is.
3.2.2 Vaststelling tarief (p)
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor aangevraagde p aan elkaar gelijk zijn en niet hoger dan het voor de prestatie in de beleidsregel gestelde maximumbedrag, gaat NZa uit van de door zorgaanbieder en zorgkantoor aangevraagde p.
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor aangevraagde p niet aan elkaar gelijk zijn of één van de partijen geen p aanvraagt, gaat de NZa uit van het voor de prestatie in de beleidsregel vastgestelde maximumbedrag.
3.3 Aanpassing eerder vastgesteld tarief of aantal
Wanneer in een ronde in jaar t, onder toepassing van de onderdelen 3.1 en 3.2 van deze beleidsregel, een afspraak met betrekking tot een bepaalde q of een bepaalde p is vastgesteld door de NZa, zal de NZa de vastgestelde q of p alleen aanpassen indien daartoe eem nieuw tweezijdig verzoek wordt ingediend. Eenzijdige verzoeken ter aanpassing van een eerder in datzelfde jaar vastgestele q of p worden afgewezen.
(…)
4.3 Verwerking
4.3.1 Aanvragen ingediend voor 1 maart 2007
Het totaal van de financiële afspraken 2007 per zorgkantoorregio mag het beschikbare bedrag 2007 niet overschrijden. Indien het totaal van de voor 1 maart 2007 ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoorregio beschikbare bedrag, zal de overschrijding per zorgkantoorregio bij de zorgaanbieders naar rato van de aanvaardbare kosten worden gecorrigeerd.
4.3.2 Aanvragen ingediend op of na 1 maart 2007 en voor 15 juli 2007
Het totaal van de financiële afspraken 2007 per zorgkantoorregio mag het beschikbare bedrag 2007 niet overschrijden. Indien het totaal van de voor 15 juli 2007 ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoorregio beschikbare bedrag, zal de overschrijding per zorgkantoorregio bij de zorgaanbieders naar rato van de toename van de aanvaardbare kosten (ten opzichte van de stand van de aanvaardbare kosten die gebaseerd zijn op de voor 1 maart 2007 ingediende en gehonoreerde aanvragen) worden gecorrigeerd. Zorgaanbieders waarvan de financiële afspraken op grond van het budgetverzoek naar beneden toe worden bijgesteld, blijven bij deze naar rato correctie buiten beschouwing.
4.3.3 Aanvragen ingediend op of na 15 juli 2007 en voor 15 oktober 2007
Het totaal van de financiële afspraken 2007 per zorgkantoorregio mag het beschikbare bedrag 2007 niet overschrijden. Indien het totaal van de voor 15 oktober 2007 ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoorregio beschikbare bedrag, zal de overschrijding per zorgkantoorregio bij de zorgaanbieders naar rato van de toename van de aanvaardbare kosten (ten opzichte van de stand van de aanvaardbare kosten die gebaseerd zijn op de voor 15 juli 2007 ingediende en gehonoreerde aanvragen) worden gecorrigeerd. Zorgaanbieders waarvan de financiële afspraken op grond van het budgetverzoek naar beneden toe worden bijgesteld, blijven bij deze naar rato correctie buiten beschouwing.
(…)".
2.2 Feiten
- Verweerster heeft voor ZONL de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3, 5 en 6 op achtereenvolgens 11 mei, 1 juni, 6 juni, 16 oktober en 19 december 2007 vastgesteld. In de bij de tariefbeschikkingen behorende rekenstaten is informatie opgenomen over het beslag op de regionale contracteerruimte vanwege het budget van ZONL.
- ZONL heeft tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummer 1, 2, 3 5 en 6 bezwaar gemaakt. Achmea heeft tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerster de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerster
Zaaknr. AWB 08/231
Verweerster heeft het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 1 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, aangezien dit buiten de termijn is ingediend en er geen sprake is van omstandigheden die de termijnoverschrijding verschoonbaar maken.
Het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 2 heeft verweerster kennelijk ongegrond verklaard, aangezien het door ZONL bestreden terugvalscenario niet in deze beschikking is verwerkt.
Het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 3 heeft verweerster kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, aangezien er geen belang bestaat bij een beoordeling van het ingediende bezwaar, nu met dit besluit volledig aan de aanvraag is tegemoetgekomen. Daarnaast geldt volgens verweerster dat het door ZONL bestreden terugvalscenario evenmin in de tariefbeschikking met eindnummer 3 is verwerkt.
Zaaknrs. AWB 09/68 en 09/85
Verweerster heeft de bezwaren van Achmea tegen de tariefbeschikkingen met eindnummers 1 en 5 alsmede de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 5 en 6 niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerster heeft overwogen dat de besluiten waartegen Achmea bezwaar heeft gemaakt inmiddels zijn opgevolgd door het in het kader van de oktoberronde genomen tariefbeschikking met eindnummer 6. Dit besluit betreft namelijk de vaststelling van de contracteerruimte en de in rekening te brengen tarieven over het zelfde tijdvlak.
ZONL en Achmea hebben in verband met de oktoberronde gezamenlijk een nieuwe aanvraag ingediend. Deze aanvraag is volledig conform de opgave gehonoreerd. Mede gelet op de werking van de toepasselijke beleidsregels en het daarin vervatte beslismodel, bestaat volgens verweerster niet langer een belang heeft bij de behandeling van de bezwaren gericht tegen de tariefbeschikking met eindnummer 5. Verweerster heeft die bezwaren dan ook niet-ontvankelijk verklaard.
Toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals bepleit door Achmea, kan in het onderhavige geval niet aan de orde zijn, aangezien de tariefbeschikking met eindnummer 6 is genomen naar aanleiding van een nieuwe, tweezijdige aanvraag van appellanten en om die reden niet kan worden aangemerkt als besluit dat in de plaats treedt van de eerdere besluiten op aanvragen uit de maart- en julironde.
Voor zover Achmea zich heeft beroepen op de uitspraak van het College van 21 februari 2008 (AWB07/537 <www.rechtspraak.nl> LJN: BC6225) heeft verweerster het volgende opgemerkt. Weliswaar kunnen in het kader van een bezwaarschriftprocedure onderliggende beleidsregels aan de orde worden gesteld, maar dit doet volgens verweerster niet af aan het feit dat een bezwaar niet-ontvankelijk is wanneer wegens het ontbreken van een direct belang het bestuursorgaan niet gehouden is tot een inhoudelijke behandeling. Van dit laatste is volgens verweerster thans sprake, omdat een heroverweging niet tot een andere uitkomst kan leiden dan hetgeen in december 2007 met de tariefbeschikking in het kader van de oktoberronde is beslist in overeenstemming met de ingediende aanvragen.
Uit de door Achmea aangevoerde omstandigheid dat een andere aanvraag zou zijn ingediend wanneer de onderliggende regelgeving zou zijn aangepast, kan volgens verweerster niet worden afgeleid dat sprake is van een belang bij een inhoudelijke behandeling van de zaken. Het is volgens verweerster aan de zorgaanbieder en het zorgkantoor om een aanvraag in te dienen die in overeenstemming is met hetgeen tussen partijen is overeengekomen dan wel een eenzijdige aanvraag in te dienen, indien deze overeenstemming niet kan worden bereikt. Van verweerster kan niet worden verwacht dat zij bij de behandeling van een aanvraag moet uitgaan van de onverbindendheid of ongeldigheid van de onderliggende overeenkomst tussen zorgaanbieder en zorgkantoor.
Ten aanzien van het door ZONL ingediende bezwaar tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 heeft verweerster in het verlengde van het voorgaande overwogen dat dit bezwaar wegens gebrek aan belang niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Vastgesteld moet immers worden dat de beslissing geheel conform aanvraag is afgegeven.
Ten overvloede heeft verweerster overwogen dat de bezwaren van ZONL en Achmea, ook al zouden deze ontvankelijk zijn geweest, niet tot wijziging van de primaire besluiten zouden hebben geleid. Verweerster heeft daartoe samengevat weergegeven het volgende overwogen.
Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis en de rechtspraak heeft verweerster overwogen dat prijsregulering door het vaststellen van contracteerruimte behoort tot de instrumenten die de Minister en verweerster ten dienste staan om te komen tot een goede beheersing van de collectieve lasten.
Er is geen sprake van strijd met de AWBZ. Van belang daarbij is dat de Wmg noch de beleidsregels een beperking beogen aan te brengen op de verplichting van zorgverzekeraars ervoor zorg te dragen dat geïndiceerde zorg daadwerkelijk wordt geleverd. In de tweede plaats is van belang dat de tariefregulering mede tot doel heeft de zorgkantoren en zorgaanbieders aan te sporen de zorgverlening efficiënt en tegen de laagst mogelijke kosten aan te bieden. In de derde plaats is van belang dat in de praktijk de systematiek in voldoende mate voorziet in correctiemechanismen. Door de aanpassing van de productieafspraken op drie momenten gedurende het kalenderjaar, de knelpuntenprocedure en de continue monitoring is voldoende gewaarborgd dat de verschillende zorgaanbieders aan de aanspraken uit de AWBZ kunnen voldoen.
ZONL noch Achmea hebben een onderbouwing gegeven voor hun stelling dat de berekende regionale contracteerruimte ontoereikend is. De regionale contracteerruimte is vastgesteld op grond van historische gegevens. Daarmee is in voldoende mate rekening gehouden met de verschillende soorten populatie per regio. Daarbij komt dat de mogelijkheid bestaat tot het overhevelen van contracteerruimte. Vast staat dat bij een aantal zorginstellingen sprake is van overproductie. Doch daarmee is niet komen vast te staan dat deze overproductie het gevolg is van een tekort aan budgetten of dat deze het gevolg is van eigen beleidsafwegingen van het zorgkantoor dan wel de wijze van contracteren van het zorgkantoor.
Van opnamestops bij ZONL behoeft geen sprake te zijn. Dat de hogere budgetten zouden ontstaan door het bestaande cliëntenbestand en dat de daarom de knelpuntenprocedure geen soelaas biedt, kan volgens verweerster niet worden volgehouden. Jaarlijks is sprake van een redelijk stabiele doorstroom in de zorgverlening, hetzij door overlijden, hetzij op andere wijze. Daaronder bevinden zich tevens cliënten die geïndiceerd waren voor aanvullende zorg. Als gevolg van deze natuurlijke doorstroom kan ZONL blijven voldoen aan de zorgvraag in haar regio en in samenwerking met het zorgkantoor de omvang van de zorgvraag sturen.
Wat betreft de knelpuntenprocedure heeft verweerster nog opgemerkt dat slechts in zeer beperkte mate ingrijpen noodzakelijk was, aangezien niet altijd kon worden vastgesteld dat sprake was van een problematische wachtlijsten en een tekort op de regionale contracteerruimte. De vaststelling ten aanzien van de wachtlijsten is ook door de Staatssecretaris gedaan in haar brief aan de tweede Kamer van 9 januari 2007.
Voor zover ZONL zich op bijzondere omstandigheden heeft beroepen, heeft verweerster opgemerkt dat die betrekking hebben op de gehele regio. Niet is gebleken dat appellante door de huidige beleidsregels in een slechtere financiële positie is gekomen. Er is verder geen reden om aan te nemen dat in de regio Flevoland de ontwikkelingen in de wachtlijsten en de groeiruimte van andere orde zijn dan in andere delen van het land. Het enkele feit dat per 75+’er er minder budget aanwezig is, heeft daarop geen invloed, aangezien bepalend is hoe groot de instroom is van nieuwe cliënten.
Met de stelling dat in de hele regio sprake was van overproductie en dat daarmee is komen vast te staan dat het regiobudget te laag is, heeft ZONL de werking van de correctiemechanismen miskend. De vaststelling dat het zorgkantoor bij de laatste budgetronde in 2007 van het beschikbare budget voor Flevoland een bedrag van ongeveer € 3.000.000,- heeft overgeheveld naar andere zorgkantoren wijst verder niet op een tekort binnen de regionale contracteerruimte.
4. Het standpunt van ZONL
Wat betreft de ontvankelijkheid van haar bezwaren heeft ZONL aangevoerd dat verweerster heeft miskend dat een zorgaanbieder in geldnood de afspraken zal maken die zij nog zal kunnen maken met de zorgverzekeraar. Dit geldt ook als deze afspraken ontoereikend zijn ten opzichte van de hoeveelheid zorg die geleverd moet worden. Het alternatief is namelijk geen afspraak. Verweerster dient zich te realiseren dat de financiële beperkingen die gesteld zijn aan de uitvoering van de AWBZ gevolgen hebben voor de afspraken die zorgaanbieder een zorgverzekeraar met elkaar kunnen maken. Zoals ook Achmea heeft aangegeven, zou er anders in de beleidsregels geen mechanisme hoeven te worden opgenomen voor het herstel van de overschrijdingen van regionale contracteerruimte.
ZONL heeft zich op het standpunt gesteld dat de wijze waarop verweerster met de bezwaren van de verschillende zorgaanbieders is omgegaan getuigt van willekeur. Geen aanvraag indienen, een aanvraag indienen met een voorbehoud of een eenzijdige aanvraag indienen zoals ZONL heeft gedaan. Alles leidt volgens verweerster tot niet-ontvankelijkheid.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan bij wege van exceptieve toets worden beoordeeld of de aanwijzing en de ter uitvoering daarvan vastgestelde beleidsregel verbindende kracht moet worden ontzegd, omdat zij de toets der rechtmatigheid niet kan doorstaan. ZONL heeft aangevoerd dat zij, naast haar belang bij vergoeding van de overproductie, met het oog op de toekomst belang heeft bij een dergelijke beoordeling. De redenering van verweerster dat de achterliggende regelgeving in dit geval niet kan worden getoetst, is onjuist.
Wat betreft de inhoudelijke kant van de zaak heeft ZONL aangevoerd dat verweerster heeft verzuimd een beslissing op al haar bezwaren te nemen. Hiertoe bestond wel aanleiding gelet op de keuze van verweerster om in het bestreden besluit ten overvloede op haar bezwaren in te gaan.
De aanwijzing en de beleidsregel zijn volgens ZONL in strijd met het recht. Bij besluiten over de financiering van de AWBZ dient de Wet financiering sociale verzekering (hierna: Wfsv) tot uitgangspunt te worden genomen. Deze wet voorziet er in dat uit het Algemene Fonds Bijzondere Ziektekosten die uitgaven worden gedaan die nodig zijn ter dekking van de noodzakelijke uitgaven. Duidelijk is dat noodzakelijke uitgaven in ieder geval de uitgaven zijn voor de zorg die verzekerden behoeven. ZONL heeft verder bestreden dat verweerster bevoegd is om zich in besluiten uit te laten over het aantal zorgprestaties (q) en om daaraan een sanctiemechanisme te verbinden in de vorm van een maximum q leidend tot een maximum aan vergoeding. Verweerster is namelijk slechts bevoegd tot het vaststellen van tarieven (p). Subsidiair ten aanzien van dit punt heeft ZONL aangevoerd dat verweerster in de plaats treedt van het betrokken zorgkantoor wanneer zij ingrijpt naar aanleiding van het overschrijden van de regionale contracteerruimte. De waarborgen die bij zorginkoop gelden jegens zorgkantoren, zouden daarom in gelijke mate voor verweerster dienen te gelden. Dit betekent dat verweerster geen korting naar rato had moeten toepassen, maar had moeten beoordelen in hoeverre budget benodigd is voor de geleverde zorg tot het einde van 2007.
Bij het vaststellen van de regionale contracteerruimte is ten onrechte geen rekening gehouden met de regionale verschillen in populatie en de werkelijke zorgvraag. Hiermee wordt afbreuk gedaan aan de aanspraken van verzekerden uit hoofde van de AWBZ en de aanspraken van ZONL op vergoeding van de verleende zorg. Verder is ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat er in 2006 ook al onvoldoende budget beschikbaar was. ZONL heeft in dit verband gewezen op de procedure over de zogenoemde herschikking 2006.
De overheveling van budget tussen zorgkantoorregio’s en de knelpuntenprocedure bieden geen soelaas. De overheveling van budget komt in de praktijk niet van de grond. Achterliggende reden is dat een zorgkantoor door overheveling budget kan kwijtraken. Wanneer een regio aangeeft dat zij met minder geld toekan, kan dat een jaar later doorwerken in de vaststelling van de contracteerruimte terwijl die regio zich dan niet noodzakelijkerwijs in dezelfde situatie bevindt. In de knelpuntenprocedure wordt uitgegaan van Treeknormen. De Treeknormen worden niet overschreden, aangezien het in dit geval voornamelijk gaat om mensen waaraan al zorg wordt verleend.
Met betrekking tot de vaststelling van haar budget heeft ZONL aangevoerd dat onduidelijk is op welke budgetaanvraag verweerster een beslissing heeft genomen en over welk bedrag de korting is berekend. Daarmee houdt verband het sturen van verweerster op het aanhouden van de maartaanvragen tot in de julironde. Verweerster heeft simpelweg generiek gekort, hetgeen betekent dat een eventuele keuze van ZONL niet had uitgemaakt.
Verder heeft ZONL aangevoerd dat verweerster onvoldoende acht heeft geslagen op de bijzondere omstandigheden. Verweerster dient deze bijzondere omstandigheden per instelling en afgezet tegen het landelijke beeld te beoordelen. Op basis van gezond verstand valt in te schatten dat in een regio met relatief veel 75+’ers, er meer mensen dan gemiddeld zorg nodig zullen hebben in een verzorgings- of verpleeghuis. De ervaring leert dat cliënten bij voorkeur zorg ontvangen in de instelling waar zij reeds verblijven dan wel in een verzorgings- of verpleeghuis in de buurt. Meer mensen waaraan zorg wordt verleend en mensen die zorg willen in de buurt, maakt dat er meer vraag is in de regio.
Ten slotte heeft ZONL opgemerkt dat uit het advies van de Staatssecretaris van 11 juni 2008 is gebleken dat in 2007 landelijk een onderproductie van € 177 miljoen resteerde. Het komt ZONL onredelijk voor dat de overheid via het innen van de eigen bijdrage AWBZ, gelden van cliënten int, terwijl onder meer ZONL de kosten draagt van de zorg. ZONL spreekt de wens uit dat voormeld overschot alsnog wordt ingezet voor de zorg die onder meer appellante in 2007 heeft geleverd.
5. Het standpunt van Achmea
Met betrekking tot de ontvankelijkheid van haar bezwaren heeft Achmea aangevoerd dat zij een belang had en heeft bij de vraag naar de verbindendheid en rechtmatigheid van de wet- en regelgeving waarop de tariefbeschikkingen zijn gebaseerd. Achmea moet een mogelijkheid hebben een rechtsvraag ter beantwoording voor te leggen en uit de uitspraak van het College van 21 februari 2008 heeft zij gemeend te mogen afleiden dat daarin een belang is gelegen dat rechtvaardigt dat tegen een tariefbeschikking wordt opgekomen. Dit belang is niet komen te vervallen omdat inmiddels nieuwe beslissingen zijn genomen.
Het is Achmea ontgaan waarom de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet van (overeenkomstige) toepassing zouden zijn op besluiten die elkaar opvolgen, ook als daar nieuwe aanvragen aan ten grondslag liggen. Achmea heeft er in dit verband op gewezen dat de mogelijkheid om productieafspraken in de loop van het jaar aan te passen, is ingegeven om binnen de gestelde financiële grenzen de hoogte van het budget van de zorgaanbieder te laten aansluiten bij de werkelijk geleverde zorg. De besluiten die genomen worden in de juli- en oktoberronde behelzen dan ook steeds een wijziging van de eerdere beslissingen van verweerster over de productieafspraken. De tekst van artikel 6:18 Awb biedt verder geen aanknopingspunt voor de gedachte dat de in dit artikel vervatte regeling niet van toepassing zou zijn wanneer de wijziging of intrekking volgt op een verzoek dat is gedaan met inachtneming van de door het bestuursorgaan zelf gegeven procedurevoorschriften.
Achmea heeft gesteld dat een heroverweging van de tariefbeschikkingen waartegen bezwaar is gemaakt, kan leiden tot wijziging van de achterliggende regelgeving die vervolgens ook betekenis zou hebben voor de nadien genomen besluiten. Verweerster kan deze besluiten zo nodig ambtshalve wijzigen wanneer daartegen geen bezwaar zou zijn gemaakt of de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet van toepassing zouden zijn.
Verweerster dient zich volgens Achmea verder te realiseren dat de financiële beperkingen die gesteld zijn aan de uitvoering van de AWBZ gevolgen hebben voor de afspraken die zij met zorgaanbieders kan maken. Zou het anders zijn, dan was het volgens Achmea niet nodig geweest om in de beleidsregels een mechanisme voor het herstel van de overschrijding van de regionale contracteerruimte op te nemen. Hieruit volgt volgens Achmea dat andere contracten tot stand zouden worden gebracht, indien er meer financiële ruimte zou zijn om overeenkomsten te sluiten.
Achmea is in haar beroepschrift voor het overige ingegaan op de door verweerster ten overvloede gegeven inhoudelijke weerlegging van haar bezwaar.
6. De beoordeling van de geschillen
6.1 Ten aanzien van het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 1 overweegt het College het volgende. Gelet op artikel 6:8, eerste lid, Awb is de termijn waarbinnen ZONL kon opkomen tegen de tariefbeschikking met eindnummer 1 aangevangen met ingang van de dag na die waarop de beschikking door verzending op 15 mei 2007 aan haar is bekendgemaakt. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift eindigde derhalve op 26 juni 2007. Verweerster heeft evenwel eerst op 18 juli 2007 het bezwaarschrift van ZONL ontvangen. Het College ziet in het betoog van ZONL dat onduidelijk is in welke ronde op welke aanvraag is beslist geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerster redelijkerwijs niet heeft kunnen oordelen dat ZONL in verzuim is geweest. ZONL had een eventuele onduidelijkheid in de tariefbeschikking met eindnummer 1 namelijk tijdig in bezwaar aan de orde kunnen stellen.
6.2 Ten aanzien van de bezwaren van Achmea tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 alsmede de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 2, 3 en 5 overweegt het College het volgende. In de tariefbeschikking met eindnummer 6 is dezelfde ingangsdatum vermeld als in de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5, te weten 1 januari 2007. Verder is in de tariefbeschikking met eindnummer 6, evenals in de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5, de clausule opgenomen dat met de ingangsdatum van deze tariefbeschikking de geldigheidsduur van de geldende tariefbeschikking wordt beperkt tot de ingangsdatum van deze tariefbeschikking. Gezien het voorgaande is met de inwerkingtreding van de tariefbeschikking met eindnummer 6 de geldigheidsduur van de daaraan voorafgaande tariefbeschikking met eindnummer 5 teniet gedaan. De geldigheidsduur van de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2 en 3 was reeds teniet gedaan. Dat ZONL en Achmea ten tijde van de bestreden besluiten desondanks een belang bij een inhoudelijke beoordeling van hun bezwaren tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5 hadden, vermag het College niet in te zien.
6.2.1 Voor zover Achmea ter zitting heeft aangevoerd dat de betreffende tariefbeschikkingen betekenis blijven behouden in de situatie dat een zorginstelling wordt bevoorschot op basis van ingediende declaraties, overweegt het College dat niet is gebleken dat deze vorm van bevoorschotting – wat daar ook van zij – op ZONL van toepassing was. Verweerster was verder slechts gehouden tot een inhoudelijke beoordeling van de door ZONL en Achmea ingediende bezwaren over de verbindendheid en rechtmatigheid van de wet- en regelgeving die aan de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1, 2, 3 en 5 ten grondslag lag, indien zij daarbij een actueel en reëel belang hadden. Door de tariefbeschikking met eindnummer 6 naar aanleiding van de oktoberronde, is dit belang komen te vervallen en was verweerster niet gehouden de bezwaren van ZONL en Achmea inhoudelijk te beoordelen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. Dit is in overeenstemming met de door Achmea genoemde uitspraak van het College van 21 februari 2008. In deze uitspraak is weliswaar geoordeeld dat appellanten, na afronding van verweersters besluitvorming omtrent verzoeken om tariefvaststelling, in beroep bij het College desgewenst de hoogte van de contracteerruimte aan de orde kunnen stellen, maar dit laat onverlet dat zij daarbij een actueel en reëel belang dienen te hebben.
6.2.2 Anders dan Achmea heeft betoogd, kunnen de door haar ingediende bezwaren tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet worden geacht te zijn gericht tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6. De tariefbeschikking met eindnummer 6 is genomen naar aanleiding van een nieuwe tweezijdig ingediende aanvraag van ZONL en Achmea in het kader van de oktoberronde en dient als een primair besluit te worden aangemerkt. Achmea was voor het in rechte aantasten van dit primaire besluit aangewezen op het tijdig maken van bezwaar daartegen, hetgeen zij heeft nagelaten. Voor het bestaan van een recht om buiten de bezwaarschriftprocedure aanpassing te verlangen van de onrechtmatig geachte tariefbeschikking valt geen grondslag aan te wijzen, behoudens bijzondere omstandigheden. Gesteld noch gebleken is dat deze bijzondere omstandigheden zich in het onderhavige geval voordoen.
6.3 Ten aanzien van het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 overweegt het College het volgende. Verweerster heeft de tariefbeschikking met eindnummer 6 overeenkomstig de tweezijdig ingediende aanvraag van ZONL en Achmea vastgesteld. Daaruit heeft verweerster naar het oordeel van het College echter niet zonder meer kunnen afleiden dat ZONL geen belang had bij een beoordeling van haar bezwaar tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6. Uit de beleidsregel vloeien beperkingen voort ten aanzien van de mogelijkheid om budgetverzoeken gehonoreerd te krijgen. Ingevolge artikel 4.3 van de beleidregel zal bijvoorbeeld, indien het totaal van de ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoorregio beschikbare bedrag, deze bij de zorgaanbieders naar rato van de toename van de aanvaardbare kosten worden gecorrigeerd. Hieraan doet niet af dat verweerster ook eenzijdig ingediende budgetverzoeken in behandeling neemt wanneer partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen. Uit de beleidsregel vloeien eveneens beperkingen voort ten aanzien van de mogelijkheid om eenzijdig ingediende budgetverzoeken gehonoreerd te krijgen. Ingevolge artikel 3.3 van de beleidsregel zal bijvoorbeeld een eenzijdig verzoek ter aanpassing van een eerder in het jaar vastgestelde q of p worden afgewezen. In de omstandigheid dat ZONL zich niet met deze en andere in de beleidsregel opgenomen beperkingen kan verenigen, kan procesbelang worden gevonden.
6.4 Uit het vorenstaande volgt dat verweerster de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummers 2 en 6 ten onrechte kennelijk ongegrond respectievelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. De beroepen van ZONL zijn in zoverre gegrond en de bestreden besluiten dienen in zoverre te worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien en de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 2 niet-ontvankelijk en tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 ongegrond te verklaren. Daartoe overweegt het College dat verweerster bij het opnieuw beslissen op het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 2 niet anders kan doen dan overgaan tot niet-ontvankelijkverklaring van dit bezwaar vanwege het ontbreken van procesbelang. Het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6 treft geen doel, zoals blijkt uit de navolgende beoordeling van de beroepsgronden van ZONL.
Verweerster heeft de bezwaren van ZONL en Achmea tegen de tariefbeschikkingen met de eindnummers 1 en 5 alsmede het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 3 terecht (kennelijk) niet-ontvankelijk geoordeeld. Het beroep van Achmea is geheel en de beroepen van ZONL zijn voor het overige ongegrond.
6.5 Het College is niet gebleken dat verweerster in haar overwegingen ten overvloede heeft verzuimd in te gaan op één van de bezwaren van ZONL tegen de tariefbeschikking met eindnummer 6. Wel heeft verweerster de betreffende bezwaren in het bestreden besluit samengevat weergegeven en is niet op ieder argument ter ondersteuning van een bezwaar afzonderlijk ingegaan. Artikel 7:12, eerste lid, Awb verzet zich hiertegen niet.
6.6 De tariefbeschikking met eindnummer 6 is genomen met inachtneming van de beleidsregel, die op haar beurt is vastgesteld op grond van de aanwijzing. Een vergelijkbaar systeem gold in het verleden onder de Wet tarieven gezondheidszorg. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan in een beroepsprocedure tegen een tariefbeschikking niet alleen worden beoordeeld of deze op zichzelf juist is en in overeenstemming met een beleidsregel, maar ook, bij wege van exceptieve toetsing, of de aanwijzing en de ter uitvoering daarvan vastgestelde beleidsregel verbindende kracht moet worden ontzegd omdat zij de toets der rechtmatigheid niet kunnen doorstaan. Het College vindt geen aanleiding om deze benadering onder de sinds 1 oktober 2006 in werking zijnde Wmg te veranderen. Hoewel belanghebbenden zoals ZONL niet bij de bestuursrechter kunnen opkomen tegen een aanwijzing en een beleidsregel als zodanig, kunnen zij hun grieven tegen die instrumenten wel door de bestuursrechter beoordeeld krijgen in het kader van een procedure die is gericht tegen een tariefbeschikking.
6.6.1 Het College overweegt dat het systeem van macrobudgettering, resulterend in de jaarlijkse vaststelling van contracteerruimte, in vaste jurisprudentie niet onrechtmatig of anderszins onaanvaardbaar is geacht. De ondergrens is steeds de kwaliteit van de zorg.
6.6.2 Ingevolge artikel 91, eerste lid, Wfsv, voor zover hier van belang, doet het College zorgverzekering jaarlijks uitkeringen uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten ter dekking van de noodzakelijke uitgaven, gedaan voor de uitvoering van de in de AWBZ geregelde verzekering. Uit de tekst noch de toelichting bij dit artikel volgt dat een zorgaanbieder recht heeft op een volledige vergoeding voor de zorg die zij in het kader van de AWBZ heeft verleend en die boven het beschikbare budget uitgaat. Naar het oordeel van het College heeft verweerster zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voormeld artikel niet aan het systeem van macrobudgettering in de weg staat.
6.6.3 Voor zover ZONL heeft betoogd dat bij de vaststelling van de contracteerruimte ten onrechte geen rekening is gehouden met de regionale verschillen in populatie en de werkelijke zorgvraag overweegt het College het volgende. Bij de introductie van het systeem van macrobudgettering is de vaststelling van regionale contracteerruimte gebaseerd op de som van de instellingsbudgetten in 2004. Niet in geschil is dat deze bedragen destijds waren afgestemd op de zorgvraag in de regio’s. In 2005 en 2006 zijn de bedragen geïndexeerd en verhoogd met de zogenoemde groeiruimte voor de toegenomen vraag naar zorg. ZONL heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich in voormelde jaren demografische ontwikkelingen hebben voorgedaan die in betekenende mate de zorgvraag in de regio’s wijzigen. De niet nader onderbouwde stelling van ZONL dat er in de regio Flevoland relatief veel 75+’ers zijn, is in dit verband onvoldoende. Gezien het voorgaande moet het ervoor worden gehouden dat eventuele regionale verschillen in zorgvraag zijn verdisconteerd in de beleidsregel.
6.6.4 Het systeem van macrobudgettering brengt mee dat contracteerruimte kan resteren. Het College ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat rechtens een verplichting bestaat om zorg die een zorgaanbieder heeft verleend boven het voor haar vastgestelde budget volledig te vergoeden. Het beroep van ZONL op de procedure over de herschikking 2006 kan haar verder niet baten. Het College heeft bij uitspraken van 30 december 2009 (bijvoorbeeld AWB 08/96 <www.rechtspraak.nl> LJN: BL5577) de in dat kader ingestelde beroepen, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Het College merkt ten overvloede op dat ter zitting is gebleken dat de niet benutte contracteerruimte 2007 is ingezet ten behoeve van de contracteerruimte 2008.
6.6.5 In overeenstemming met artikel 4, vierde lid, van de aanwijzing is in de beleidsregel bepaald dat contracteerruimte kan worden overgeheveld. Deze overheveling behoeft – anders dan ZONL heeft gesteld – niet structureel door te werken in het beschikbare bedrag voor een zorgkantoorregio. Paragraaf 4.1 van de beleidsregel sluit een incidentele overheveling van contracteerruimte tussen zorgkantoorregio’s niet uit, mits zorgkantoren dit overeenkomen en communiceren aan verweerster. Daarnaast hanteert verweerster in overeenstemming met artikel 5, tweede lid, van de aanwijzing een knelpuntenprocedure. Deze procedure geldt blijkens de circulaire van verweerster van 10 augustus 2007 met het kenmerk IBON/ihot/Care/AWBZ/07/22c voor die situaties waarin evident aantoonbaar is dat het zorgkantoor binnen het vastgestelde financiële kader onvoldoende zorg kan contracteren om aan de wettelijke zorgplicht te voldoen. Het gaat volgens deze circulaire om cliënten die met een geldige indicatie geen toegang hebben tot de benodigde AWBZ-zorg binnen de zogenoemde Treeknormen. Ter zitting heeft verweerster nader toegelicht dat het leveren van meer zorg aan bestaande cliënten op de Treeknormen van invloed kan zijn. Door het leveren van meer zorg aan bestaande cliënten resteert namelijk minder capaciteit voor het verlenen van zorg aan nieuwe cliënten met een geldige indicatie. Aldus kunnen volgens verweerster de wachtlijsten waarop de Treeknormen zijn geënt, oplopen. Gezien het voorgaande heeft verweerster zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat mede door de overheveling van contracteerruimte en de knelpuntenprocedure kan worden gewaarborgd dat zorgaanbieders aan hun aanspraken uit de AWBZ kunnen voldoen.
6.6.6 Ter uitvoering van artikel 5, eerste lid, van de aanwijzing is in de beleidsregel bepaald dat, indien het totaal aan de ingediende budgetverzoeken leidt tot een overschrijding van het per zorgkantoor beschikbare bedrag, de overschrijding per zorgkantoorregio bij de zorgaanbieders naar rato van de toename van de aanvaardbare kosten zal worden gecorrigeerd. Verweerster heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Wmg grondslag biedt voor deze vorm van tariefregulering. Uit artikel 57, zesde lid, Wmg, gelezen in samenhang met hetgeen in de Memorie van Toelichting (TK, 30 186, 2004-2005, nr. 3, pag. 70-71) daaromtrent is neergelegd, omvat tariefvaststelling namelijk tevens de mogelijkheid van een (generieke) korting op de tarieven. Voor zover ZONL heeft aangevoerd dat verweerster bij het toepassen van voormelde correctie de waarborgen in acht dient te nemen die bij zorginkoop gelden jegens zorgkantoren, overweegt het College dat er geen rechtsregel is die daartoe noopt.
6.7 Gezien voorgaande falen de beroepsgronden tegen het door verweerster gehanteerde beleidskader. Ten aanzien van de vraag of in de tariefbeschikking met eindnummer 6 een correcte uitvoering aan dit beleidskader is gegeven, overweegt het College het volgende.
6.7.1 Het College kan appellantes stelling dat onduidelijk is op welke budgetaanvraag verweerster een beslissing heeft genomen niet volgen. Aan de tariefbeschikking met eindnummer 6 heeft namelijk een tweezijdig ingediend budgetverzoek van appellanten van 10 oktober 2007 ten grondslag gelegen. Dit in het kader van de oktoberronde gedane budgetverzoek staat op zichzelf genomen los van de eerdere in het kader van de maart- en julirondes gedane budgetverzoeken. Voor zover ZONL heeft gesteld dat onduidelijk is hoe de correctie op haar budget is berekend, stelt het College vast dat verweerster blijkens de informatie over het beslag op de contracteerruimte, die in de rekenstaat van de tariefbeschikking met eindnummer 6 is opgenomen, geen correctie als bedoeld in artikel 4.3.3 van de beleidsregel op het budget van ZONL heeft toegepast. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
6.7.2 Aangezien de zorgvraag van de bevolking van Flevoland een omstandigheid betreft die in de beleidsregel is verdisconteerd, kan deze niet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of de beleidsregel voor ZONL gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. ZONL heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de kwaliteit van zorg die binnen het budget is verleend, tekort heeft geschoten. Het College is gelet hierop van oordeel dat verweerster zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die een afwijking van de beleidsregel rechtvaardigen.
6.8 Het College ziet aanleiding verweerster met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de kosten in verband met de behandeling van het beroep van ZONL. Deze kosten worden vastgesteld op € 1288,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift zowel in zaaknr. AWB 08/231 als in zaaknr. AWB 09/68, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beide zaken, wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt).
Voor een veroordeling van verweerster in de kosten in verband met de behandeling van de bezwaren van ZONL bestaat geen aanleiding, aangezien de tariefbeschikkingen met de eindnummers 2 en 6 niet worden herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van Achmea bestaat geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen van ZONL gegrond voor zover betreft de hierna te noemen tariefbeschikkingen met de
eindnummers 2 en 6;
- vernietigt het besluit van verweerster van 19 februari 2008 met kenmerk GHON/ajog/bbb/08/766, voor zover daarbij het
bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met nummer 650-8413-07-2 kennelijk ongegrond is verklaard;
- vernietigt het besluit van verweerster van 1 december 2008 met kenmerk JROE/ascn/bbb/08/b759, voor zover daarbij het
bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met nummer 650-8413-07-6 niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met nummer 650-8413-07-2 niet-ontvankelijk;
- verklaart het bezwaar van ZONL tegen de tariefbeschikking met nummer 650-8413-07-6 ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de voornoemde besluiten van verweerster
van 19 februari 2008 en 1 december 2008;
- verklaart de beroepen van ZONL voor het overige ongegrond;
- verklaart het beroep van Achmea ongegrond;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van ZONL tot een bedrag van € 1288,- (zegge: twaalfhonderdachtentachtig
euro);
- bepaalt dat verweerster aan ZONL het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- (tweehonderdachtentachtig
euro) in zowel zaaknr. AWB 08/231 als in zaaknr. AWB 09/68 vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.M. Smorenburg in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. B.S. Jansen