Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/32 14 juli 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: A,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. H.V. Qualm en mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 5 januari 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 november 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) beslist op het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 15 mei 2009, waarbij een randvoorwaardenkorting van 20% is vastgesteld op de aan appellanten voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 20 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A is verschenen voor appellanten en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 67 - Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
(…)
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a. de maatregelen van bijlage III;
b. de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
BIJLAGE III
MAATREGELEN DIE IN ACTIEPROGRAMMA'S ALS BEDOELD IN ARTIKEL 5, LID 4, ONDER a), MOETEN WORDEN OPGENOMEN
1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen,
en ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel met deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: Beleidsregels) luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 2
– 1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd."
Blijkens punt 4.8 uit de bijlage geldt voor opzettelijke niet-naleving van artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen een kortingspercentage van 20%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben voor 2008 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft tijdens een fysieke controle op 1 april 2008 geconstateerd dat A op een door appellanten gebruikt perceel grasland mest heeft uitgereden op een niet emissiearme wijze.
- Bij besluit van 15 mei 2009 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan appellanten voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en hiertoe onder meer het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Eén van de randvoorwaarden is het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest. Tijdens een fysieke controle op 1 april 2008 is geconstateerd dat appellanten dit verbod hebben overtreden en daarmee niet aan deze randvoorwaarde hebben voldaan. Op grond van het in artikel 8 van de Beleidsregels genoemde criterium dat sprake is van langdurig bestendig beleid, kan worden geconcludeerd dat de in geding zijnde randvoorwaarde opzettelijk niet is nageleefd. De van toepassing zijnde regelgeving bepaalt reeds jarenlang onveranderd dat dierlijke mest emissiearm dient te worden aangewend op grasland.
De stelling van appellanten dat zij het natuurlijke kringloopsysteem (NKS) en ook fysische ionenregulatie (FIR) gebruiken leidt niet tot een andere conclusie. Uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving is gebleken dat de verplichting om dierlijke mest emissiearm te gebruiken een effectieve en doelmatige maatregel is, die heeft geleid tot een daling van de ammoniakemissie van 60 to 75% ten opzichte van de vroeger toegepaste breedwerpige bovengrondse methode. Aan toevoeging van FIR-preparaten – een koolstofhoudende reststof uit de voedingsindustrie – blijkt geen duidelijk positief effect te kunnen worden verbonden. Gelet op deze bevindingen heeft de Minister op 15 april 2009 aan de Tweede Kamer meegedeeld dat geen emissiebeperkende waarde zal worden toegekend aan de toepassing van FIR. Met betrekking tot een alternatieve bedrijfsvoering wil de Minister vooralsnog geen uitzonderingen toestaan op de bestaande voorschriften. Op basis van de huidige wet- en regelgeving hebben appellanten derhalve het perceel grasland op niet emissiearme wijze bemest. Zij beschikken bovendien niet over een ontheffing om te mogen boeren volgens het NKS of FIR, en staan evenmin geregistreerd als NKS- of FIR-boer.
Dat appellanten reeds door het Openbaar Ministerie zijn beboet voor het handelen in strijd met artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen neemt niet weg dat zij eveneens op basis van andere wet- en regelgeving gekort kunnen worden op hun Europese landbouwsubsidies als gevolg van hetzelfde feit. De toegepaste korting staat los van een eventueel opgelegde strafrechtelijke sanctie en levert geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten voeren ter onderbouwing van hun beroep, samengevat, aan dat zij in 2008 bovengronds (drijf)mest hebben aangewend, maar dat dit door middel van NKS wel emissiearm is uitgevoerd en dat verweerder hiervoor ten onrechte een korting van 20% op de uitbetaling van hun toeslagrechten in 2008 heeft vastgesteld. Het bestreden besluit wijkt sterk af van het vonnis van de rechtbank te Zutphen, waarin A schuldig is verklaard zonder oplegging van straf.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit terecht en op juiste gronden aan appellanten een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd. Hierover wordt het volgende overwogen.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm ui te rijden. Zoals door appellanten ook ter zitting is verklaard, hebben zij op principiële gronden en bewust gekozen voor een methode van niet emissiearm uitrijden van mest, terwijl zij wisten dat deze niet in overeenstemming was met de voorgeschreven regels. Niet in geschil is derhalve dat appellanten met opzet hebben gehandeld in strijd met het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest. Hiermee hebben appellanten niet voldaan aan een in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellanten te verlenen inkomenssteun.
5.3 Hetgeen appellanten in dit verband ter zitting verder nog naar voren hebben gebracht - dat zij boeren volgens het natuurlijke kringloopsysteem (NKS) en ook FIR gebruiken - doet aan verweerders vaststelling van de opzettelijke niet-naleving niet af. Met betrekking tot een alternatieve bedrijfsvoering staat de Minister geen uitzonderingen toe op de bestaande voorschriften en appellanten hebben als NKS- dan wel FIR-boer geen ontheffing van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Verder is van omstandigheden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 die aanleiding hadden kunnen geven tot een verlaging van de korting tot 15% niet gebleken.
5.4 Voor zover appellanten met de verwijzing naar een eerder strafrechtelijk vonnis van 21 juli 2009 van de rechtbank te Zutphen (LJN: BJ3219) nog beogen een beroep te doen op het evenredigheidsbeginsel kan dit niet slagen. Verweerder is gebonden aan het sanctiestelsel zoals neergelegd in de Europese verordeningen en is niet bevoegd hiervan af te wijken.
5.5 Voor zover appellanten zich met hun verwijzing naar genoemd vonnis beroepen op
artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), geldt dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellanten op basis van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd en valt daarmee buiten de reikwijdte van artoikel 6 EVRM.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2011.
w.g. W.E. Doolaard de griffier is verhinderd deze uitspraak
mede te ondertekenen.