Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/62 21 september 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. drs. R.T.M. Lagerweij, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 14 januari 2010, bij het College binnengekomen op 15 januari 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 december 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 21 september 2009 waarbij verweerder een randvoorwaardenkorting heeft vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling).
Bij brief van 26 maart 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 13 april 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante aanwezig waren haar gemachtigde en C. Namens verweerder was zijn gemachtigde aanwezig.
Naar aanleiding van een ter zitting gerezen vraag hebben partijen beiden schriftelijk nadere opmerkingen ingediend.
Bij brieven van onderscheidenlijk 27 juni 2011 en 11 juli 2011 hebben verweerder en appellante het College toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. Hierop heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 3
Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, moet de in bijlage III bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen volgens het in die bijlage bepaalde tijdschema, en de op grond van artikel 5 vastgestelde eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht nemen. (…)
Bijlage III
Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 3 en 4
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad, luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 65
Algemene beginselen en begripsomschrijvingen
(…)
2. Voor de toepassing van artikel 6, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een handelen of nalaten rechtstreeks aan de betrokken landbouwer toegeschreven indien deze de niet-naleving heeft begaan en ten tijde van de constatering van de niet-naleving de verantwoordelijkheid draagt voor het bedrijf, de oppervlakte, de productieeenheid of het dier in kwestie. (...)
Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1. Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de
steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3% van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen. (...)"
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 3
(...)
2. De Lid-Staten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan. (...)
(...)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma's als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 4
1. Ten einde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging nemen de Lid-Staten binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn de volgende maatregelen:
a) zij stellen een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen;
(...)
Artikel 5
1. Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing (...) dienen de Lid-Staten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma's op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
(...)
4. De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
(...)
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio's in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voor zover zij relevant zijn:
(…)
4. de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof in de nabijheid van waterlopen;
(...)"
De Regeling luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1
Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
(...)
6. Artikel 16 in samenhang met artikel 13, van het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (...)"
Het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (hierna: het Lozingenbesluit) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 13
(...)
3. Langs oppervlaktewater wordt een teeltvrije zone aangehouden.
(...)
9. In afwijking van het vierde lid, het zesde lid, onderdelen b tot en met d, en het achtste lid bedraagt de teeltvrije zone langs de in de bijlage bij artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet aangewezen oppervlaktewateren tenminste 500 cm. (...)
Artikel 16
(...)
2. Het is verboden meststoffen toe te dienen op de ingevolge artikel 13 voorgeschreven teeltvrije zone. (...)"
Op kaart 51 van de bijlage bij artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is - voor zover hier van belang - een gedeelte van de rivier de Dommel aangewezen als oppervlaktewater in de zin van artikel 13, negende lid (voorheen zevende lid) van het Lozingenbesluit.
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: de beleidsregels) luiden voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort met een percentage dat afhankelijk is gesteld van:
– de beoordeling van een niet-naleving,
– het aantal niet-nalevingen, en
– het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarden behoren.
2. De beoordeling van een niet-naleving gebeurt aan de hand van vier criteria:
a. herhaling;
b. omvang;
c. ernst;
d. permanent karakter.
(...)
Artikel 6
De berekening van de korting vindt als volgt plaats:
a. De beoordeling, bedoeld in artikel 2, tweede lid, leidt tot een initiële korting per randvoorwaarde die is weergegeven in de kolom ‘initiële korting’ in de bijlage.
(...)"
Blijkens punt 4.15 uit de bijlage geldt voor (niet opzettelijke) niet-naleving van artikel 16 van het Lozingenbesluit een initieel kortingspercentage van 5%.
2.2 Appellante heeft in 2008 met de Gecombineerde opgave 2008 uitbetaling van rechtstreekse betalingen aangevraagd. Op 24 april 2008 heeft een controle plaatsgevonden op een aan appellante toebehorend perceel landbouwgrond dat is gelegen aan de Dommel, waarbij is vastgesteld dat het perceel is bemest tot op 160 cm van de insteek van de Dommel. Bij besluit van 21 september 2009 heeft verweerder aan appellante vanwege de niet-naleving van de in artikel 16 van het Lozingenbesluit bedoelde randvoorwaarde een randvoorwaardenkorting van 5% opgelegd.
2.3 Het College heeft ter zitting de vraag aan de orde gesteld op welke wijze de bijlage bij artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bekend is gemaakt. Het College is gebleken dat de bewuste bijlage bekend is gemaakt als bijlage bij de papieren versie van het Staatsblad, jaargang 2005, nr. 645.
2.4.1 Niet in geschil is dat op een aan appellante toebehorend perceel in strijd met artikel 16, tweede lid, in samenhang met artikel 13, negende lid, van het Lozingenbesluit meststoffen zijn toegediend binnen een teeltvrije zone. Appellante is echter van mening dat zij op deze niet-naleving niet kan worden aangesproken, nu deze door de loonwerker is begaan. Appellante heeft de loonwerker daarbij vooraf de instructie gegeven dat er geen mest mocht terechtkomen binnen de teeltvrije zone.
2.4.2 Dit betoog slaagt niet. In zijn uitspraak van 17 april 2009 (AWB 07/967; www.rechtspraak.nl, LJN: BI3578) heeft het College reeds uitgemaakt dat met artikel 65, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 bedoeld is de landbouwer tevens in zijn kwaliteit als eigenaar en beheerder van het landbouwbedrijf verantwoordelijk te houden voor activiteiten die, eventueel door derden, in strijd met de beheerseisen op zijn bedrijf zijn verricht. Appellante heeft aan een loonwerker opdracht gegeven zijn percelen te bemesten en erop vertrouwd dat zulks in overeenstemming met de geldende regelgeving zou geschieden, zonder verder te controleren of dit inderdaad het geval was. Aangezien appellante aldus het risico heeft aanvaard dat de mest in strijd met de regels zou worden toegediend en bovendien niet blijkt dat zij er alles aan heeft gedaan om het handelen in strijd met de beheerseisen te voorkomen, heeft verweerder de gedraging van de loonwerker aan appellante als nalatigheid kunnen toerekenen.
2.5 Voor zover appellante heeft willen betogen dat zij door oplegging van de randvoorwaardenkorting voor een tweede keer wordt bestraft aangezien zij al is veroordeeld tot een (voorwaardelijke) boete, overweegt het College dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellante op basis van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Dat betekent dat niet gezegd kan worden dat appellante met de oplegging van de randvoorwaardenkorting nogmaals wordt bestraft voor hetzelfde feit.
2.6 Naar aanleiding van appellantes stelling dat verweerder had moeten overwegen om de korting van 5% te matigen, overweegt het College het volgende.
2.6.1 Verweerder heeft het kortingspercentage op 5% vastgesteld, omdat punt 4.15 van de Bijlage bij de Beleidsregels dit percentage noemt als initieel kortingspercentage. In zijn uitspraak van 25 mei 2011 (AWB 09/1253; www.rechtspraak.nl, LJN: BQ6436) heeft het College evenwel geoordeeld dat het zich niet met artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 verdraagt dat verweerder het kortingspercentage (1, 3 of 5%) afhankelijk maakt van het beleidsterrein waartoe de overtreden randvoorwaarde behoort. Daarmee geeft verweerder immers een eigen beoordeling van de ernst van de overtreding los van het concrete geval. Uitsluitend op basis van de bevindingen die de bevoegde controleautoriteit in het controleverslag heeft gegeven kan het betaalorgaan besluiten om, voor zover hier van belang, dit percentage te verhogen tot 5%.
2.6.2 Nu verweerder het kortingspercentage van 5% niet heeft gebaseerd op de bevindingen van de bevoegde controleautoriteit, kan het besluit tot het opleggen van deze randvoorwaardenkorting niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
2.7 Ten aanzien van appellantes stelling dat verweerder haar in bezwaar ten onrechte niet heeft gehoord, overweegt het College dat appellante noch voorafgaand aan het besluit van 21 september 2009 noch in het kader van de voorbereiding van het bestreden besluit gelegenheid heeft gehad haar standpunt omtrent de haar opgelegde korting mondeling toe te lichten. Het College is van oordeel dat de landbouwer bij besluiten als het onderhavige - als hem, zonder dat hij daarover vooraf gehoord is, wegens een volgens het bestuursorgaan door hem begane niet-naleving een korting op de rechtstreekse betalingen wordt opgelegd - in beginsel altijd in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bezwaarschrift terzake mondeling toe te lichten. In dit geval heeft appellante in bezwaar bovendien uitdrukkelijk aangegeven met verweerder over de situatie van gedachten te willen wisselen, en verweerder de vraag voorgelegd of eventueel nog nadere gegevens moesten worden ingediend. Gelet hierop heeft verweerder ten onrechte op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb ervan afgezien om appellante op haar bezwaar te horen.
2.8 Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet daarbij aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de randvoorwaardenkorting op 3% vast te stellen. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellante geen omstandigheden heeft aangevoerd die tot een verlaging van het reguliere kortingspercentage dienen te leiden. Appellantes stelling dat het vanwege het grillige verloop van de oever ter plekke uiterst moeilijk is om met een landbouwvoertuig buiten de teeltvrije zone te blijven levert niet een dergelijke omstandigheid op. Geconstateerd moet immers worden dat, ook indien de door appellante bedoelde moeilijkheid zich voordoet, de regelgeving niettemin van de landbouwer verlangt dat hij de teeltvrije zone in acht neemt. Voorts ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat in de voorliggende situatie, waarin sprake is van een afstand van niet meer dan 160 cm vanaf de oever terwijl de teeltvrije zone 500 cm beloopt, gesproken kan worden van een niet dan met grote moeite te vermijden fout.
Het College merkt voorts op dat appellante inmiddels voldoende gelegenheid heeft gehad om haar standpunt over de haar opgelegde korting mondeling toe te lichten.
2.9 Er bestaat aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 874,-- op basis van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 437,-- per punt, voor een zaak van gemiddeld gewicht.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 21 september 2009 en stelt appellantes randvoorwaardenkorting voor het jaar 2008 vast op 3%;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante ten bedrage van € 874,-- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 september 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen