Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/119 26 augustus 2011
4242 Heffing
Vakheffing bloembollen
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigden: mevrouw C en de heer D, werkzaam bij appellante,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. M.L. Batting, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 januari 2009, bij het College binnengekomen op 20 januari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gericht op herziening van naheffingsnota’s opgelegd op basis van de Verordening PT bloembollen leverbaar oogstjaar (hierna ook: Verordening) 2004/2005 en 2005, gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover gericht tegen de berekening op basis van de omzet inclusief behandelingskosten. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
Naar aanleiding van deze beslissing op bezwaar heeft verweerder de eerder opgelegde naheffingen waartegen het bezwaar zich richtte, met nieuwe nota’s van 9 januari 2009 gewijzigd.
Bij brief van 8 mei 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 september 2010 heeft appellante de gronden van haar beroep nader aangevuld.
Bij besluit van 23 september 2010 heeft verweerder de over 2004 opgelegde heffing aan appellante gerestitueerd.
Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder de beslissing op bezwaar 18 december 2008 gewijzigd.
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep van appellante geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Bij brief van 1 februari 2011 heeft appellante een reactie ingediend op de nieuwe beslissing op bezwaar.
Bij brief van 2 maart 2011 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 30 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder zijn voorts verschenen mr. C.J.A. Groenewoud, de heer P. Huisman, en ir. J.J.J. Langeslag.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) is onder meer het volgende bepaald:
?Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen.
(…).?
In het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw (Stb. 2003, 567; hierna: het Instellingsbesluit) is onder meer het volgende bepaald:
?Artikel 3
1. Er is een Productschap Tuinbouw.
2. Het productschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin:
(…)
c. de handel wordt uitgeoefend in:
(…)
3º. siergewassen of delen daarvan, met uitzondering van voortkwekingsmateriaal van bloemgewassen en van zaden van bloemgewassen, bloemkwekerijproducten en boomkwekerijproducten;
(…)
4. In dit artikel wordt verstaan onder:
(…)
c. siergewassen: bollen, (…)?
Artikel 2 van de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 zoals die gold tot inwerkingtreding van de hierna te noemen Wijzigingsverordening, luidde als volgt:
"1. De koper en de verkoper van bloembollen leverbaar zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketingsactiviteiten.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde."
Met de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 (hierna: Wijzigingsverordening) is een aantal wijzigingen in de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 aangebracht. Na de wijzigingen luidt de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2005 - voor zover hier van belang - als volgt:
?Artikel 1
(…)
3. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. factuurbedrag: het bedrag van de factuur, exclusief behandelingskosten en exclusief kosten kleinverpakkingsmateriaal;
(…)
Artikel 2
1. De koper en verkoper van bloembollen leverbaar, waaronder tevens dient te worden verstaan de zelftelende broeier als bedoeld in artikel 10 van deze verordening, zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, ten behoeve van de algemene kosten van het productschap, alsmede ten behoeve van aangelegenheden als milieu-aangelegenheden, onderzoek, kwaliteitscontrole en voorlichtings-, promotionele en marketingsactiviteiten.
2. De heffing als bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd bij wege van een aanslag, met in achtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. Ter uitvoering van artikel 2 doen de koper en verkoper bij het productschap aangifte van de door hen gekochte, respectievelijk verkochte bloembollen leverbaar.
2. De opgave als bedoeld in het eerste lid, wordt gedaan op een door het productschap te verstrekken aangifteformulier, met inachtneming van de daarop gestelde vragen en gegeven aanwijzingen.
Artikel 4
1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen leverbaar zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd.
(…)
Artikel 7
1. Degene die zonder tussenkomst van een veiling bloembollen leverbaar verkoopt is verplicht: 2.1% van het factuurbedrag van de door hem aldus verkochte bollen aan de desbetreffende kopers door te berekenen.?
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wijzigingsverordening treden de wijzigingen in werking met ingang van de tweede dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad bedrijfsorganisatie en werken deze terug tot en met 1 juni 2005.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 16 juli 2008 heeft verweerder aan appellante naheffingen opgelegd over de jaren 2004 en 2005. Deze nota’s zijn opgelegd naar aanleiding van een boekencontrole op 29 mei 2008 en betreft de verkoop van bloembollen.
- Tegen deze besluiten heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Hierna heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Naar aanleiding van dit bestreden besluit heeft verweerder de eerder opgelegde naheffingen gewijzigd met nieuwe naheffingsnota’s van 9 januari 2009.
- Bij nota van 23 september 2010 heeft verweerder de heffingsnota over het jaar 2004 ingetrokken en is hij overgegaan tot restitutie van het over dat jaar betaalde.
- Op 24 december 2010 is de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar (hierna: Wijzigingsverordening) 2005 gepubliceerd.
- Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd.
3. De bestreden besluiten
Met een nieuwe beslissing op bezwaar heeft verweerder de eerdere beslissing op bezwaar gedeeltelijk gewijzigd.
Met het bestreden besluit van 20 januari 2011 wordt de primaire beslissing tot oplegging van de heffing in die zin herroepen dat de heffing wordt opgelegd op basis van de gewijzigde heffingsverordening. Dit betekent voor de onderhavige heffing dat de wijzigingsverordening PT Vakheffing Bloembollen leverbaar oogstjaar 2005, tot grondslag van de heffing wordt gemaakt. Voor het overige blijft de beslissing op bezwaar van 18 december 2008 in stand.
Bij het bestreden besluit van 18 december 2008 heeft verweerder de bezwaren tegen de behandelingskosten gegrond verklaard. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe werd als volgt overwogen.
Volgens de systematiek van de Verordening zijn zowel de koper als de teler die verkoopt heffing verschuldigd, maar krijgt de teler de volledige heffing opgelegd. Dat houdt in dat de teler het telers- en het kopersdeel afdraagt aan verweerder en dat hij het kopersdeel kan doorberekenen aan de koper, op grond van artikel 7 van de Verordening. Appellante heeft bij de verkoop aan de Canadese koper nagelaten het kopersdeel in rekening te brengen, terwijl zij daar op grond van artikel 8 van de Verordening toe verplicht is. In dat geval dient het kopersdeel door appellante te worden betaald. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat een medewerker van verweerder een toezegging in strijd met de Verordening zou hebben gedaan.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het mogelijk is dat de Canadese koper niet heffingsplichtig is. In dat geval hoeft de Canadese koper het kopersdeel niet te betalen en hoeft appellante het kopersdeel niet af te dragen aan verweerder. De voorwaarde daarvoor is echter dat het kopersdeel in rekening is gebracht bij de buitenlandse koper. Indien deze weigert te betalen zal verweerder onderzoeken of sprake is van een heffingsplichtige koper.
Ten aanzien van de behandelingskosten heeft verweerder overwogen dat in de nota’s waartegen appellante bezwaar maakt is uitgegaan van de omzet inclusief behandelingskosten. Deze behandelingskosten hadden op grond van de Verordening moeten worden afgetrokken van de omzet. Derhalve heeft verweerder de nota herberekend. Daartoe is hij uitgegaan van de volgende gegevens. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij, gezien haar bijzondere broeimethode, hogere behandelingskosten heeft dan het forfaitaire bedrag. Derhalve gaat verweerder uit van een aftrek van 12% van de totale omzet voor de behandelingskosten. Op basis van de cijfers uit het boek ‘Kwantitatieve Informatie Bloembollen en bolbloemen’ (hierna: KWIN) wordt dit percentage reëel geacht.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de kosten die door appellante zijn gesteld niet geheel aangemerkt kunnen worden als behandelingskosten. De door appellante genoemde kosten van goodwill en reiskosten worden bijvoorbeeld niet als aftrekbare behandelingskosten beschouwd. Verweerder is van mening dat het gehanteerde bedrag als aftrekbare kosten redelijk en correct is.
Ten aanzien van het bezwaar dat in het buitenland gevestigde ondernemers ook profiteren van de activiteiten, zonder daarvoor heffing te hoeven afdragen, is verweerder van oordeel dat verweerder tot taak heeft in het algemeen belang de bedrijfsuitoefening in de tuinbouwsector te bevorderen en het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen te behartigen. De bevoegdheid tot het opleggen van een heffing aan een individuele ondernemer is niet afhankelijk van het profijt dat de individuele ondernemer heeft bij de bekostigde activiteiten. Dat er mogelijk telers zijn die baat hebben bij activiteiten van verweerder, zonder heffing af te dragen, doet niet af aan het feit dat appellante verplicht is de heffing te betalen.
In het nader verweerschrift heeft verweerder gesteld dat de wijzigingsverordeningen rechtsgeldig tot stand zijn gekomen aangezien de procedures uit de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) en het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw zijn gevolgd. De terugwerkende kracht van de Wijzigingsverordeningen is niet in strijd met het legaliteitsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel. De reparatie van tekortkomingen behelst geen materiële wijziging van de heffingssystematiek, maar betreft louter een verduidelijking en reparatie van formele gebreken. In de uitspraak van het College van 4 juni 2008 (LJN: BD 4081) is geoordeeld dat als een juridische grondslag voor een heffing ontbreekt, wetgever of bestuur de mogelijkheid heeft herstelwetgeving met terugwerkende kracht af te kondigen. Daarbij is ook het effect voor belanghebbenden van een dergelijke maatregel tot herstel van de grondslag van belang.
4. Het standpunt van appellante
Appellante betoogt dat de Wijzigingsverordening op onjuiste wijze tot stand is gekomen. Daartoe voert zij aan dat verweerder zich niet heeft gehouden aan de Code Goed Bestuur Product- en bedrijfschappen maart 2007, met name principe XIII. De sectorcommissieleden zijn immers niet goed en niet tijdig geïnformeerd over de inhoud van de wijzigingen en de bedenkingen van appellante. Appellante is voorts van mening dat de wijzigingen niet met terugwerkende kracht mochten ingaan. Daarnaast had de oorspronkelijke Verordening 2005 dezelfde inhoud als de Verordening 2004/2005 die door het College onverbindend is verklaard, dus deze is ook onverbindend.
Voor zover het College het betoog van appellante omtrent de Wijzigingsverordening niet volgt, voert appellante de volgende gronden tegen de bestreden besluiten aan.
Appellante stelt zich op het standpunt dat zij het kopersdeel van de heffing over de verkoop van bloembollen aan een Canadese koper niet aan verweerder verschuldigd is. Zij hoefde het kopersdeel niet door te berekenen aan deze koper. Allereerst heeft verweerder telefonisch aangegeven dat appellante het kopersdeel niet in rekening hoeft te brengen bij deze buitenlandse koper. Daarnaast betoogt appellante dat de Canadese koper geen onderneming is waarvoor het productschap is ingesteld, zodat de Canadese koper niet heffingsplichtig is.
Appellante betoogt dat de behandelingskosten zoals die door verweerder zijn gehanteerd, onjuist zijn. Verweerder heeft eerst een vast bedrag aan behandelingskosten gehanteerd en vervolgens aangegeven dat een aftrek van 12% van de totale omzet gehanteerd zou worden als behandelingskosten. Dit is echter nog steeds niet in overeenstemming met de werkelijke behandelingskosten. Appellante is van mening dat zij gemotiveerd heeft waaruit de behandelingkosten bestaan en dat deze dus moeten worden afgetrokken.
In het buitenland gevestigde telers profiteren van de activiteiten van verweerder zonder daar heffing voor af te dragen. Ook die telers maken gebruik van de onderzoeksresultaten van door verweerder betaald onderzoek en profiteren van reclame die door verweerder wordt gemaakt. Het zijn echter de in Nederland gevestigde telers die de heffing afdragen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met het besluit van 23 september 2010 is de door appellante over 2004 betaalde heffing gerestitueerd. Dat betekent dat de omvang van het geding zich niet langer uitstrekt over de naheffing die is opgelegd over het jaar 2004. In het navolgende zal het College de beoordeling beperken tot de (na)heffing over het jaar 2005.
5.2 Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder het besluit van 20 januari 2011 mocht baseren op de Wijzigingsverordening
Het College begrijpt de gewijzigde beslissing op bezwaar van 20 januari 2011 aldus dat het primaire besluit (de heffingsnota) wordt herroepen in die zin dat de grondslag voor het opleggen van de heffing wordt gewijzigd; thans vormt de Verordening zoals die geldt na wijziging door de Wijzigingsverordening – zoals weergegeven in rubriek 2.1 – de grondslag voor het opleggen van de heffing.
Naar het oordeel van het College dient bij de beoordeling van het bestreden besluit door de rechter in beginsel acht te worden geslagen op een hangende het beroep met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening. Een uitzondering is op zijn plaats voor die gevallen waarin de terugwerkende kracht strijdig is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dergelijke strijd met het rechtszekerheidsbeginsel doet zich voor als de grondslag voor het opleggen van de heffing eerst met de gewijzigde verordening wordt gecreëerd.
De onderhavige zaken betreffen een heffing die aan appellante is opgelegd als teler/verkoper. Met betrekking tot de heffingsplicht van de teler/verkoper kan naar het oordeel van het College niet gezegd worden dat voorafgaand aan de gewijzigde verordeningen onvoldoende duidelijkheid bestond over die heffingsplicht. De uitspraak van het College van 7 mei 2010 in de zaak AWB 06/827 e.a. (LJN: BM5026) noopt ook niet tot een andere conclusie. Die uitspraak betrof immers niet de heffingsplicht van de teler/verkoper.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van een situatie waarin eerst in de gewijzigde verordeningen een grondslag voor het opleggen van de heffing wordt gecreëerd. Er bestaat in deze zaak dan ook geen aanleiding een uitzondering te maken op de hoofdregel dat in beginsel acht dient te worden geslagen op de (hangende het beroep) met terugwerkende kracht gewijzigde Verordening.
5.3 De stelling dat verweerder bij de totstandkoming van de Wijzigingsverordening heeft gehandeld in strijd met principe XXIII van de Code Goed Bestuur treft geen doel. Naar het oordeel van het College verdient de wijze waarop de bedenkingen van appellante tegen de ontwerp-wijzigingsverordening in het bestuur van het productschap aan de orde zijn gesteld niet de schoonheidsprijs. Dat betekent echter niet dat hierdoor gehandeld is in strijd met het principe XXIII dat bepaalt dat het bestuur zorg draagt voor een evenwichtig stelsel van intern toezicht en horizontale verantwoording, ingekaderd in het stelsel van verticaal toezicht, nog daargelaten de vraag in hoeverre een schending van dit principe zou moeten leiden tot onverbindendheid van de Wijzigingsverordening.
5.4 Het College overweegt dat de stelling van appellante, dat in het buitenland gevestigde telers mogelijk profiteren van de activiteiten van verweerder zonder daarvoor heffing af te dragen, volgens vaste jurisprudentie niet tot het oordeel kan leiden dat de heffing niet opgelegd mag worden. Appellante heeft niet weersproken dat zij behoort tot de kring van ondernemingen waarvoor het productschap is ingesteld en heffingsplichtig is. Derhalve was verweerder bevoegd heffing op te leggen aan appellante.
5.5 Verweerder heeft in haar besluit geoordeeld dat appellante het kopersdeel van de heffing had moeten doorberekenen aan de Canadese koper. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat er gevallen denkbaar zijn waarin de buitenlandse onderneming niet heffingsplichtig is, maar dat dat pas onderzocht wordt als de buitenlandse onderneming (in dit geval de Canadese koper) weigert het kopersdeel te betalen.
5.5.1 Naar het oordeel van het College biedt de Wbo geen ruimte voor deze handelswijze.
Op grond van artikel 126 Wbo kan verweerder, aan degenen die ondernemingen drijven waarvoor verweerder is ingesteld, heffingen opleggen. Op grond van artikel 7 van de onderhavige Verordening dienen verkopers een percentage van het factuurbedrag aan de kopers door te berekenen, indien zonder tussenkomst van een veiling bloembollen-leverbaar worden verkocht. Op grond van artikel 8 dient de koper het in rekening gebrachte percentage aan de teler af te dragen. Deze doorberekening kan naar het oordeel van het College enkel aan de orde zijn indien de koper - ook de buitenlandse koper - heffingsplichtig is.
5.5.2 Appellante heeft gesteld dat zij uit een telefoongesprek met een medewerker van verweerder heeft afgeleid dat zij het kopersdeel van de heffing niet in rekening hoefde te brengen bij haar buitenlandse koper. Het College overweegt hieromtrent dat de inhoud van bedoeld telefoongesprek niet is komen vast te staan, nog daargelaten of appellante hieraan rechten zou kunnen ontlenen.
Appellante heeft voorts reeds vanaf het begin van deze procedure gesteld dat zij als verkoper niet heeft doorberekend aan haar buitenlandse koper (een Canadese afnemer), omdat volgens haar deze buitenlandse koper niet heffingsplichtig is. Onder deze omstandigheden mocht verweerder zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt stellen dat de betreffende buitenlandse koper heffingsplichtig is en appellante tegenwerpen dat zij niet heeft doorberekend aan haar buitenlandse koper.
5.6 Met betrekking tot de behandelingskosten oordeelt het College dat uit hetgeen in de stukken en ter zitting naar voren is gebracht, is gebleken dat verweerder normaliter per soort bloembol een vast bedrag voor de aftrek van behandelingskosten hanteert. Appellante heeft gemotiveerd aangegeven waarom deze aftrek in haar geval op een hoger bedrag moet worden vastgesteld. Vervolgens heeft verweerder het bedrag van de behandelingskosten vastgesteld op 12% van het factuurbedrag. Uit de stukken blijkt niet hoe verweerder precies tot die 12% is gekomen. Dat het percentage op basis van de cijfers uit het boek KWIN volgens verweerder reëel kan worden geacht, is naar het oordeel van het College, onvoldoende. Ook ter zitting heeft verweerder de vaststelling van het percentage op 12% niet nader kunnen onderbouwen. Gelet op het door appellante aangevoerde, heeft verweerder naar het oordeel van het College de aftrek van 12% van de omzet in verband met de behandelingskosten niet afdoende gemotiveerd.
5.7 Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbb), kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Overeenkomstig de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet bestuurlijke lus ziet het College, in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding verweerder op grond van artikel 19, zesde lid, Wbb op te dragen de gebreken in de beslissing op bezwaar te herstellen. Hiertoe zal een termijn worden gesteld.
Verweerder dient gemotiveerd te beoordelen of en waarom de Canadese koper heffingsplichtig is. Indien dit niet het geval is heeft appellante terecht afgezien van het doorberekenen van het kopersdeel. Ook ten aanzien van de behandelingskosten zal het College verweerder opdragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Verweerder dient daartoe het besluit van 18 december 2008, zoals gewijzigd bij besluit van 20 januari 2011, van een deugdelijke motivering te voorzien dan wel een ander besluit te nemen.
5.8 Nadat het besluit is hersteld of vervangen zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van griffierecht.
6. De beslissing
Het College draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak:
- het besluit van 18 december 2008, zoals gewijzigd bij besluit van 20 januari 2011, van een deugdelijke motivering te
voorzien, dan wel een ander besluit te nemen, en
- het herstelde dan wel vervangende besluit aan het College toe te zenden.
Aldus gewezen door mr. M.M. Smorenburg, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2011.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. J.A. de Koning