ECLI:NL:CBB:2011:BR6494

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken

AWB 11/556 1 september 2011

12511 - Winkeltijenwet

Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:

1. de stichting Stichting Tegen Verruiming Zondagopenstelling, te Barendrecht,

2. de vereniging CNV Vakmensen, te Utrecht,

3. Banketbakkerij A V.O.F., te Rheden, kern Velp,

4. Bakkerij B V.O.F., te Rheden, kern Velp,

5. C Bloembinders V.O.F., te Rheden, kern Velp,

6. Bakkerij D V.O.F., te Rheden, kern Rheden,

7. Brood- en banketbakkerij E V.O.F., te Rheden, kern Velp,

8. F Juwelier Apeldoorn B.V., te Rheden, kern Velp,

9. G, h.o.d.n. Het Aardappelpakhuis, te Rheden, kern Velp,

10. H Schoenservice B.V., te Rheden, kern Velp,

11. I Velp B.V., te Rheden, kern Velp,

12. La Padella V.O.F., te Rheden, kern Velp,

13. Rokersspeciaalzaak J V.O.F., te Rheden, kern Velp,

14. Gelderse Drankenhandel Apeldoorn B.V., te Rheden, kern Velp,

15. Firma K V.O.F., te Rheden, kern Rheden,

verzoekers,

gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan de Rijn,

tegen

de raad van de gemeente Rheden, verweerder,

gemachtigde: mr. J. van Vulpen, advocaat te Utrecht,

waaraan voorts als partij deelneemt:

Jumbo Supermarkten B.V., te Veghel (hierna: Jumbo).

1. De procedure

Bij besluit van 28 juni 2011, bekendgemaakt op 6 juli 2011, heeft verweerder de Verordening winkeltijden gemeente Rheden (hierna: de Verordening) gewijzigd.

Bij brief van 15 juli 2011 hebben verzoekers tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Eveneens bij brief van 15 juli 2011 hebben verzoekers zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.

Bij brief van 9 augustus 2011 heeft verweerder een reactie ingediend op het verzoek om een voorlopige voorziening.

Op 15 augustus 2011 heeft Jumbo de voorzieningenrechter van het College bericht als belanghebbende partij aan het geding te willen deelnemen.

Op 16 augustus 2011 heeft verweerder nadere stukken ingediend.

Op 16 en 17 augustus 2011 hebben verzoekers nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2011. Van de zijde van verzoekers zijn verschenen hun gemachtigde, V. Westerman, werkzaam bij verzoekster onder 2, en C.D.T.W. Elderman, werkzaam bij verzoekster onder 15. Van de zijde van verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde, mr. L. Muetstege, advocaat te Utrecht, L, werkzaam bij de gemeente Rheden, en M, wethouder van de gemeente Rheden. Voor Jumbo is verschenen N.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In de Winkeltijdenwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:

" Artikel 2

1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:

a. op zondag;

b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste

en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;

(…)

Artikel 3

1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.

(…)

3. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden of aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in die verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van die verboden te verlenen ten behoeve van:

a. op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme met een substantiële omvang, mits de aantrekkingskracht voor dat toerisme geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling of de bevoegdheid om ontheffing te verlenen mogelijk worden gemaakt;

(…)

6. De gemeenteraad betrekt bij een besluit op grond van het derde lid, onder a, tot de verlening van een vrijstelling onderscheidenlijk de toekenning van een bevoegdheid om ontheffing te verlenen in ieder geval de volgende belangen:

a. werkgelegenheid en economische bedrijvigheid in de gemeente, waaronder mede wordt begrepen het belang van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel,

b. de zondagsrust in de gemeente,

c. de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.

7. Een besluit als bedoeld in het derde lid, onder a, gaat vergezeld van een toelichting. Onverminderd de artikelen 3:46 en 3:47, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bevat de toelichting ten minste een motivering dat wordt voldaan aan de voorwaarden die in het derde lid, onder a, worden gesteld aan de toepassing van de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling onderscheidenlijk het toekennen van een ontheffingsbevoegdheid. De toelichting beschrijft tevens de belangen, waaronder in ieder geval de in het zesde lid genoemde, die in de besluitvorming zijn betrokken, alsmede een motivering op welke wijze die belangen in de besluitvorming zijn betrokken.

(…)"

2.2 De geschiedenis van de totstandkoming van het thans geldende artikel 3 van de Winkeltijdenwet.

Artikel 3 van de Winkeltijdenwet is sedert 1 januari 2011 gewijzigd bij wet van 25 november 2010 tot wijziging van de Winkeltijdenwet met het oog op inkadering van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen in verband met de toeristische aantrekkingskracht van een gemeente (Stb. 2010, 796). In dat artikel, voor zover hier van belang, is in onderdeel a van het derde lid na “toerisme” toegevoegd “met een substantiële omvang” en is voorts toegevoegd een zesde en zevende lid (deze artikelonderdelen zijn hiervoor integraal weergegeven in rubriek 2.1).

Ten aanzien van deze wijzigingen is in de memorie van toelichting bij genoemde wijzigingswet (TK 2008-2009, 31 728, nr. 3) het volgende vermeld:

p. 4:

" 4.2. Voorwaarden voor de benutting van de bevoegdheid om vrijstelling of ontheffing te verlenen.

De toerismebepaling mag in de eerste plaats alleen nog worden toegepast als sprake is van toerisme met een substantiële omvang in de gemeente of een deel van de gemeente. Dit betreft een uitwerking van het in mijn hiervoor vermelde brief van 5 oktober 2007 aangekondigde voornemen in de toerismebepaling om een kwalitatieve drempel op te nemen. De aanwezigheid van enig toerisme is niet langer voldoende. Er wordt niet centraal met kwantitatieve criteria een drempel bepaald wanneer sprake is van «substantieel toerisme». Toerisme kent, zoals mede uit eerdergenoemd onderzoek naar de gemeentelijke praktijk is gebleken, vele verschijningsvormen en richt zich op velerlei typen bestemmingen en attracties. Het in één definitie vangen van de toeristische variëteit en op basis daarvan formuleren van een aantal kwantitatieve criteria zou niet leiden tot het gewenste onderscheid tussen eigenlijk en oneigenlijk gebruik. De variëteit in de huidige toepassing van de toerismebepaling toont aan dat het winkeltijdenbeleid om lokaal maatwerk vraagt. Het is daarom de gemeenteraad die beoordeelt of sprake is van substantieel toerisme. Het belang van de toeristische sector voor de gemeentelijke economische ontwikkeling zal hierbij een belangrijk criterium zijn. Indicatoren hiervoor kunnen onder meer zijn de inkomsten van de toeristische sector en inkomsten in verband met de toeristische sector voor bijvoorbeeld horeca. Ook het aantal arbeidsplaatsen in de toeristische sector, de aantallen bezoekers van toeristische trekpleisters in de gemeente (bijvoorbeeld architectuur, musea, natuur, evenementen), het aantal overnachtingen in hotels, campings, vakantiehuizen of andere vormen van logies, de omvang van de gemeentelijke inkomsten gerelateerd aan het toerisme (toeristenbelasting, parkeergelden), mede in vergelijking met de omvang van andere gemeentelijke inkomstenbronnen, kunnen worden gebruikt om te bepalen of sprake is van toerisme met een substantiële omvang. Bij deze beoordeling kan ook een rol spelen of de toeristische aantrekkingskracht geldt voor de gehele gemeente of alleen voor delen van de gemeente, gedurende het hele jaar of alleen tijdens bepaalde seizoenen of bijzondere dagen.

De eis dat de toeristische aantrekkingskracht van de gemeente autonoom moet zijn, dat wil zeggen dat zij losstaat van de winkelopening op zondag in de gemeente, blijft onverkort gelden. De eis dat de toeristische aantrekkingskracht

substantieel moet zijn, is een aanvulling op deze eis. Beide eisen begrenzen in onderlinge samenhang bezien de reikwijdte van de toeristische vrijstellingsbevoegdheid.

Ook wordt benadrukt dat de al in de huidige wet opgenomen zinsnede «ten behoeve van» (aan het slot van de aanhef van artikel 3, derde lid) als zodanig moet worden toegepast: de winkelopening ten behoeve van het toerisme. Het verband moet in deze zin aanwezig zijn of tot stand komen. Hoe dit in gemeenten zal uitwerken, hangt mede af van de aard van de (autonome) toeristische aantrekkingskracht. Indien bijvoorbeeld een historische binnenstad de toeristische aantrekkingskracht van een gemeente is, is voorstelbaar dat winkelopenstelling daaraan ondersteunend is. Indien de toeristische aantrekkingskracht van de gemeente daarentegen uitsluitend is gelegen in de aanwezigheid van een natuurgebied is het veel minder voorstelbaar dat een ruime winkelopenstelling daaraan ondersteunend is. Toeristen komen immers naar een dergelijk gebied juist toe voor rust en stilte, geopende winkels dragen daaraan in de regel niet bij. Eerst als aan alle bovengenoemde toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, is de gemeenteraad bevoegd artikel 3, derde lid, onder a, toe te passen. De vaststelling of aan deze voorwaarden is voldaan, vergt een beoordeling van alle feiten en omstandigheden van het geval, welke nauw verweven is met de specifieke situatie ter plaatse. De raad heeft daarom een zekere beoordelingsvrijheid, die de rechter bij zijn toetsing behoort te respecteren.

4.3. Zorgvuldige afweging van belangen

Indien aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 3, derde lid, onder a, is voldaan, is de raad bevoegd, maar niet verplicht die bepaling toe te passen. De concrete toepassing van de toerismebepaling vereist een afweging van de daarbij betrokken belangen. De voorgestelde wijziging heeft ook tot doel de weging van bepaalde belangen te waarborgen. Daartoe wordt voorgesteld eisen te stellen aan de belangenafweging bij de benutting van de toerismebepaling. De economische belangen vormen immers vaak het beginpunt van de overweging (toeristische en detailhandelsondernemers agenderen uitbreiding van het aantal koopzondagen) en zijn daardoor goed vertegenwoordigd in het lokale politieke debat. Dit gaat vaak in veel mindere mate op voor de andere betrokken belangen. Dit beeld wordt ondersteund door de bestudering van de

Winkeltijdenverordeningen van 10 van de 33 gemeenten die op elke zondag winkelopening toestaan. Hieruit kwam naar voren dat deze toelichtingen in het algemeen summier zijn en zich beperken tot de «blote» constatering dat is voldaan aan het wettelijke criterium dat sprake is van autonoom toerisme in de gemeente. Deze toelichtingen geven geen blijk van een ruimere afweging, waarbij ook andere, meer immateriële, belangen worden betrokken. De gemeente die de toerismebepaling toepast, wordt door de wetswijziging verplicht in ieder geval de volgende belangen in de afweging te betrekken: de belangen van de lokale economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid enerzijds, en de zondagsrust, de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente (meer immateriële belangen) anderzijds. Juist die laatstgenoemde belangen zijn, als zij niet uitdrukkelijk benoemd worden, «kwetsbaar» en zullen vaak het onderspit delven tegenover «harde» economische belangen. Hierbij wordt aangetekend dat het belang van de zondagsrust weliswaar ook door de Zondagswet wordt beschermd, maar er aan wordt gehecht dit belang ook in de decentrale afweging omtrent winkelopening op zondag op basis van de Winkeltijdenwet te laten plaatsvinden.

Zoals hiervoor aangegeven waren de toelichtingen bij de bestudeerde winkeltijden verordeningen summier. Door deze «kwetsbare» belangen expliciet in de wet op te nemen, is centraal geborgd dat zij in ieder geval in de afweging worden betrokken en daarin een volwaardige plaats krijgen. Hiermee wordt overigens niet beoogd deze belangen op voorhand een bijzonder gewicht of voorrang toe te kennen, maar slechts te waarborgen dat zij expliciet in de afweging worden betrokken. Deze procedurele eis is enigszins te vergelijken met de milieu-effectrapportage in de Wet milieubeheer: ook die procedure beoogt te waarborgen dat een bepaald «kwetsbaar» belang – te weten het milieubelang – een volwaardige plaats in de besluitvorming krijgt. Naast de nu expliciet in de wet beschreven belangen kan bij de afweging door de gemeente ook bezien worden op welke wijze de vrijstelling uitwerkt voor grote en kleine ondernemers. Bij de inhoudelijke afweging van de belangen heeft de raad beleidsvrijheid. De rechter zal de redelijkheid van deze belangenafweging slechts marginaal mogen toetsen, dat wil zeggen dat hij de afweging van de raad dient te respecteren, tenzij deze kennelijk onredelijk is.

4.4. Specifieke eisen ten aanzien van de motivering

Voorgesteld wordt specifieke eisen te stellen aan de motivering van een besluit tot toepassing van de toerismebepaling. Deze motivering dient in ieder geval twee onderdelen te hebben. In de eerste plaats dient de raad te motiveren dat is voldaan aan de hierboven genoemde voorwaarden voor toepassing van artikel 3, derde lid, onder a. In de tweede plaats dient de motivering van het besluit een grondig inzicht te geven in de belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt.

Voor deze specifieke motiveringseisen gelden de volgende redenen. In de eerste plaats is het, zoals hierna uiteengezet zal worden, mogelijk dat bepaalde (onderdelen van) toeristische vrijstellingsbesluiten algemeen verbindende voorschriften behelzen. De algemene motiveringseisen ten aanzien van besluiten (artikelen 3:46 en 3:47 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: Awb), zijn dan niet van toepassing op die onderdelen van deze besluiten (artikel 3:1, eerste lid, onder b, Awb). De specifieke eisen die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld, stellen in dat geval buiten twijfel dan dat ook die onderdelen van deze besluiten van een kenbare en draagkrachtige motivering moeten zijn voorzien. In de tweede plaats zullen deze specifieke eisen naar verwachting een positief effect hebben op de kwaliteit van de motivering van deze besluiten. Zoals hierboven reeds vermeld, zijn bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel de toelichtingen op de toerismebepalingen in een aantal winkeltijdenverordeningen bestudeerd. Hieruit kwam naar voren dat deze toelichtingen er geen blijk van gaven dat, behalve de «blote» vaststelling dat aan de criteria voor toepassing van de bevoegdheid werd voldaan, ook een ruimere afweging was verricht, waarbij ook meer immateriële belangen die door de zondagopstelling van de winkels geraakt kunnen worden, in de besluitvorming waren meegewogen. Echter, voor een zorgvuldige afweging is belangrijk dat alle belangen, in ieder geval de in dit wetsvoorstel gespecificeerde, goed worden omschreven en zo mogelijk met feitelijke gegevens worden toegelicht. Daarbij dient te worden ingegaan op de gevolgen van de beoogde winkelopening op zondag voor die belangen. De wijze waarop dit geschiedt, wordt niet nader wettelijk voorgeschreven. Denkbaar is dat de belangen goed in beeld worden gebracht door middel van consultaties van belanghebbenden (zoals inwoners en ondernemers in toerisme en detailhandel), economisch onderzoek en enquêtes. In de gemeentelijke praktijk wordt dit overigens al steeds meer gedaan, maar blijkens de resultaten ervan vaak niet in de raadstukken te worden verwerkt. Bijkomende voordelen van de eisen aan deze motivering zijn dat belanghebbenden beter inzicht krijgen in de gedachtevorming van de gemeenteraad en dat besluit beter toetsbaar wordt door de rechter."

p. 11:

" II. ARTIKELEN

Artikel I

Onderdeel A

De voorgestelde wijziging van artikel 3, derde lid, onder a, bevat de nadere inkadering van de mogelijkheid om wegens de toeristische aantrekkingskracht van de gemeente ruimere winkeltijden toe te staan. Deze bepaling mag in de eerste plaats alleen nog worden toegepast als sprake is van toerisme met een substantiële omvang in de gemeente of een deel van de gemeente. Daarnaast blijft de eis gelden dat de toeristische aantrekkingskracht niet gelegen mag zijn in de ruimere winkelopeningstijden in de gemeente. Uit de zinsnede «ten behoeve van» aan het slot van de aanhef van artikel 3, derde lid, blijkt ten slotte dat de vrijstelling het bestaande (autonome) substantiële toerisme in de gemeente moet ondersteunen. De winkelopenstelling is immers geen doel op zichzelf, maar slechts een middel het autonome toerisme in de gemeente te

ondersteunen.

Het voorgestelde artikel 3, zesde lid, verplicht een gemeenteraad die de toerismebepaling wil toepassen, bepaalde algemene belangen expliciet in de afweging te betrekken. Dit is in wezen een aanvulling op of verbijzondering

van de algemene verplichting om bij besluitvorming alle relevante feiten te vergaren (artikel 3:2 Awb) en alle belangen redelijk af te wegen (artikel 3:4 Awb). Het voordeel hiervan is dat beter geborgd is dat bepaalde (algemene) belangen in de afweging worden betrokken.

Belangen die in ieder geval moeten worden betrokken zijn de gevolgen voor de lokale economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid, de zondagsrust, de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.

Het voorgestelde artikel 3, zevende lid, stelt bijzondere eisen aan de motivering van een besluit op grond van artikel 3, derde lid, onder a. Dit betreft een aanvulling op en verbijzondering van de algemene eis dat besluiten moeten berusten op een draagkrachtige en kenbare motivering (artikelen 3:46 en 3:47 Awb). Tevens wordt hierdoor buiten twijfel gesteld dat deze motiveringseisen ook gelden als onderdelen van de vrijstellingsbesluiten als algemeen verbindende voorschriften moeten worden aangemerkt (artikel 3:1, eerste lid, onder b, Awb).

(…)"

In het advies Raad van State en nader rapport (TK 2008-2009, 31 728, nr. 4) heeft de wetgever op het advies van de Raad van State van 19 mei 2008 onder meer als volgt gereageerd:

p. 6:

" 2a. De voorgestelde wijziging van artikel 3, derde lid, onder a, voegt een nieuwe eis toe, namelijk dat het moet gaan om toerisme met een substantiële omvang. Dit betreft een uitwerking van het in voornoemde brief van 5 oktober 2007 aangekondigde voornemen in de toerismebepaling een kwalitatieve drempel op te nemen. Dit is een nadere inkadering van de toeristische vrijstellingsbevoegdheid, zoals die sedert de inwerkingtreding van die wet in 1996 in de praktijk wordt toegepast. Er is dus niet slechts sprake van een verduidelijking, maar ook van een aanscherping, in die zin dat de grenzen van de bepaling enigszins worden ingeperkt. De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies aangepast, in die zin dat dit doel van het wetsvoorstel

explicieter tot uiting komt."

In de nota naar aanleiding van het verslag (TK, 2008-2009, 31 728, nr. 16) staat onder meer het volgende vermeld:

p. 17:

" Toeristische aantrekkingskracht van de gemeente moet autonoom

zijn, dat wil zeggen dat zij losstaat van de winkelopening op zondag in de

gemeente. Ook als de winkels dicht zijn, moet er dus aantrekkingskracht

voor toeristen bestaan om de gemeente te bezoeken. Dit is overigens nu

ook al het geval.

(…)

Het is (…) mogelijk dat mensen een bezoek aan een toeristische attractie combineren met een bezoek aan winkels. In een dergelijk geval is er sprake van autonoom toerisme en kunnen de winkels daar gebruik van maken."

p. 18:

" Gemeenten dienen op grond van het wetsvoorstel eerst vast te stellen of

er in hun gemeente sprake is van toeristische aantrekkingskracht. Indien

hier sprake van is, dient de gemeente na te gaan of de toeristische aantrekkingskracht autonoom en substantieel is. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 3, derde lid, onder a. De gemeenteraad is dan bevoegd, maar niet verplicht om deze bepaling toe te passen. De concrete toepassing van de toerismebepaling vereist een afweging van de daarbij betrokken belangen. De gemeente die de toerismebepaling toepast, wordt door de wetswijziging verplicht in ieder geval de volgende belangen in zijn afweging te betrekken: de belangen van de lokale economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid, de zondagsrust, de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente. De omzet- en werkgelegenheidseffecten komen dus pas aan de orde nadat is vastgesteld dat er sprake is van autonoom toerisme in de gemeente. Alle belangen worden op

hetzelfde moment in de afweging betrokken. Naar mijn mening is het voor een gemeente mogelijk de hierboven genoemde procedure stap voor stap te volgen. De gemeenteraad heeft bij de inhoudelijke afweging van de belangen beleidsvrijheid. Het is dan ook de gemeenteraad die de belangenafweging maakt en die bepaalt welk gewicht de belangen krijgen. Door bepaalde belangen in de wet op te nemen, is niet beoogd deze belangen op voorhand een bijzonder gewicht of voorrang toe te kennen, maar slechts te waarborgen dat zij expliciet in de afweging worden betrokken."

Als gevolg van een amendement van Van der Staaij c.s. (TK, 2009-2010, 31 728, nr. 34) zijn de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel opgenomen in de belangenafweging als vermeld in artikel 3, zesde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet. In de toelichting bij dit amendement is daaromtrent het volgende opgemerkt:

" Toelichting

Het is wenselijk om de positie van werknemers en winkeliers met weinig of geen personeel uitdrukkelijk in de wet te benoemen. Daarmee wordt geëxpliciteerd dat hun belangen, waaronder het recht om op zondag niet te hoeven werken, in de gemeentelijke afweging dienen te worden betrokken. In dit verband kan ook worden verwezen naar artikel 5:6, eerste lid van de Arbeidstijdenwet.

De sociale consequenties van toepassing van het toeristische regime voor deze groepen worden hiermee uitdrukkelijk meegewogen.

(…)"

Op dit amendement heeft de minister van Economische zaken in zijn brief van 24 november 2009 (TK 2009-2010, 31 728, nr. 35) de volgende reactie gegeven:

p. 3

" Ik hecht ook veel waarde aan de belangen van de kleine ondernemer en werknemers. Ten aanzien van het expliciteren van deze belangen geldt, dat ik het goed vind dat deze eventuele deelbelangen worden ingebed in de bredere belangen van de werkgelegenheid en economische bedrijvigheid. De detailhandel bestaat uit meer dan de belangen van de kleine ondernemer en de werknemer. Ook het economische belang is breder. Dat is met dit amendement gegarandeerd.

Het verder expliciet maken van de positie van de kleine ondernemer in de gemeentelijke afweging van belangen zorgt bovendien voor de gewenste verduidelijking. Dit kan ik geheel ondersteunen. Bij het expliciteren van het belang van de werknemer, plaats ik echter wel een kanttekening. Bij (wel of geen) zondagsopenstelling is het belang van werknemers die op zondag werken al geregeld in de Arbeidstijdenwet. Ik zie dan ook niet veel meerwaarde in het expliciteren van dit belang in de belangenafweging van gemeenten. Met deze kanttekening laat ik het oordeel over dit amendement aan uw Kamer."

In de Memorie van Antwoord (EK 2009-2010, 31 728, C) staat omtrent deze belangen vermeld:

p. 15:

" De belangen van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel zijn door middel van het amendement Van der Staaij c.s. (Kamerstukken II 2009/2010, 31 728, nr. 34) in het wetsvoorstel tot wijziging van de Winkeltijdenwet opgenomen. In de toelichting van dit amendement staat dat het wenselijk is om de positie van werknemers en winkeliers met weinig of geen personeel uitdrukkelijk in de wet te benoemen. Daarmee wordt geëxpliciteerd dat hun belangen, waaronder het belang om op zondag niet te hoeven werken, in de gemeentelijke afweging dienen te worden betrokken. De sociale consequenties van toepassing van de toerismebepaling voor deze groepen worden hiermee uitdrukkelijk meegewogen. Het wetsvoorstel bepaalt dat gemeenten het belang van het winkelpersoneel in hun afweging tot zondagsopening meewegen. Bij deze weging spelen ook de wettelijke rechten van de werknemers, waaronder die op grond van de Arbeidstijdenwet, vanzelfsprekend een rol. Een nadere toelichting op dit punt lijkt mij dan ook niet nodig."

2.3 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.

- De gemeente Rheden omvat de kernen Velp, Rheden, De Steeg, Ellecom, Dieren, Laag-Soeren en Spankeren.

- In de maanden november en december 2009 is in opdracht van de gemeente Rheden onderzoek gedaan naar de behoefte voor een zondagopenstelling in deze gemeente door middel van een enquête onder 300 inwoners en zeven ondernemers. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Onderzoek zondagsopenstelling’ van 7 december 2009. In dit rapport wordt voorgesteld om een zondagopenstelling van winkels in Velp, Dieren en Rheden mogelijk te maken.

- Bij brief van 19 april 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rheden verweerder voorgesteld om in te stemmen met een wijziging van de Verordening tot verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, Winkeltijdenwet. In dat voorstel staat onder meer het volgende vermeld:

" 1 Wat is de aanleiding?

Er is een toenemende vraag naar een zondagopenstelling door winkeliers in de gemeente Rheden. Concreet liggen er vijf verzoeken van diverse supermarktketens. De huidige Verordening winkeltijden gemeente Rheden laat echter geen algemene zondagsopenstelling toe. De gemeente Rheden is thans gehouden aan de door de raad vastgestelde koopzondagen (maximaal 12 per jaar). Er zijn echter mogelijkheden op grond van de Winkeltijdenwet om tot algemene zondagsopenstelling over te gaan.

Op 1 januari 2011 is er een aantal belangrijke wijzigingen in de Winkeltijdenwet van kracht geworden. De toerismebepaling blijft bestaan maar er is een criterium toegevoegd om aan te kunnen tonen dat er echt sprake is van een toeristisch gebied. De gemeenteraad zal moeten aan kunnen tonen dat er echt sprake is van substantieel toerisme. Belangrijke indicatoren daarbij kunnen zijn: de inkomsten in verband met de toeristische sector voor bijvoorbeeld horeca, arbeidsplaatsen in de toeristische sector, de aantallen bezoekers, overnachtingen en toeristenbelasting (in vergelijking met andere inkomstenbronnen).

(…)

Ad 1

Volgens artikel 3 lid 3 letter a van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad plaatsen aanwijzen die een toeristische aantrekkingskracht hebben. Er moet sprake zijn van een autonome toeristische aantrekkingskracht van een gebied of plaats.

De gemeente Rheden ligt met de Veluwezoom ingeklemd tussen IJssel en Veluwe. Vanaf de overkant (gemeente Zevenaar) van de IJssel komen veel mensen naar de dorpen om te winkelen en te ontspannen. Uit landelijk onderzoek blijkt dat Gelderland hoog aangeschreven staat als aantrekkelijke provincie om in te wonen en recreëren. In de gemeente Rheden vinden jaarlijks ongeveer 275 evenementen plaats. Van kleine locale tot grote evenementen met bezoekersaantallen. Enkele voorbeelden zijn daarbij de posbankloop met 10.000 bezoekers, het Schaapscheerderfeest met 20.000 bezoekers en Outdoor Gelderland met totaal 35.000 bezoekers in 5 dagen. De gemeente Rheden beschikt over diverse campings en attracties waar veel bezoekers op afkomen, bijv. De Spelerij in Dieren en de stoomtrein waar veel toeristen

gebruik van maken. Op een absolute toplocatie in Gelderland ligt de Posbank midden in Nederlands oudste Nationaal Park: de Veluwezoom. Dit trekt jaarlijks 2 miljoen bezoekers uit Nederland maar ook uit het buitenland.

Daarnaast is het bezoekerscentrum Veluwezoom een prima begin- of eindpunt van een dagje Veluwezoom. Rhederlaag, gelegen ten noorden van De Steeg, is een favoriete bestemming voor recreanten en toeristen. Ook de diverse campings gelegen aan Rhederlaag zorgen voor veel toerisme richting de Rhedense kernen.

De algemene zondagopenstelling geldt nu niet, maar de aantrekkingskracht van het gebied is wel aanwezig. Dit betekent dat de huidige aantrekkingskracht niet wordt gerealiseerd door een openstelling van winkels op zondag. Daarom wordt voldaan aan het vereiste dat het toeristisch gebied los moet staan van de verkoopactiviteiten die door een eventuele ontheffing worden gerealiseerd."

- Dit voorstel is op de raadsvergadering van 31 mei 2011 aan de orde gesteld. Het verslag van deze raadsvergadering vermeldt hierover, voor zover hier van belang, het volgende:

" 9. Voorstel om: in te stemmen met het opnemen van de

ontheffingsmogelijkheid o.g.v. artikel 3, letter a, van de winkeltijdenwet in

de Verordening Winkeltijden gemeente Rheden; de gewijzigde verordening vast te stellen

De heer UIJTHOF (VVD) stemt in met het voorstel. Als liberale partij vindt de VVD dat de lokale overheid ondernemers zo min mogelijk in de weg moet leggen. Overwogen is dat het ondernemers zijn die om openstelling hebben gevraagd, en dat ondernemers zelf kunnen kiezen om al dan niet open te zijn. Hoewel hij twijfelt aan de kwaliteit van het onderzoek naar draagvlak, denkt hij dat deze voldoende is. Hij vraagt om het beleid na één jaar te evalueren en het dan aan te passen als dat nodig blijkt te zijn.

Op de interruptie van de heer PIEPER (GrP) die wijst op de protestbrieven, zegt hij dat slechts een klein deel van de leden van DELS op de enquête heeft gereageerd. Hij veronderstelt dat alleen tegenstanders zich laten horen en er voor het overige sprake is van een 'silent majority'.

Op de interruptie van mevrouw DUURSMA (GL) die vraagt of de VVD ook rekening houdt met kleine ondernemers in de kleine kernen, zegt hij dat dit besluit waarschijnlijk niet veel effect op hen heeft. Creatieve ondernemers zullen het redden, niet alleen in de recreatieve sector. Als mevrouw

DUURSMA (GL) opmerkt dat het er vooral om gaat dat ondernemers voortaan zeven in plaats van zes dagen moeten werken, wijst hij erop dat knelpunten zoals dat van de boekhandelaar met Natuurmonumenten als concurrent, juist worden opgelost.

De heer KRUITHOF (CDA) interrumpeert dat de verzoeken afkomstig zijn van grote supermarkten.

De heer KRUITHOF (CDA) merkt op dat de vrijheid van iedereen om zelf te kiezen tot conflicten kan leiden en uiteindelijk tot het recht van de sterkste. Vooral grote bedrijven hebben de mogelijkheid tot zondagopenstelling. Dat verstoort de rust van de omgeving. Het CDA hecht aan een rustmoment in de week, voor kerkbezoek, familiebezoek en sporten. Het vermelde onderzoek is niet overtuigend, want uit de brieven blijkt dat ook consumenten er niet voor zijn. Mensen die boven winkels wonen, zullen geen rustig moment meer hebben. Kleine ondernemers hebben ook behoefte aan een rustdag. Tegen dit voorstel zijn, is zijns inziens geen betutteling. Hij heeft de indruk dat het college alleen naar voorstanders heeft geluisterd. Gehoord de geluiden van burgers, het ontbreken van voldoende feitelijke informatie en vanwege onduidelijkheid over het standpunt van DELS, zal de fractie samen met de CU een amendement indienen met de vraag om uitstel voor nader onderzoek.

De heer JOCHEMSEN (GB) vraagt naar het amendement en of het onderzoek ook betrekking zou hebben op werknemers. De heer KRUITHOF (CDA) bevestigt dat. (…)

De heer JOCHEMSEN (GB) stemt niet in met het voorstel. Er is onvoldoende gelet op de belangen van werknemers. De bereidheid om op zondag te werken zal bij een sollicitatie toch meewegen, ook al verplicht de CAO dat niet. Meer zondagopenstelling zal effect hebben op sport- en cultuurbeoefening. GB weegt ook de protesten van inwoners en adviezen van maatschappelijke organisaties mee.

De heer KLOMBERG stemt in met het voorstel. De zondagopenstelling is een landelijk speerpunt van D66. Hij heeft begrip voor bezwaren, maar winkeliers, klanten en werknemers hebben een verantwoordelijkheid op dit punt. Na dit besluit zal het niet zo zijn dat alle winkels meteen altijd open zjjn. Er is geen verplichting tot open zijn. Bovendien zijn rechten van betrokkenen vastgelegd in wettelijke regelingen.

Op de interruptie van de heer PIEPER (GrP) dat de fractie kan afwijken van het landelijke standpunt, zegt hij dat op dit punt alle niveaus in de partij het standpunt delen.

Op de interruptie van de heer KRUITHOF (CDA) waarom de fractie geen eigen standpunt inneemt, gezien de protesten uit de gemeente, wijst hij erop dat burgers de behoefte hebben om te winkelen op zondag. Het idee dat zondag een rustdag is, is oud. D66 wil vooral de mogelijkheid bieden. DELS zou

immers kunnen besluiten het niet te doen. De kwestie speelt zijns inziens niet in de kleine kernen.

Op de interruptie van de heer PIEPER (GrP) dat D66 zo de belangen van de grootgrutters boven de belangen stelt van burgers die dit niet willen, zegt hij ook de groep te steunen die niets van zich liet horen en voor openstelling is.

De heer KRUITHOF (CDA) interrumpeert dat de pol in de regiobode duidelijk was. Desgevraagd door de heer UIJTHOF (VVD) zegt hij dat de uitslag ongeveer 50-50 was, maar dat vooral ondernemers reageerden.

(…)

Mevrouw DUURSMA (GL) meldt dat GL verdeeld is. Zijzelf is tegen omdat de keuzevrijheid slechts voor grote ondernemers geldt. Ze is voor een vorm van 'zondagsrust', al kan dit een andere dag van de week zijn. Recreatie vindt ze geen argument; toeristen hebben geen behoefte aan supermarkten.

Op de interruptie van de heer UIJTHOF (VVD) dat de keuzevrijheid ook voor consumenten moet gelden, zegt ze dat de mogelijkheid de vraag creëert.

De heer POS (GL) schetst dat het idee van de rustdag, dat van oudsher bekend is, met kerk- en familiebezoek, sporten en recreëren, achterhaald is. Veelal heeft het een religieuze achtergrond. Op de interruptie van mevrouw DUURSMA (GL) dat ook de arbeidersbeweging zich inzette voor een vijfdaagse werkweek, zegt hij dat die strijd ging over het aantal werkuren per week. Hij en de heer Reusink steunen het voorstel omdat ze vinden dat een overheid een rustdag voor burgers niet moet afdwingen. Hij wil een overheid die faciliteert en stimuleert.

De heer MOLENAAR (SP) is tegen het voorstel. Hij ziet voordelen voor consumenten, maar ziet ook nadelen. Winkeliers wordt hun enige vrije dag ontnomen. Hij ziet in de VVD een medestander nu deze na de verkiezingen voor de Eerste Kamer op landelijk niveau bereid bleek om het aantal koopzondagen te beperken. Hij vraagt wat de VVD-fractie ervan vindt. De heer UIJTHOF ( VVD) zegt dat de fractie een eigen verantwoordelijkheid heeft, dat past bij liberalen. Als de heer MOLENAAR (SP) dat betreurt voegt hij eraan toe dat de VVD het in dit land niet alleen voor het zeggen heeft.

Mevrouw ROOK (GrP) is tegen het voorstel. Het zijn de grote ketens die om uitbreiding van de zondagopenstelling hebben gevraagd. De omzet zal anders worden verdeeld. Reacties van kleine ondernemers uit Velp, Dieren en Rheden geven aan dat dit voorstel voor hen nadelig is, want niet meedoen is voor hen geen optie. De winkelcentra zijn niet van dien aard dat er een groot publiek op afkomt. De toerismemonitor toont aan dat de gemeente vooral bezocht wordt voor het landschap, om er te fietsen en te wandelen. Deze toeristen hebben geen behoefte aan shoppen. Dat substantieel toerisme de openstelling nodig maakt, is dan ook moeilijk aan te tonen. Uit sociaal oogpunt is het onwenselijk omdat het druk legt op het privéleven van ondernemers en hun werknemers. Ook omwonenden worden gehinderd. Het milieuaspect dient in het oog te worden gehouden omdat op weg naar een C02-neutrale gemeente alle beetjes helpen.

De heer KLOMBERG (D66) signaleert bij interruptie tegenstrijdigheden. Ondernemers kunnen ervoor kiezen om niet open te gaan. Mevrouw ROOK (GrP) zegt dat kleine middenstanders zich gedwongen zullen voelen om mee te doen als grote ketens open zijn omdat iedere euro telt.

Op de interruptie van de heer POS (GL) dat de grote supermarkten geen klanten onttrekken aan kleine ondernemers, dat het om andere consumentengroepen gaat, zegt ze dat een consument bij een supermarkt zal kopen als de gespecialiseerde winkel dicht is. Als hij eraan toevoegt dat winkeliers klanten trekken door zich te onderscheiden, zegt de heer KRUITHOF (CDA) dat het omzet kost als men niet opengaat. Mevrouw ROOK (GrP) denkt dat mensen voor het shoppen op zondag vooral naar grotere plaatsen in de omgeving gaan.

Daarop merkt de heer HANSSEN (VVD) op dat een grote supermarkt in Arnhem veel Velpenaren trekt. Het zou economisch beter zijn als de lokale bevolking naar winkels in de gemeente Rheden gaat.

De heer WITTEVEEN (CU) sluit zich aan bij eerdere sprekers wat betreft de negatieve gevolgen. Hij wijst op de religieuze achtergronden van de zondagsrust. Er is een verband met verlossing van de slavernij. Al staat slavernij nu ver van ons af, de situatie van de kleine middenstand moet vanuit dit kader worden bezien. De collectieve zondagsrust is een groot goed dat men niet zomaar moet opgeven. In het algemeen is het voorstel goed onderbouwd, maar de economische effecten, alsmede die voor het personeel zouden beter onderzocht moeten worden. De wet vraagt dat. Hij dient daarom

mede namens het CDA, een amendement in.

Amendement Onderzoek sociale en economische effecten verruiming winkelopening op zondag

De raad van de gemeente Rheden in vergadering bijeen op 31 mei 2011, sprekende over winkels op zondag,

Constateert:

• dat verruiming van de winkeltijden op zondagen is aangevraagd door een aantal supermarktketens;

• dat deze verruiming de concurrentieverhoudingen tussen supermarkten en winkeliers met weinig of geen personeel zal veranderen;

• dat er ook sociale effecten zijn voor winkelpersoneel;

• dat artikel 3, zesde lid, van de winkeltijdenwet voorschrijft dat de gemeenteraad bij een besluit tot verruiming van de openingstijden op zondagen ondermeer de belangen van werkgelegenheid en economische bedrijvigheid in de gemeente, waaronder mede wordt begrepen het belang van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel betrekt;

• dat artikel 3, zevende lid, van de wet voorschrijft dat het besluit van de raad vergezeld gaat van een toelichting hoe bovengenoemde belangen bij de besluitvorming zijn betrokken en een motivering op welke wijze die belangen bij de besluitvorming zijn betrokken;

• dat hier in het voorstel nauwelijks aandacht aan wordt geschonken;

• dat het college verder ook geen onderzoek heeft gepresenteerd naar de effecten op deze belangen;

• dat over de mening van de winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel over de verruiming ons tegengestelde berichten bereiken;

Overweegt:

• dat wanneer de raad een besluit neemt de kans op een gegrond appel groot is, met alle gevolgen van dien;

Besluit:

• Het voorstel betreffende winkels op zondag aan te houden;

• Het college op te dragen een onderzoek te doen naar de effecten van de verruimde openingstijden op de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel;

• Het college hiertoe een onderzoeksvoorstel vooraf aan de fractievoorzitters voor commentaar voor te leggen;

• De kosten van het onderzoek, geschat tussen de € 5000, - en € 7000, - ten laste te brengen van de algemene reserve;

En gaat over tot de orde van de dag,

Christen Unie, H. Witteveen; CDA, W. Kruithof

(…)

Bij interruptie zegt de heer UIJTHOF (VV) dat hij twijfels heeft bij de opmerking over slavernij. Er is hier geen sprake van verruiming van arbeidstijden. Hij vraagt wat de CU zal doen als het onderzoek aantoont dat er voldoende draagvlak is.

Daarop zegt de heer WITTEVEEN (CU) dat de middenstand een vergeten groep is voor welke weinig

geregeld is. Dit besluit zal de positie van de middenstand weer iets verder schaden, terwijl het deze middenstand is die feesten als Sinterklaas draagt en niet de grotere ketens. Het amendement is vooral bedoeld om het besluit beter te onderbouwen. Door de uitkomst zullen anderen wellicht van mening veranderen, maar de CU niet. De heer UIJTHOF (VVD) vindt dat een evaluatie het moment is om het beleid eventueel bij te stellen.

De heer POS (GL) vindt onderzoek minder relevant omdat het voorstel vanuit principiële politieke opvattingen bezien moet worden. De heer WITTEVEEN (CU) denkt dat onderzoek inderdaad niet veel nut heeft als men slechts principieel kijkt. De wet schrijft echter een goede belangenafweging voor, eventueel loopt de gemeente risico.

De heer KLOMBERG vindt de opmerking over slavernij overtrokken: middenstand en personeel lopen immers niet willoos achter een besluit aan. Men kan de opvatting van de CU over zondagsrust ook in het licht van slavernij zien. Zoals de CU dat heeft bij zondagsrust, heeft D66 een principiële opvatting over dit onderwerp.

Mevrouw DUURSMA naar de opvatting van de PvdA Daarnaast wijst ze de heer Pos erop, na woorden over principes, dat GL mensen niet slechts als economische wezens wil zien.

Mevrouw DIRKS (SP) zegt dat de SP, principieel gezien, in het christelijke, noch in het liberale kamp thuishoort. Ze kijkt meer praktisch naar het voorstel en verwijst naar de verplichting om de verschillende belangen te betrekken bij de afweging. Zij vindt het voorstel, waar het de afweging van economische belangen betreft onvoldoende onderbouwd.

Mevrouw DENIE (PvdA) zegt dat ook de PvdA-fractie verdeeld is. Zij zou ook consumenten willen betrekken bij dit voorstel. Bezien vanuit de huidige situatie, waarin de 24-uurs economie een gegeven is en ouders vaak allebei werken, zag zij liever meer nuance in de discussie.

De heer KILJAN (PvdA) dat de 24-uurs economie er gewoon is; het is de vraag of men het ermee eens moet zijn. Men kan vanuit allerlei perspectieven naar het voorstel kijken, vanuit de sociaaldemocratie, vanuit christelijk denken, vanuit een opvatting over het leven. Zelf vinden hij en mevrouw Verkerk een reflectiedag elke week belangrijk. Zij stemmen niet in. Tien koopzondagen per jaar in een gemeente als Rheden vinden zij voldoende.

Wethouder HAVERKAMP vindt dat ieder raadslid een persoonlijke afweging moet maken. Nader onderzoek vindt hij niet nodig. Het is zijns inziens niet respectvol om over grootgrutters te spreken, terwijl deze ondernemers een belangrijke functie hebben voor kleinere winkels. Net als voor de VVD, was voor het college de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers het uitgangspunt Hij bestrijdt het idee dat voortaan iedere zondag alle winkels open moeten zijn. Voor sommige kleine winkels zou een extra openingsdag juist welkom zijn om meer omzet te maken. Het was beter geweest om het onderzoek onder 300 inwoners niet in dit raadsvoorstel op te nemen, omdat er niets mee is gedaan.

Bij interruptie zegt de heer WITTEVEEN (CU) dat het amendement vooral gaat om onderzoek naar de effecten op de middenstand, zoals de wet dat vraagt.

Wethouder HAVERKAMP vervolgt dat hij consumenten, vooral uit Velp, die op zondag naar Arnhem gaan voor winkels in de gemeente wil behouden.

Als mevrouw DUURSMA (GL) bij interruptie zegt dat het aan de raad is om de vrijheid van ondernemers af te wegen tegen andere belangen, zegt hij geen onderzoek te kennen dat schadelijke effecten voor de kleine middenstand aantoont. Na de evaluatie kan het college eventueel ingrijpen. Hij licht vervolgens toe dat er bij DELS, na een aanvankelijke positieve reactie van het bestuur, toch leden tegen bleken te zijn. Het college houdt vast aan de opvatting van het bestuur. In reactie op GB wijst hij erop dat in cao-onderhandelingen is afgesproken dat medewerkers eventueel op zondag

kunnen werken. Er is inderdaad niet gesproken over consumenten. Velen van hen zijn voor openstelling. Net als de PvdA vindt hij dat de 24•uurseconomie niet is tegen te houden.

Tweede termijn

De heer WITTEVEEN (CU) merkt op dat het college geen verder inzicht heeft gegeven over de effecten voor het bedrijfsleven. Hij wijst op mogelijke juridische risico's voor de gemeente.

Als de heer REUSINK (GL) vraagt welke effecten hij verwacht, noemt hij mogelijke verschuiving van omzet naar andere ondernemers en het feit dat kleinere ondernemers relatief hogere kosten hebben dan grote. De wet schrijft nu eenmaal voor dat deze zaken onderzocht worden.

Mevrouw ROOK (GrP) deelt mee dat ze nader onderzoek niet nodig acht; zij vond voldoende informatie in het onderzoek van het CNV. Ze denkt ook aan de kosten van zo'n onderzoek.

De heer MOLENAAR verwijst naar de wet. Hij vindt nader onderzoek nodig.

De heer POS merkt op dat in het debat duidelijk is geworden dat het belang van het principe en het belang van de uitkomsten van onderzoek afwisselend aan de orde zijn.

Mevrouw DUURSMA (GL) deelt mee dat de fractie nader onderzoek niet nodig vindt. Zijzelf is niet overtuigd door de argumentatie van de voorstanders die vooral economisch van aard is; de mens is meer dan een homo economicus. Overigens is ze blij met de wijze waarop het debat is gevoerd.

De heer KLOMBERG (D66) zal het amendement niet steunen. Uit het derde bolletje spreekt weinig vertrouwen in het college. De heer WITTEVEEN (CU) ontkent dat. Het amendement vraagt slechts om het onderzoekvoorstel aan de fractievoorzitters voor te leggen.

De heer JOCHEMSEN (GB) is teleurgesteld in het college; hij mist betrokkenheid bij de belangen van werknemers. GB vindt het amendement sympathiek, maar blijft tegen het voorstel.

De heer KRUITHOF (CDA) mist nog meer de onderbouwing van het voorstel nu het college het vermelde onderzoek niet belangrijk vindt. Hij denkt dat met een evaluatie achteraf het kwaad al geschied kan zijn.

Mevrouw DENIE (PvdA) deelt mee dat haar fractie vindt dat het amendement niets toevoegt.

De heer UIJTHOF (VVD) legt uit, met name aan mevrouw Duursma, dat de overheid aan mensen de vrijheid moet geven om al dan niet te werken. De vrijheid geldt voor ondernemers en consumenten. Er is waarschijnlijk een silent majority die voor openstelling is.

De heer KRUITHOF (CDA) interrumpeert dat vrijheid van mensen ophoudt daar waar de vrijheid van anderen wordt beperkt. De heer UIJTHOF (VVD) zegt nog dat de VVD, mede gehoord de opmerking van de heer Witteveen, het amendement niet steunt.

Wethouder HAVERKAMP constateert dat het amendement weinig steun heeft Vooraf onderzoek doen, vindt hij niet zinvol. Hij stelt voor om bij de evaluatie een brede groep mensen te ondervragen en de uitslag af te wachten. Desgevraagd door de heer WITIEVEEN (CU) zegt hij weinig juridische

risico's te zien. De gemeente heeft getoetst op een aantal punten en acht dit voldoende. In antwoord op GB zegt hij dat werknemers beschermd zijn door bepalingen in de cao, waarop de heer JOCHEMSEN (GB) opmerkt dat de cao vaak niet wordt nagevolgd."

Vervolgens is in deze raadsvergadering hoofdelijk over het voorstel gestemd, waarbij de stemmen staakten (13 stemmen voor, 13 stemmen tegen).

- Op de raadsvergadering van 28 juni 2011 is het voorstel wederom aan de orde gesteld. In het verslag van deze raadsvergadering, voor zover hier van belang, staat het volgende vermeld:

" 13. Voorstel om: in te stemmen met het opnemen van de ontheffingsmogelijkheid o.g.v. artikel 3, letter a, van de winkeltijdenwet in

de Verordening Winkeltijden gemeente Rheden; de gewijzigde verordening vast te stellen

(…)

De heer KRUITHOF (CDA) wil ingaan op nieuwe ontwikkelingen. Het CDA is tegen het voorstel. Hij noemt het ongepast. Het is een aanslag op de kwaliteit van leven. Uit enquêtes in Velp en Rheden blijkt dat de meerderheid van de lokale ondernemers tegen is.

Als de heer UIJTHOF (VVD) interrumpeert dat de enquêtes de indruk wekten dat openstelling verplicht is, vervolgt hij: een meerderheid blijkt tegen te zijn. Ook zij hebben behoefte aan een dag voor rust en reflectie. Economisch is het niet goed omdat het personeel geen vrije keuze heeft. Mogelijk betekent het ook de nekslag voor een aantal ondernemers en heeft het negatieve gevolgen voor de horeca. Het belangrijkste argument tegen is juridisch van aard. Het voorstel voldoet niet aan de wettelijke vereisten. Zo is in de winkelcentra geen sprake van substantieel toerisme en heeft er geen gedegen belangenafweging plaatsgevonden. Daarom komt het voorstel zelfs in aanmerking voor vernietiging door de Kroon. Er zijn al juridische stappen aangekondigd.

De heer JOCHEMSEN (GB) blijft tegen het voorstel. Hij vraagt zich af waarom dit nodig is als een groot deel van de ondernemers tegen is. Wellicht zijn het de grote vijf die dit bepalen.

De heer KLOMBERG (D66) bespreekt de door de wet genoemde randvoorwaarden. De verruiming is goed voor de economische bedrijvigheid, vooral voor ondernemers die zich op het toerisme richten.

D66 gelooft in de kracht van het ondernemen en denkt, hoewel er nadelen kunnen zijn voor winkeliers en hun personeel, dat het mogelijk is om onderling afspraken te maken. Het aspect van de zondagsrust wordt door ieder individu anders beleefd. Zondagopenstelling zal de leefbaarheid positief beïnvloeden. De dorpen zullen levendiger zijn en dat zal positief uitpakken voor horeca en bijvoorbeeld boek- en kunsthandels.

Daarop interrumpeert de heer KRUITHOF (CDA) dat een boekhandel met VW-servicepunt tegen is.

De heer KLOMBERG (D66) vervolgt: hij herinnert aan de veranderende samenleving en de wens tot deregulering. Niettemin neemt hij de tegengeluiden vanuit CDA en CU en van ondernemers serieus, ook omdat draagvlak een essentiële randvoorwaarde is. Daarom vraagt hij het college nadere informatie over de gehouden enquête. Hij wacht het antwoord van het college af. In antwoord op het CDA merkt hij op dat andere ondernemers met een boekhandel het voorstel steunen

Mevrouw DUURSMA (GL) vraagt aan de voorstanders of men, gezien de eis om rekening te houden met ondernemers met geen of weinig personeel en de uitslagen van de enquêtes, nog steeds instemt.

De heer MOLENAAR (SP) heeft geen nieuwe argumenten. Voor de bakker die de enquête in Velp hield, hoopt hij dat alles alsnog voor de bakker zal komen en het voorstel niet wordt aangenomen.

Mevrouw ROOK (GrP) vraagt de voorstanders om hun standpunt te heroverwegen. De discussie gaat nu immers over de hoofden van betrokkenen heen. Uit de enquêtes en de e-mails blijkt wat ze vinden. Nader onderzoek is dan ook niet nodig, al zal GrP niet tegen stemmen als er een dergelijk voorstel komt. Toerisme vindt ze geen argument. Persoonlijk hoopte ze dat de VVD op zou komen voor de kleine ondernemers. Die voelen zich in de steek gelaten. De grote vijf worden belangrijker gevonden dan zij.

De heer WITTEVEEN (CU) merkt op dat de enquêtes nieuwe informatie geven. Hij verwijst verder naar het antwoord van de minister in de Kamer, naar aanleiding van Zoetermeer, namelijk dat de wet onderzoek voorschrijft naar de effecten voor kleine ondernemers. Dat is hier niet gebeurd. Hij vreest voor nivellering van de zeven weekdagen. Deze stap brengt wellicht op korte termijn een gevoel van bevrijding maar uiteindelijk gaat er iets verloren.

Wethouder HAVERKAMP hoort weinig nieuwe argumenten. In antwoord op het woord 'ongepast' van het CDA zegt hij dat een democratisch genomen besluit niet ongepast kan zijn. Hij heeft diverse enquêtes gezien, met allemaal verschillende uitkomsten. Hij gaat af op de Stichting Promotie centrum Velp die voorstander is.

Als mevrouw DUURSMA (GL) interrumpeert dat het ging om het bestuur van die stichting, licht hij toe dat op de extra ledenvergadering 15 leden aanwezig waren; in meerderheid waren ze ervoor.

Op de interruptie van mevrouw ROOK (GrP) dat andere leden van deze stichting tegen waren, merkt hij op dat de ter plekke gegeven informatie ertoe leidde dat de minderheid een meerderheid werd.

Mevrouw ROOK (GrP) overweegt daarop dat een breder onderzoek gehouden zou kunnen worden. De heer POS (GL) overweegt dat een dergelijk onderzoek onder de hele bevolking gehouden zou moeten worden, en concludeert dat men dan beter kan afgaan op het gezonde verstand.

De heer KRUITHOF (CDA) wijst erop dat de stichting per brief heeft laten weten geen voorstander te zijn maar is meegegaan, vanwege het argument dat het niet anders kan.

Wethouder HAVERKAMP vervolgt: inderdaad is consumenten niet naar hun mening gevraagd. Essentieel blijft echter dat ondernemers niet hoeven open te gaan.Dat men vrijis in zijn keuze is te zien op koopavonden waar ook niet iedere winkel open is. Hij wijst ook op de evaluatie na een jaar.

Als mevrouw VERKERK (PvdA) zegt dat in het voorstel geen consequenties worden verbonden aan de evaluatie, zegt hij dat de raad dan zelf een andere beslissing kan nemen.

De heer UIJTHOF (VVD) reageert op GrP. De koopavonden in Dieren, waar meestal weinig winkels open zijn, tonen aan dat er een vrije keuze is. De VVD wil slechts de gelegenheid bieden om te ondernemen, vooral aan hen die op het gebied van recreatie en toerisme actief zijn.

Als mevrouw DUURSMA (GL) zegt dat de personeelsleden niet kunnen kiezen, wijst hij erop dat deze in de wet zijn beschermd; vakbonden kunnen erop toezien dat dit recht gehandhaafd wordt. Verder merkt hij op dat veel Velpenaren op zondag naar Arnhemse supermarkten gaan.

Tweede termijn

Mevrouw DUURSMA (GL) vindt dat de VVD gelijk heeft inzake de verantwoordelijkheid van vakbonden. Het is echter de verantwoordelijkheid van de raad om na te denken over de positie van kleine ondernemers nu het verzoek is gekomen van grote ondernemers. De heer UIJTHOF (VVD) vindt dat de VVD deze verantwoordelijkheid neemt

De heer KLOM BERG (D66) vindt dat veel argumenten voortkomen uit angst voor verandering, terwijl kansen over het hoofd worden gezien. (…)

De heer JOCHEMSEN (GB) vindt dat de positie van werknemers onvoldoende belicht wordt. Zelf heeft hij navraag gedaan bij oudere personeelsleden van supermarkten en geconcludeerd dat het sociale leven van deze mensen ernstig gehinderd zal worden."

Het voorstel is vervolgens bij meerderheid van stemmen aangenomen (14 stemmen voor, 12 stemmen tegen).

- Verweerders besluit van 28 juni 2011, voor zover hier van belang, vermeldt het volgende:

" Artikel I Wijziging verordening

De Verordening winkeltijden gemeente Rheden wordt als volgt gewijzigd:

Na artikel 6 wordt een nieuw artikel 7 ingevoegd, luidende:

De verboden, bedoeld in artikel 2, eerste lid van de wet gelden, om reden van op de gemeente gericht

toerisme, voor zover zij betrekking hebben op de zondagen en de feestdagen, niet:

a. voor de volgende delen van de gemeente: de kernen Dieren, Rheden en Velp;

b. gedurende het kalenderjaar;

c. op de volgende dagen en tijdstippen: alle zondagen van het jaar van 12.00 uur tot en met 17.00 uur.

Voor winkels waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met

uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet geldt een

openingstijd van 12.00 uur tot uiterlijk 19.00 uur."

(…)

“Artikel II Inwerkingtreding

Dit besluit treedt 6 weken na publicatie van het besluit van de Raad in werking.”

In de toelichting bij dat besluit staat het volgende vermeld:

" Toelichting algehele zondagopenstelling

Volgens artikel 3 lid 3 letter a van de Winkeltijdenwet kan de gemeenteraad gebieden aanwijzen die een toeristische aantrekkingskracht hebben. Op het gebied van toerisme moet er sprake zijn van een substantiële omvang. De aantrekkingskracht van het gebied moet los staan van de verkoopactiviteiten die door een eventuele ontheffing wordt gerealiseerd. Dus: het toerisme moet er ook zijn als de winkels gesloten zijn. De gemeenteraad moet bij het besluit de volgende belangen betrekken (dit moet gemotiveerd worden aangegeven in het besluit):

- de werkgelegenheid en economische bedrijvigheid, hieronder wordt ook verstaan het belang van de winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel;

- de zondagrust in de gemeente;

- de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.

De gemeente die deze toerismebepaling toepast, wordt verplicht in ieder geval de volgende belangen in de afweging te betrekken:

1 de aantrekkingskracht van het gebied moet los staan van de verkoopactiviteiten die door een eventuele ontheffing wordt gerealiseerd;

2 de belangen van de lokale economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid;

3 de zondagsrust;

4 de leefbaarheid; en

5 de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.

Ad 1

In de gemeente Rheden vinden jaarlijks ongeveer 275 evenementen plaats. Van kleine locale tot grote evenementen met hoge bezoekersaantallen. Enkele voorbeelden zijn daarbij de Posbankloop met 10.000 bezoekers, het Schaapscheerderfeest met 20.000 bezoekers en Outdoor Gelderland met totaal 35.000 bezoekers in 5 dagen. De gemeente Rheden beschikt over diverse campings en attracties waar veel bezoekers op afkomen, bijv. De Spelerij in Dieren en de stoomtrein waar veel toeristen gebruik van maken. Op een absolute toplocatie in Gelderland ligt de Posbank midden in Nederlands oudste Nationaal park: de Veluwezoom. Dit trekt jaarlijks 2 miljoen bezoekers uit Nederland maar ook uit het buitenland.

Ad 2

Het moge duidelijk zijn het instemmen met dit voorstel een positief effect zal gaan hebben op de economische lokale bedrijvigheid en daarmee ook op de werkgelegenheid. Winkeliers krijgen door een zondagopenstelling mogelijkheden om de benodigde omzet te behalen als de winkeliers hierin kansen zien. De zondagopenstelling zorgt ervoor dat de winkels die open zullen zijn ook zorgen voor arbeidskrachten. Daarom geeft een

zondagopenstelling ook een stimulans aan de lokale werkgelegenheid.

Ad 3

In een gehouden onderzoek, willekeurig onder bewoners van 300 adressen in de gemeente Rheden, geeft een deel van de respondenten aan geen zondagsopenstelling te wensen in verband met de rust. Een kleine groep zegt vanuit godsdienstige overwegingen hier tegen te zijn.

Uit de evaluatie van de Winkeltijdenwet in 2006 blijkt dat 7% van de Nederlandse consument de stelling 'Ik vind het vervelend wanneer winkels op zondag open zijn, omdat het in strijd is met mijn geloof' deelt.

De zondagrust zal door iedereen individueel worden afgewogen. Een zondagopenstelling voor alle winkels zal geen invloed hebben op de persoonlijke afweging. De zondagopenstelling is vanaf 12.00 uur toegestaan en duurt tot 17.00 uur voor winkeliers die geen of niet hoofdzakelijk levensmiddelen verkopen. Voor supermarkten geldt een maximum

openingstijd tot 19.00 uur. Ook hier geldt natuurlijk dat de winkelier, binnen dit maximum, geheel zelf bepaalt of en zo ja hoelang de winkel is geopend. De zondagrust geldt natuurlijk ook voor de werknemers. Het is de ondernemer niet toegestaan om medewerkers te verplichten om op zondag te werken. Het uitgangspunt is dat winkelmedewerkers op zondag niet hoeven te werken. Dit is vastgelegd in artikel 5.4 van de Arbeidstijdenwet.

Ad 4

Een algemene definitie van leefbaarheid luidt als volgt: 'geschikt om erin of ermee te kunnen leven' (Van Dale, 1997). Het instellen van zondagsopenstelling in de gemeente Rheden zal niet lijden tot aantasting van de leefbaarheid. De gemeente Rheden blijft bijzonder geschikt om in te leven. De leefbaarheid kan juist vergroot worden doordat de voorzieningen 7 dagen per week bereikbaar zijn.

Ad 5

Er is geen aantasting van de openbare orde en veiligheid te verwachten als het gaat om zondagsopenstelling. Gekozen kan worden voor een beperktere tijd dat men open mag en kan zijn."

- Tegen dit besluit zijn de bezwaren van verzoekers gericht en is een verzoek om voorlopige voorziening gedaan.

3. Het standpunt van verzoekers

Verzoekers hebben in hun verzoekschrift, onder verwijzing naar hun bezwaarschrift en bij pleidooi ter zitting van de voorzieningenrechter, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd.

Wat betreft de beantwoording van de vraag of sprake is van autonoom en substantieel toerisme onderscheiden de meeste activiteiten en evenementen in de gemeente Rheden, waarop verweerder zich heeft beroepen, zich niet van wat elders in den lande op dat punt beschikbaar is. Ten aanzien van de Posbank is onduidelijk of de 2.000.000 bezoekers die jaarlijks naar de Veluwezoom komen uitsluitend de Posbank, althans dat deel van de Veluwezoom dat binnen de gemeente Rheden ligt, bezoeken.

De zondagopenstelling is voorts niet ondersteunend aan het toerisme. Een aantal van de door verweerder genoemde evenementen in de gemeente Rheden vindt bovendien niet plaats op zondag. Niet valt niet in te zien dat en hoe de zondagopenstelling verband houdt met het op de Posbank gerichte toerisme. Indien de toeristische aantrekkingskracht is gelegen in de aanwezigheid van een natuurgebied is het volgens de wetgever minder voorstelbaar dat een ruime winkelopenstelling daaraan ondersteunend kan zijn, omdat de toeristen – overdag – komen voor rust en stilte. Verweerder past de toerismebepaling op oneigenlijke gronden toe, omdat dit besluit in wezen slechts betrekking heeft op de wens van vijf supermarkten te voorkomen dat hun omzet weglekt naar de gemeente Arnhem, waar wel sprake zou zijn van een zondagopenstelling.

Wat betreft de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel hebben verzoekers opgemerkt dat de openstelling zal leiden tot extra lasten voor de winkeliers. Het besluit ontbeert een afweging ten aanzien van het belang van winkeliers met weinig of personeel en het belang van winkelpersoneel. Uit een enquête onder de mkb-ondernemers in de kernen Velp, Rheden en Dieren blijkt 75% van de ondervraagden tegen de zondagopenstelling te zijn. Winkeliers met weinig of geen personeel zullen hun omzet zien wegvloeien naar de supermarkten die op zondag zullen opengaan. Winkeliers met weinig personeel zullen worden geconfronteerd met werknemers die een beroep zullen doen op artikel 5:6 van de Arbeidstijdenwet, waardoor het voor eerstgenoemden niet mogelijk is om op zondag geopend te zijn. In de raadsvergadering van 31 mei 2011 heeft wethouder Haverkamp zich op het standpunt gesteld een onderzoek naar de effecten van winkelopenstelling op zondag voor de winkeliers met weinig of geen personeel, niet nodig te vinden. Daarmee is het besluit in strijd met artikel 3, zesde en zevende lid, van de Winkeltijdenwet.

Wat betreft de leefbaarheidstoets heeft verweerder alleen gewezen op de algemene geschiktheid om in Rheden te leven. Derhalve is dit aspect onvoldoende onderzocht en afgewogen.

Gelet op het vorenstaande is het besluit dus evenzeer genomen in strijd met artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in bijzonder voor wat betreft de afweging van de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel.

Ter zitting hebben verzoekers ten aanzien van de belangenafweging nog het volgende naar voren gebracht.

Dat de wetgever de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel niet onverenigbaar heeft geacht met de zondagopenstelling laat onverlet dat de eis dat een concrete belangafweging dient plaats te vinden. Voorts merken verzoekers op dat uit de enquête van de gemeente Rheden blijkt dat de meerderheid van haar bewoners geen behoefte heeft aan winkelopenstelling. Voorts bestaat er een behoefte aan onderzoek onder de toeristen.

Verzoekers hebben er belang bij dat het besluit niet in werking treedt. Verzoekers onder 3 tot en met 15 zijn ondernemers in de gemeente Rheden en zullen schade lijden als gevolg van de inwerkingtreding van dat besluit. Verzoekster onder 1 is belanghebbende, aangezien zij de belangen behartigt van ondernemers en werknemers in de detail- en groothandel in Nederland met betrekking tot de zondagopenstelling. Verzoekster onder 2 behartigt in het bijzonder de belangen van de werknemers in de gemeente Rheden. Zij zullen van hun werkgevers druk ondervinden om op zondag te werken. Dit houdt verband met de statutaire doelstelling van verzoekster onder 2, die strekt tot het verbeteren van de leef- en werkomstandigheden van haar leden.

Gelet op de aard van de belangen van verzoekers is daarmee, zo menen zij, ook de spoedeisendheid van het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening gegeven.

4. Het standpunt van verweerder

In reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening heeft verweerder, zakelijk weergegeven, het volgende naar voren gebracht.

Verweerder komt beoordelingsvrijheid toe om te bepalen of wordt voldaan aan het criterium “substantieel toerisme met autonome aantrekkingskracht”. Rheden is bij uitstek een toeristische gemeente. De Veluwezoom, grenzend aan de zeven kernen van de gemeente Rheden, alleen al is een toeristische trekpleister van formaat. In ieder geval trekt het gedeelte van de zuidkant van de Veluwezoom in het Posbankgebied en de vele daar gesitueerde voorzieningen zeer veel bezoekers. Deze gemeente kent daarnaast 275 toeristentrekkers, zoals de Veluwse Stoomtrein Dieren, De Spelerij in Dieren, de Posbankloop, het Schaapscheerdersfeest en Outdoor Gelderland. Door de ligging van haar grondgebied vervult de gemeente onontkoombaar een toeristische functie.

Door de zondagopenstelling zullen de toeristen die naar de toeristische bestemmingen trekken profijt ondervinden. De zondagopenstelling is wel degelijk ondersteunend aan het toerisme in de gemeente Rheden. Het toerisme in deze gemeente bestaat niet uitsluitend uit het natuurgebied De Veluwezoom, maar ook uit vele andere voorzieningen en evenementen. De gemeente Rheden wordt niet alleen bezocht door pure natuurtoeristen die komen voor rust en stilte maar ook door toeristen die in het kader van hun bezoek aan de Posbank ook nog wat willen winkelen.

Met betrekking tot de belangenafweging als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Winkeltijdenwet wijst verweerder er op dat de wetgever in de wetsgeschiedenis uitgebreid is ingegaan op het belang van de kleine werkgevers met geen of weinig personeel. Winkeliers kunnen in het huidige bestel al hun eigen afweging maken wat betreft de openingstijden. Bij de te verrichten belangenafweging heeft verweerder beleidsvrijheid. Verweerder heeft met het besluit de immateriële belangen niet zodanig geschaad dat zij niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het toepassen van de vrijstellingsmogelijkheid van de toerismebepaling. De (immateriële) belangen zijn door de gemeenteraad in de raadsvergaderingen uitgebreid aan de orde geweest. Aangezien verweerder niet volledig kan inschatten welke effecten de zondagopenstelling heeft hij besloten de gewijzigde verordening een jaar na inwerkingtreding te evalueren.

Verweerder heeft zich voor de te verwachten effecten gebaseerd op de jaarlijkse twaalf koopzondagen, die tot dusver rustig zijn verlopen en waarbij de zondagsrust, de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde nimmer in het geding zijn geweest. Bij de bestaande koopzondagen kiezen veel winkeliers er voor om niet open te gaan. De gewijzigde verordening brengt hierin geen verandering.

Bij de enquête van de mkb-ondernemers plaatst verweerder de nodige kanttekeningen. De resultaten van de enquête van de gemeente onder 300 inwoners en zeven ondernemers biedt voor verweerder voldoende aanknopingspunten om met de zondagsopenstelling in te stemmen.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder een belangafweging verricht conform het bepaalde in artikel 3, zesde en zevende lid, van de Winkeltijdenwet.

5. Het standpunt van Jumbo

Jumbo heeft wel aangegeven als partij aan dit geding te willen deelnemen, maar heeft afgezien van het maken van opmerkingen.

6. De beoordeling van het geschil

6.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo), juncto artikel 8:81 Awb kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van die beslissing beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel.

6.2 Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Winkeltijdenwet, zoals dat luidt vanaf 1 januari 2011, kan in afwijking van artikel 8:2 Awb bij het College beroep worden ingesteld tegen een besluit inzake verlening van vrijstelling op grond van artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet, voor zover dat besluit wordt aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.

Verweerder heeft bij het nemen van het besluit van 28 juni 2011 gebruik gemaakt van de hem in artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet geattribueerde bevoegdheid bij verordening vrijstelling te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van die wet bedoelde verboden. Bij dat besluit heeft verweerder de Verordening gewijzigd, in dier voege dat na artikel 6 een nieuw artikel 7 is ingevoegd dat luidt zoals hiervoor in rubriek 2.3 is weergegeven. Dat betekent dat op grond van het aldaar bepaalde in de kernen Velp, Rheden en Dieren gedurende het kalenderjaar op alle zondagen iedere winkel van 12.00 uur tot en met 17.00 uur, respectievelijk iedere winkel waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren pleegt te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet van 12.00 uur tot uiterlijk 19.00 uur, geopend mag zijn. Deze wijziging van de Verordening betreft een naar buiten werkende, voor alle daarbij betrokkenen bindende, regel uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. De regel bevat, als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling, is van toepassing op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en leent zich voor herhaalde toepassing. Derhalve is het op grond van artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet genomen besluit van 28 juni 2011, waarin genoemde wijziging van de Verordening is vervat (Zie ook Voorzieningenrechter CBb, 18 februari 2010 LJN: BL5498), aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift.

Tegen meergenoemd besluit kan op grond van artikel 10, tweede lid, van de Winkeltijdenwet, in samenhang met de toepasselijke bepalingen in de Awb en het bij artikel 19 Wbbo bepaalde, bezwaar worden gemaakt en, tegen een beslissing op dat bezwaar, beroep worden ingesteld bij het College. Daarmee is ook de bevoegdheid van de voorzieningenrechter gegeven.

6.3 Vervolgens is aan de orde de – voorlopige – beantwoording van de vraag of verzoekers belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2 Awb. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.

6.3.1 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstelling en blijkens hun feitelijke handelingen in het bijzonder behartigen.

6.3.2 Blijkens artikel 2, eerste lid , van haar statuten stelt verzoekster onder 1 zich ten doel:

a. Het behartigen van belangen van ondernemers en werknemers werkzaam in de detail- en groothandel in Nederland met betrekking tot de zondagopenstelling.

b. Het voeren van actie tegen verruiming van de zondagopenstelling in Nederland.

c. Invloed uitoefenen op politieke besluitvorming ten aanzien van wetswijzigingen met betrekking tot de Winkeltijdenwet.

d. Het bevorderen van het bewustwordingsproces bij consumenten van de sociale en maatschappelijke gevolgen die optreden bij verruiming van de Winkelsluitingswet/zondagopenstelling.

e. Het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.

Blijkens artikel 2, tweede lid van de statuten tracht verzoekster onder 1 haar doel onder meer te verwezenlijken door het houden van enquêtes, het onderhouden van een informatieve website, inzet van media in de ruimste zin van het woord en het opzetten van overleg tussen vertegenwoordigers vanuit de politiek, vakbonden, brancheverenigingen en overkoepelende organen.

Naast het doel van verzoekster onder 1 is, om te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 28 juni 2011, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. In een op 17 augustus 2011 ingediend overzicht staat vermeld dat verzoekster onder 1 feitelijke werkzaamheden verricht die, onder meer, bestaan in

(-) het onderhouden van contacten met landelijke politieke vertegenwoordigers over de problematiek rondom de Winkeltijdenwet, specifiek met betrekking tot de zondagopenstelling en de toerismebepaling,

(-) het zijn van overleg- en gesprekspartner van ondernemersverenigingen en individuele winkeliers omtrent problemen met eventuele uitbreiding van winkeltijdenverordeningen in de diverse gemeenten,

(-) het vertegenwoordigen van winkeliers tijdens hoorzittingen inzake de verruiming van winkeltijden bij gemeenten,

(-) het actief onderhouden van een website,

(-) het aanschrijven van gemeenten indien zij meent dat voorgestelde wijzigingen van de winkeltijdenverordening niet conform de huidige wetgeving zijn en

(-) het spreken met organisaties als MKB Nederland, Detailhandel Nederland en CWB-Mitex en andere belangenverenigingen.

Uit een, bij dat bericht, aan haar website ontleende, gevoegde bijlage blijkt dat verzoekster, onder 1, ter zake ook contact heeft gelegd met VNO-NCW.

Gelet op het doel van verzoekster onder 1, zoals beschreven in de statuten, bezien in samenhang met de hiervoor beschreven, niet louter op het voeren van processen gerichte, werkzaamheden, waarvan de voorzieningenrechter voorshands aannemelijk acht dat zij die feitelijk daadwerkelijk verricht, is de voorzieningenrechter van oordeel dat haar belang rechtstreeks bij het besluit van 28 juni 2011 is betrokken. Derhalve is verzoekster onder 1 aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb.

6.4 Aangezien mag worden aangenomen dat in ieder geval de supermarkten in de kernen Velp, Rheden en Dieren na ommekomst van de zes weken na bekendmaking van het bestreden besluit op de zondagen geopend zullen zijn en het door verzoekster onder 1 behartigde belang nu juist gelegen is in het beteugelen van die openstelling, is er geen aanleiding om het verzoek van deze verzoekster vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang af te wijzen.

Dat betekent dat het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekster onder 1 in ieder geval voor inhoudelijke behandeling in aanmerking komt. In deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter er van af ter aanzien van alle overige verzoekers – die allen een parallel belang nastreven – afzonderlijk na te gaan of zij ieder als belanghebbende zijn aan te merken en kunnen wijzen op een voldoende spoedeisend belang.

6.5 Met betrekking tot de inhoudelijke toetsing van het verzoek om voorlopige voorziening overweegt de voorzieningenrechter als volgt.

6.6 Verzoekers hebben zich op het standpunt gesteld dat het besluit van verweerder van 28 juni 2011 strijdig is met de Winkeltijdenwet. Zij achten de kans aanzienlijk dat eventuele handhaving van dat besluit bij de beslissing op bezwaar uiteindelijk in beroep bij het College geen stand zal houden. Het verzoek om voorlopige voorziening zou daarom moeten worden toegewezen. Het daartoe ontvouwde betoog van verzoekers komt er in de kern op neer dat zij betwisten dat de verschillende evenementen en attracties waarop verweerder zich heeft beroepen niet kunnen dienen als deugdelijke motivering van het standpunt dat er sprake zou zijn van op de kernen Velp, Rheden en Dieren, van de gemeente Rheden gericht toerisme met een substantiële omvang. De door verweerder, onder meer, gememoreerde aanwezigheid van de camping in het gebied Rhederlaag aan de overzijde van de IJssel, de enkele musea en galeries en attracties zoals "de Spelerij" en de stoomtrein Apeldoorn-Dieren onderscheiden zich, aldus verzoekers, onvoldoende van hetgeen vele andere gemeenten op het terrein van toeristische recreatiecentra en toeristische evenementen te bieden hebben en kunnen dus geen grondslag bieden voor de aanname dat met de hierdoor gegenereerde bezoekersaantallen sprake zou zijn van toerisme met een substantiële omvang, als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet, zoals dat artikellid met ingang van 1 januari 2011 luidt. Daar komt nog bij, zo stellen verzoekers, dat een aantal evenementen helemaal niet op zondagen plaats vindt, zoals bijvoorbeeld de zogenoemde "Velleper donderdagen", hetgeen voor zich spreekt, en het schaapscheerderfeest dat op de derde zaterdag in juni pleegt te worden gevierd. Het moge wellicht zo zijn dat het Nationaal Park Veluwezoom jaarlijks meer dan 2 miljoen bezoekers trekt maar dat gebied is van een zodanige omvang dat het verdeeld is over drie gemeenten en onduidelijk is welk deel van dat bezoekersaantal een bezoek brengt aan het Posbank gebied. Wat er van dit laatste ook zij, ook de bezoekers van het Posbank gebied leveren geen toerisme op dat het verlenen van de gewraakte vrijstelling hier rechtvaardigt, aldus verzoekers. De Posbank is een natuurgebied en dat maakt het minder voorstelbaar dat de bezoekers die kennelijk juist rust en stilte zoeken ondersteuning zouden willen door een ruime winkelopenstelling op zondag. Dat er hier dus voldaan zou zijn aan het in artikel 3, derde lid, aanhef vermelde vereiste "ten behoeve van" is, zo stellen verzoekers, dan ook niet aannemelijk. Ten slotte hebben verzoekers grieven geuit tegen de door verweerder gepleegde belangenafweging en de motivering daarvan.

Verweerder heeft de stellingen van verzoekers gemotiveerd weersproken, mede onder verwijzing naar, tot de gedingstukken behorend, kaartmateriaal waarover partijen zich ter zitting nog nader hebben uitgelaten.

6.6.1 De voorzieningenrechter overweegt naar aanleiding van hetgeen partijen over en weer hebben gesteld als volgt.

Gelet op de stukken en het onderzoek ter zitting is voorshands voldoende aannemelijk dat het Nationaal Park de Veluwezoom jaarlijks minstens 2 miljoen bezoekers trekt. Het Posbank gebied ligt in het zuidoostelijk deel van dat park. Gelet op, naar uit de stukken blijkt, de vele voorzieningen die juist in dat gebied ten behoeve van de toeristen zijn gesitueerd, acht de voorzieningenrechter evenzeer aannemelijk dat, zoals ook door verweerder is betoogd, een zeer groot aantal bezoekers van het Nationaal Park de Veluwezoom het Posbank gebied – ook op zondagen – bezoekt.

Uit het, tot de gedingstukken behorende, kaartmateriaal blijkt tevens dat de kernen Velp Rheden en Dieren, gelet op hun geografische, landschappelijke en infrastructurele verwevenheid in feite één geïntegreerd geheel vormen met het zuidoosten van de Veluwezoom en, op betrekkelijk geringe afstand van de betreffende winkelgebieden, toe- en afritten, waaronder fiets- en ruiterpaden, naar het, nabijgelegen, Posbank gebied verschaffen.

Bij deze zeer grote aantallen toeristen en onder deze omstandigheden acht de voorzieningenrechter het voorshands niet onaannemelijk dat, hoewel wellicht in de eerste plaats aangetrokken door het natuurgebied de Posbank, een zondagopenstelling van de, in de nabijheid gesitueerde, winkels voor een substantieel deel van de toeristen daar in het kader van een toeristisch bezoek een ondersteunende functie kan hebben.

Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder op dit punt voldoende aangedragen om zich, reeds gelet hierop, op het standpunt te kunnen stellen dat aan de toepassingsvereisten van artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet is voldaan.

De voorzieningenrechter kan en zal derhalve de tussen partijen in den brede gevoerde discussie of andere evenementen, activiteiten of toeristische trekpleisters in dit geval al dan niet (tevens) grondslag hebben kunnen bieden voor toepassing van genoemd artikelonderdeel in het midden laten.

Voor zover uit de verslagen van de raadsvergaderingen van 31 mei en 28 juni 2011 moet worden afgeleid dat verweerder bij het nemen van het onderhavige besluit tot zondagopenstelling zich mede heeft laten leiden door daartoe strekkende verzoeken van supermarkten die vrezen voor omzetverlies als gevolg van een – mogelijke – zondagopenstelling in de gemeente Arnhem brengt dit de voorzieningenrechter, in het licht van het vorenoverwogene, niet tot het oordeel dat verweerder het bepaalde in artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet op oneigenlijke gronden heeft toegepast.

6.7 Verzoekers stellen zich voorts op het standpunt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3, zesde en zevende lid, van de Winkeltijdenwet, omdat verweerder in zijn besluit van 28 juni 2011 met name niet is ingegaan op de belangen van de winkeliers met weinig of geen personeel. Te dien aanzien heeft verweerder er op gewezen dat hij bij de op grond van artikel 3, zesde lid, van de Winkeltijdenwet te maken belangenafweging beleidsvrijheid heeft. Voorts is de wetgever reeds in de wetsgeschiedenis ingegaan op de belangen van de winkeliers met weinig of geen personeel en zijn deze belangen uitgebreid aan de orde geweest op de raadsvergaderingen van 31 mei en 28 juni 2011, aldus verweerder.

6.7.1 De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder bij een besluit tot verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij de weging van de belangen als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Winkeltijdenwet. Het is verweerder die de ter zake relevante belangen in zijn beschouwing dient te betrekken en tegen elkaar moet afwegen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van laatstgenoemd artikellid, waarvan delen hiervoor in rubriek 2.2 zijn weergegeven, is het aan verweerder om zelf de belangenafweging te maken en bepaalt hij welk gewicht die belangen krijgen. Een besluit tot vrijstelling als hier aan de orde komt zodoende alleen op inhoudelijke aspecten voor vernietiging in aanmerking indien zou moeten worden geoordeeld dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. De toetsingsmaatstaf die de rechter hier aanlegt is dus een terughoudende, vooral als het gaat om de vraag welk gewicht verweerder aan de verschillende, tegengestelde belangen heeft toegekend. Het is dus niet de taak van het College, laat staan van de voorzieningenrechter, om die afweging over te doen of zijn oordeel daarvoor in de plaats te stellen.

6.7.2 De in rubriek 2.3 weergegeven passages uit zowel de toelichting bij het besluit van 28 juni 2011 als de verslagen van de raadsvergaderingen van respectievelijk 31 mei 2011 en 28 juni 2011 maken naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende zichtbaar dat bij de totstandkoming van dat besluit alle belangen als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Winkeltijdenwet aan bod zijn gekomen, waaronder ook de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel en de leefbaarheid van de gemeente Rheden. In genoemde raadsvergaderingen is tevens in den brede aandacht besteed aan de resultaten van de eerdergenoemde enquêtes van de gemeente Rheden en van de mkb-ondernemers in de kernen Velp, Rheden en Dieren, zodat het er voor moet worden gehouden dat verweerder ook die gegevens in zijn belangenafweging heeft betrokken. De omstandigheid dat in de raadsvergadering van 31 mei 2011 een amendement is verworpen om – vooraf – een nader onderzoek in stellen naar de effecten van de verruimde openingstijden voor de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel maakt dat, naar voorlopig oordeel, niet anders. Gelet ook op hetgeen hieromtrent bij de totstandkoming van de wijziging van de Winkeltijdenwet aan de orde is gekomen was al wel voorzienbaar welke, sociale consequenties rakende, belangen van winkeliers met weinig of geen personeel aan de orde zouden kunnen komen bij een, door de wetgever mogelijk gemaakte, verruimde zondagopenstelling. Niet zelden zullen, zoals mogelijk ook hier, juist deze winkeliers bezwaren hebben tegen een verruiming van de zondagopenstelling omdat zij zich alsdan gedrongen voelen hun winkels eveneens geopend te houden om eventueel omzetverlies te voorkomen of te beperken dan wel bij gebrek aan personeel hun winkels gesloten te houden met alle eventuele gevolgen van dien. Die, mogelijke, consequenties zijn door de wetgever onder ogen gezien, maar dat heeft de wetgever er niet van weerhouden een normatief kader te presenteren waarin verweerder, in voorkomend geval, niettemin alle betrokken belangen zo mag afwegen dat die van de winkeliers met weinig of geen personeel het onderspit delven. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat het afzien van een apart onderzoek vóóraf naar de invloed van de zondagopenstelling als hier aan de orde op de belangen van evenbedoeld type winkelier, in dit geval, waarin er geen aanwijzingen waren dat specifieke, dat wil zeggen andere dan door de wetgever reeds voorziene, belangen van deze groep winkeliers, in de knel zouden raken, niet een onzorgvuldigheid oplevert die het waarschijnlijk maakt dat een besluit waarbij de bezwaren ongegrond worden verklaard in beroep geen stand zou kunnen houden. Ook in hetgeen verzoekers overigens hebben aangevoerd heeft de voorzieningenrechter geen, althans onvoldoende, aanknopingspunten kunnen vinden om tot een zodanig oordeel te komen.

Derhalve moet de conclusie zijn dat er voorshands onvoldoende aanwijzingen zijn voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van de Winkeltijdenwet heeft kunnen komen.

6.7.3 Aan verzoekers kan op zich zelf worden toegegeven dat de toelichting bij het besluit van 28 juni 2011 in strijd met artikel 3, zevende lid, van de Winkeltijdenwet geen expliciete motivering bevat waaruit blijkt dat de belangen van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel erbij zijn betrokken en dat de motivering van dat besluit op andere onderdelen soms mager is in zijn bewoordingen, maar zulks brengt echter, nu de vereiste belangenafweging, naar blijkt, wel heeft plaatsgehad, het treffen van een voorlopige voorziening hier op zichzelf niet dichterbij. Zodanige motiveringsgebreken kunnen immers in het besluit op bezwaar worden hersteld, terwijl er thans, het vorenoverwogene in aanmerking genomen, onvoldoende aanwijzingen zijn die nu reeds waarschijnlijk maken dat herstel van deze gebreken tot een voor verzoekers materieel gunstig resultaat zou leiden.

6.8 Gelet op al het vorenstaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet de voorzieningenrechter geen termen.

7. De beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Aldus gewezen door mr. R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 september 2011.

w.g. R.R.Winter de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen

Toepassing van de Winkeltijdenwet in de gemeente Rheden met betrekking tot zondagopenstelling

Uitspraak