Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Zesde enkelvoudige kamer)
AWB 09/1337 22 juni 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellant heeft bij brief van 26 oktober 2009, bij het College binnengekomen op 29 oktober 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 september 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 29 mei 2009, waarbij verweerder de hoogte van appellants akkerbouwsteun 2005 opnieuw heeft vastgesteld en het eerder betaalde bedrag gedeeltelijk heeft teruggevorderd, ongegrond verklaard.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Het College heeft schriftelijk enkele vragen aan verweerder voorgelegd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder het bestreden besluit bij brief van 11 februari 2011 nader gemotiveerd.
Op 11 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover hier van belang:
"Hoofdstuk 10
Areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen
(…)
Artikel 104
Basisbedrag
(...)
3. Het basisbedrag voor akkerbouwgewassen en, in geval van toepassing van artikel 71, braaklegging wordt vastgesteld op 63,00 euro/t vanaf het verkoopseizoen 2005/2006.
Artikel 107
Braaklegging
1. In geval van toepassing van artikel 71 zijn landbouwers die de areaalbetaling aanvragen, verplicht een deel van het areaal van hun bedrijf tegen compensatie uit productie te nemen.
2. De braakleggingsverplichting wordt voor elke landbouwer die areaalbetalingen aanvraagt, vastgesteld als een proportioneel gedeelte van zijn areaal dat met akkerbouwgewassen is ingezaaid en waarvoor een aanvraag wordt ingediend en dat overeenkomstig dit hoofdstuk uit productie wordt genomen.
Het basispercentage van de braakleggingsverplichting wordt vastgesteld op 10 % voor de verkoopseizoenen 2005/2006 en 2006/2007.
(…)
7. Landbouwers die een betalingsaanvraag indienen voor een kleinere oppervlakte dan die welke volgens de voor hun regio vastgestelde opbrengsten nodig is om 92 ton granen te produceren, zijn vrijgesteld van de braakleggingsverplichting. (…)
Artikel 108
Subsidiabele grond
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op de uiterste datum voor de indiening van de aanvragen om areaalsteun voor 2003 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)"
Verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 64
Voor de toepassing van artikel 107 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt onder „braaklegging” verstaan het uit productie nemen van een oppervlakte die op grond van artikel 108 van die verordening subsidiabel is voor areaalbetalingen."
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad, luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 8
Algemene beginselen met betrekking tot de percelen landbouwgrond
1. Een perceel met bomen wordt voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een perceel landbouwgrond beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is de in artikel 51 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde landbouwactiviteiten of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio.
(…)
Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
(…)
6. De maximumoppervlakte die in aanmerking komt voor de betalingen aan de landbouwers die de in titel IV, hoofdstuk 10, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde areaalbetaling voor akkerbouwgewassen hebben aangevraagd, wordt berekend op basis van de geconstateerde braakgelegde oppervlakte en verhoudingsgewijs voor elk betrokken gewas. Op de betalingen aan de producenten van akkerbouwgewassen wordt evenwel in verband met de geconstateerde braakgelegde oppervlakte geen grotere korting toegepast dan tot het betalingsniveau dat overeenkomt met de oppervlakte die nodig zou zijn voor de productie van 92 ton granen als bedoeld in artikel 107, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
(…)
Artikel 68
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 73
Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente, terug.
(…)
5. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien meer dan tien jaar is verstreken tussen de datum van betaling van de steun en de datum waarop de bevoegde autoriteit de begunstigde er voor het eerst van in kennis heeft gesteld dat de betrokken betaling onverschuldigd was.
De in de eerste alinea genoemde periode wordt echter tot vier jaar beperkt indien de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld.
6. Voor bedragen die moeten worden teruggevorderd als gevolg van kortingen en uitsluitingen overeenkomstig artikel 21 en titel IV, geldt in alle gevallen een verjaringstermijn van vier jaar.
(…)"
De Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: Regeling) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 34
1. De gemiddelde graanopbrengst en de gemiddelde opbrengst van maïs, bedoeld in artikel 104 van verordening 1782/2003 wordt voor productieregio I vastgesteld op 6660 kg per hectare voor maïs (...).
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in 2005 een aanvraag ingediend voor uitbetaling van akkerbouwsteun 2005 (areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen).
- Bij besluit van 2 maart 2006 heeft verweerder appellant akkerbouwsteun verleend voor een bedrag van € 7516,57.
- Bij besluit van 29 mei 2009 heeft verweerder opnieuw beslist op appellants aanvraag, de hoogte van de akkerbouwsteun vastgesteld op € 4018,08, en een bedrag van € 3498,49 teruggevorderd.
- Bij brief van 30 juni 2009 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Voor uitbetaling komt de geconstateerde oppervlakte in aanmerking, dat wil zeggen de oppervlakte waarvoor aan alle voorwaarden is voldaan. Een perceel met bomen wordt voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een perceel landbouwgrond beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is de in artikel 51 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde landbouwactiviteiten op een soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio. Met bomen beplante oppervlakten binnen een perceel landbouwgrond met een plantdichtheid van meer dan 50 bomen per hectare worden beschouwd als oppervlakten die niet voor steun in aanmerking komen (Oriëntatiedocument AGRI/60363/2005-REV1 van de Commissie inzake de controles ter plaatse van de oppervlakte en de meting van de oppervlakte overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 32 van Verordening (EG) nr. 796/2004; hierna: het oriëntatiedocument). In zijn Gecombineerde opgave 2005 heeft appellant de percelen 21 en 22 opgegeven als groene braak. Bij een administratieve controle is geconstateerd dat er op de percelen 21 en 22 meer dan 50 bomen per hectare staan. Om die reden kunnen deze percelen niet als subsidiabel worden aangemerkt.
Verweerder heeft - naar aanleiding van door het College gestelde vragen - het bestreden besluit als volgt nader gemotiveerd. In het licht van de uitspraak van het College van 27 oktober 2010 (AWB 09/1172; www.rechtspraak.nl, LJN: BO2425) is voor de betrokken percelen alsnog individueel beoordeeld of er landbouwactiviteiten op konden worden uitgeoefend. Op luchtfoto's van deze percelen is duidelijk te zien dat er door het dichte bladerdak sprake is van zeer beperkte lichtinval. Verweerder acht het daarom zeer onwaarschijnlijk dat er op deze percelen landbouwactiviteiten konden plaatsvinden. Gelet hierop is het ook niet nodig om de percelen nog te toetsen aan artikel 64 van Verordening (EG) nr. 1973/2004 in samenhang met artikel 108 van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Voor het geval dat anders ligt, is verweerder van mening dat de percelen ook in 2003 al niet subsidiabel waren voor areaalbetalingen. Op de luchtfoto's van 2003 is immers duidelijk te zien dat de percelen voor niet-agrarische doeleinden in gebruik waren.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is het niet eens met het terugvorderen van een gedeelte van de akkerbouwsteun 2005 ad € 3.498,49. Appellant heeft de percelen 21 en 22 jaren in de groene braak gehad en deze voldeden aan de definitie van akkerland. Tot in de jaren tachtig heeft appellant op deze percelen mais geteeld. Bovendien komt verweerder nu pas met de grens van 50 bomen per hectare. Deze kwestie speelde ook bij de bedrijfstoeslag 2007. Toen heeft verweerder geconcludeerd dat appellant van deze grens niet kon weten. Appellant vraagt zich af hoe hij dat in 2005 dan wel had kunnen weten. Ook is de opgelegde korting te hoog omdat het maar over een afgekeurde oppervlakte van 54 en 112 are gaat. Verder is appellant van mening dat de verjaringstermijn van vier jaar inmiddels is verstreken. Ten slotte wijst appellant erop dat er nooit is gereageerd op zijn telefonische en schriftelijke verzoeken om zijn bezwaar mondeling te mogen toelichten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot de door appellant aangevoerde omstandigheid dat verweerder hem in bezwaar niet heeft gehoord, overweegt het College dat verweerder onder verwijzing naar artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van het horen heeft afgezien. Ingevolge dit artikelonderdeel kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Uit de parlementaire geschiedenis van deze bepaling komt naar voren dat van een kennelijk ongegrond bezwaar sprake is wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn, er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie, en niet verwacht kan worden dat het horen nog van belang is voor het vaststellen van feiten en omstandigheden die op de beslissing van invloed kunnen zijn.
Het door appellant in bezwaar gevoerde betoog roept naar het oordeel van het College echter vragen op - zoals de vraag of de betrokken percelen feitelijk voor landbouwdoeleinden gebruikt (kunnen) worden - die niet zonder nader onderzoek beantwoord konden worden. Van een kennelijk ongegrond bezwaar was dus geen sprake, zodat verweerder in strijd met artikel 7:3, in samenhang met artikel 7:2, Awb, heeft gehandeld door appellant niet - alvorens op het bezwaar te beslissen - in de gelegenheid te stellen te worden gehoord.
5.2.1 Het College begrijpt dat appellant met hetgeen hij heeft aangevoerd over het gebruik van de percelen 21 en 22 en het aantal bomen dat erop staat, wil betogen dat deze percelen wel degelijk subsidiabel zijn voor de akkerbouwsteun. Verweerder heeft aan zijn standpunt dat deze percelen niet subsidiabel zijn artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en het oriëntatiedocument - waarin de norm van 50 bomen per ha is vervat - ten grondslag gelegd. In de onder rubriek 3 aangehaalde uitspraak van 27 oktober 2010 heeft het College geoordeeld dat - kort gezegd - het bestaan van het oriëntatiedocument niet met zich brengt dat het verweerder niet vrijstaat om tot een individuele beoordeling van de steunwaardigheid van percelen over te gaan in het licht van artikel 8, eerste lid, van genoemde verordening. Daarbij is erop gewezen dat voor een dergelijke individuele beoordeling in elk geval aanleiding bestaat indien door de betrokken landbouwer bijzondere omstandigheden naar voren zijn gebracht, zoals in dit geval de stelling van appellant dat de bewuste percelen al jaren in gebruik zijn voor voederwinning. De enkele stelling dat de bomendichtheid op deze percelen meer dan 50 bomen per ha bedraagt, maakt dus niet zonder meer duidelijk dat die percelen - vanwege het feit dat het niet mogelijk is om op die percelen landbouwactiviteiten te beoefenen - geen landbouwgrond vormen. Het bestreden besluit is derhalve - in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb - ondeugdelijk gemotiveerd. Uit de nadere motivering van het bestreden besluit bij brief van 11 februari 2011 leidt het College verder af dat een individuele beoordeling van de percelen feitelijk ook niet heeft plaatsgevonden, zodat het bestreden besluit ook in strijd komt met artikel 3:2 Awb.
5.2.2 Daar komt bij dat verweerder in het bestreden besluit niet tot uitdrukking heeft gebracht dat voor het antwoord op de vraag of de (als braak opgegeven) percelen 21 en 22 subsidiabel zijn, doorslaggevend is of deze percelen voldoen aan de voorwaarden vervat in artikel 64 van Verordening (EG) nr. 1973/2004 in samenhang met artikel 108 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (en in voorkomend geval artikel 107, achtste lid, van de laatste verordening). Anders dan verweerder heeft betoogd, kon toetsing aan deze artikelen niet achterwege blijven. De beoordeling of een perceel op grond van artikel 8 van Verordening (EG) nr. 796/2004 al dan niet landbouwgrond is, kan bij die toetsing weliswaar van belang zijn, maar kan deze niet geheel vervangen. Immers, in ieder geval dient dan nog duidelijk te worden gemaakt dat die beoordeling betrekking heeft op de toestand zoals deze was op de in artikel 108 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde peildatum. Het bestreden besluit is dus op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd.
5.3 Met betrekking tot appellants stelling dat de korting in verhouding tot de afgekeurde braakoppervlakte te hoog is, en dat hij niet wist van het 50-bomencriterium, overweegt het College dat het bestreden besluit geen inzicht biedt in de redenering op grond waarvan verweerder appellants akkerbouwsteun 2005 heeft vastgesteld op € 4018,08. Naar het College begrijpt heeft verweerder mede voor ogen gestaan om toepassing te geven aan artikel 50, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, maar dit artikel wordt niet aangehaald in het bestreden besluit, overigens ook niet in het besluit van 29 mei 2009. Evenmin wordt toegelicht hoe toepassing van dit artikellid - eventueel in combinatie met artikel 51 van Verordening (EG) nr. 796/2004 - op het geval van appellant tot een bedrag van € 4018,08 aan akkerbouwsteun 2005 leidt. Het bestreden besluit is ook op dit punt ondeugdelijk gemotiveerd.
5.4 Gelet op hetgeen in het bovenstaande is overwogen, is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het College ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Daartoe overweegt het College dat zowel over de feitelijke als over de - door verweerder beoogde - juridische grondslag van het bestreden besluit onduidelijkheden bestaan. Dit betekent dat nader onderzoek geboden is en dat de strekking van een nieuw te nemen besluit nog niet vaststaat. Wel ziet het College aanleiding enkele aanwijzingen te geven die bij de opnieuw te nemen beslissing op bezwaar als uitgangspunt dienen te gelden.
5.4.1 Het betoog van appellant dat de verjaringstermijn is verstreken is onjuist. Het College overweegt dat in dit geval de verjaringstermijn op grond van zowel het vijfde als het zesde lid van artikel 73 van Verordening (EG) nr. 796/2004 vier jaar bedraagt; verweerder betwist immers niet dat appellant te goeder trouw heeft gehandeld. De verjaringstermijn begint - gelet op hetgeen hierover in het vijfde lid is bepaald - te lopen op de dag na de dag van betaling. Appellant heeft niet bestreden dat - zoals uit het besluit van 2 maart 2006 valt op te maken - de akkerbouwsteun omstreeks 15 maart 2006 aan hem is overgemaakt. Bij besluit van 29 mei 2009 heeft verweerder appellant er voor het eerst van in kennis gesteld dat (een deel van) de betrokken betaling onverschuldigd is betaald. De verjaringstermijn was op dat moment dus nog niet verstreken.
5.4.2 Op de door verweerder overgelegde foto's van de percelen 21 en 22 op de eerder genoemde peildatum in 2003 - van welke foto's appellant ter zitting heeft aangegeven dat zij deze percelen correct weergeven - is te zien dat er op deze percelen sprake is van een vrij dichte begroeiing met bomen. Appellant heeft echter gesteld dat hij deze percelen heeft ingezaaid met gras en ze gebruikt voor voederwinning. Verweerder zal dus - tegen de achtergrond van deze stelling - dienen te onderzoeken of deze percelen op grond van artikel 108 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, mede bezien in het licht van artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, voor de akkerbouwsteun al dan niet als subsidiabel aangemerkt kunnen worden.
5.4.3 Indien verweerder opnieuw tot de conclusie komt dat de percelen 21 en 22 niet subsidiabel zijn, dan zal verweerder met inachtneming van artikel 50, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de berekeningsgrondslag voor appellants akkerbouwsteun moeten vaststellen. Voor zover vervolgens de vraag rijst of de op grondslag daarvan berekende steun moet worden verminderd met een (aanvullende) korting (naast de basisareaal- en de modulatiekorting), dient verweerder zich mede te buigen over de vraag of van het opleggen van een korting moet worden afgezien, gelet op het bepaalde in artikel 68, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004.
5.4.4 Ten aanzien appellants opmerking dat hij de verlaging van zijn akkerbouwsteun ten opzichte van de aanvankelijk toegekende akkerbouwsteun onevenredig vindt, overweegt het College nog het volgende. Voor zover een dergelijke verlaging voortvloeit uit artikel 50, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 of uit artikel 51 van dezelfde verordening, bestaat er geen ruimte voor een belangenafweging. Van strijd van deze verlaging met het in artikel 3:4, tweede lid, Awb vervatte evenredigheidsbeginsel kan dan geen sprake zijn.
5.5 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. M.J. van Veen