Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/947 11 maart 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ing. P. Vullinghs, werkzaam bij Pijnenburg Agrarisch Adviesbureau te Horst,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. D.L. Hoogenkamp, werkzaam bij Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 juli 2009, bij het College binnengekomen op 9 juli 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 19 november 2008, waarbij appellantes bedrijfstoeslag 2007 op nihil is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 24 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 (hierna: Verordening 1782/2003) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 40
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 (hierna: Verordening 796/2004) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
(…)
7. Indien een landbouwer door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 zijn verplichtingen niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij zijn recht op de steun voor de oppervlakte die subsidiabel was toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed.
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
(…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft (…) de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de in de titels III, IV en IV bis van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vastgestelde steunregelingen of in het kader van het in artikel 12 van die verordening bedoelde extra steunbedrag waarop de landbouwer aanspraak kan maken op grond van de aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
Artikel 68
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing op die gedeelten van de steunaanvraag waarvoor de landbouwer de bevoegde autoriteit schriftelijk meedeelt dat de steunaanvraag onjuist is of onjuist is geworden sinds de indiening ervan, mits de landbouwer niet op de hoogte is gebracht van het voornemen van de bevoegde autoriteit een controle ter plaatse uit te voeren en de bevoegde autoriteit de landbouwer niet reeds van een onregelmatigheid in de aanvraag in kennis heeft gesteld.
De informatie die overeenkomstig de eerste alinea door de landbouwer wordt verstrekt, heeft tot gevolg dat de steunaanvraag wordt aangepast aan de feitelijke situatie.
Artikel 72
Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten, samen met de relevante bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit worden gemeld binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor de landbouwer mogelijk is."
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 31
(…)
3. Ten bewijze dat is voldaan aan het bepaalde in het tweede lid, legt de landbouwer binnen 40 werkdagen na levering doch uiterlijk op 1 maart van het kalenderjaar volgend op het kalenderjaar waarin de verzamelaanvraag is ingediend, aan DR een door de eerste verwerker of diens gemachtigde of de inzamelaar of diens gemachtigde getekende verklaring van overname, alsmede facturen en betalingsbewijzen met betrekking tot de geleverde grondstoffen over, tezamen met de aangifte, bedoeld in artikel 154 van verordening 1973/2004.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met de Gecombineerde opgave 2007 uitbetaling van bedrijfstoeslag 2007 en steun voor energiegewassen 2007 aangevraagd. Appellante beschikte in 2007 over 3,36 braaktoeslagrechten met een totale waarde van € 1.013,06 en over 24,14 gewone toeslagrechten met een totale waarde van € 8.070,80. Voor de uitbetaling van toeslagrechten - bij de braaktoeslagrechten gebruik makend van de zogeheten non-food non-feed regeling - heeft appellante 18 gewaspercelen, hoofdzakelijk met mais beteeld, opgegeven. Van deze percelen heeft appellante er 10 mede voor haar aanvraag voor energiesteun benut.
- Bij vonnis van 16 mei 2007 van de rechtbank Roermond is de verwerker van appellantes mais, Comico B.V., failliet verklaard. Het faillissement is bij beschikking van 23 januari 2008 wegens de toestand van de boedel opgeheven.
- In mei 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een inspectie op het bedrijf van Comico uitgevoerd.
- Bij besluit van 2 juni 2008 heeft verweerder appellantes aanvraag voor energiesteun afgewezen op de grond dat appellante geen verklaring van overname had ingediend en geen zekerheid had laten stellen. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 19 november 2008 heeft verweerder appellantes aanvraag voor bedrijfstoeslag afgewezen en haar een uitsluiting van € 1.109,88, te verrekenen met de steun voor 2008-2010, opgelegd. De toelichting bij dit besluit vermeldt dat de afgekeurde oppervlakte voor de bedrijfstoeslag in combinatie met de afgekeurde oppervlakte voor de andere steunaanvragen groter is dan 50% van de goedgekeurde oppervlakte, te weten 84,59%.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Op 4 mei 2009 is appellante op haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Appellante heeft niet vóór 1 maart 2008 aangetoond dat zij haar maisproductie heeft afgeleverd bij de eerste verwerker Comico B.V., zodat zij niet voldaan heeft aan de verplichting van artikel 31, derde lid, Regeling. Appellante heeft aangevoerd dat het faillissement van Comico een uitzonderlijke omstandigheid oplevert waarvan zij de gevolgen - namelijk het niet kunnen leveren van de mais - niet kon vermijden, zodat sprake is van overmacht. Appellante heeft deze uitzonderlijke omstandigheid echter niet binnen de wettelijk vastgestelde termijn van 10 dagen na de dag vanaf welke dit haar mogelijk was gemeld; uit appellantes bezwaarschrift - zoals ter hoorzitting ook is bevestigd - blijkt dat zij in 2007 in kennis is gesteld van het faillissement. Pas op 27 juni 2008 heeft appellante voor het eerst met verweerders telefonisch loket contact opgenomen, dus ruim na 2007. Schriftelijk heeft appellante de overmachtssituatie voor het eerst in haar bezwaarschrift van 26 december 2008 gemeld. Gelet daarop is het voor verweerder niet mogelijk om te toetsen of de situatie is aan te merken als overmacht. De aanvraag bedrijfstoeslag 2007 is dus terecht afgewezen.
In het verweerschrift heeft verweerder ter aanvulling opgemerkt dat appellante voor het eerst op 28 november 2007 met verweerders telefonisch loket contact heeft opgenomen, maar dat bij die gelegenheid niet is gesproken over het faillissement van Comico. Dit is voor het eerst gebeurd in het telefoongesprek van 31 maart 2008. Dat appellante niet wist dat de uitzonderlijke omstandigheid schriftelijk gemeld moest worden doet er niet aan af dat het de verantwoordelijkheid van de landbouwer zelf is om zich op de hoogte te stellen van de vigerende wet- en regelgeving. Verder is verweerder niet gebleken dat er aan appellante toezeggingen zijn gedaan over de door appellante gestelde overmacht. Bovendien kan een beroep op het vertrouwensbeginsel er niet toe leiden dat verweerder afwijkt van dwingendrechtelijke bepalingen van Unierecht. Evenmin ziet verweerder een mogelijkheid de extra korting van 27,50 ha ongedaan te maken op grond van artikel 68, eerste lid, Verordening 796/2004. Dat Comico failliet was doet daar niet aan af. Comico is op 16 mei 2007 in staat van faillissement geraakt. De eventuele levering van de mais had pas in oktober, na de oogst, kunnen plaatsvinden. Appellante had dus een andere verwerker voor de mais kunnen zoeken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft het volgende aangevoerd.
Appellante heeft in het voorjaar 2007 17,85 ha grond met mais ingezaaid. Op 1 mei 2007 heeft appellante, wetende dat Comico financieel in zwaar weer verkeerde maar vast van een doorstart overtuigd, de gecombineerde opgave ingevuld en daarbij de formaliteiten voor de non-food non-feedsteun en de energiesteun in orde gemaakt. Door tal van problemen van voornamelijk technische aard is Comico op 16 mei 2007 vervolgens failliet verklaard. In oktober 2007 is de mais geoogst en op het bedrijfsterrein van Comico ingekuild. In november 2007 heeft appellante over de ontstane situatie contact gehad met haar adviseur. Op dat moment functioneerde de biogasinstallatie van Comico niet meer. De formele overdracht van de mais heeft nooit plaats kunnen vinden vanwege het faillissement van Comico. Hierover heeft appellante herhaaldelijk contact gehad met verweerder.
Appellante vraagt zich af hoe zij had moeten weten dat zij het faillissement al binnen 10 dagen schriftelijk had moeten melden. Verweerder heeft dit haar ook niet kenbaar gemaakt. Wel heeft appellante al op 28 november 2007 met een medewerker van verweerder telefonisch overleg gevoerd over de wijze van overdracht. In appellantes beleving is deze regeling ook voor verweerder onbekend terrein. Appellante heeft geprobeerd om de problemen die zich hebben voorgedaan in alle openheid met verweerder te bespreken, maar zij heeft er gewoonweg de gelegenheid niet voor gekregen. De formulieren met betrekking tot de gewasovername zijn nota bene volledig ingevuld, maar op advies van Dienst Regelingen niet opgestuurd. Een teammanager van verweerder heeft tegenover een medewerker ook erkend dat er fouten zijn gemaakt in de procedure. Het gaat hier om een uitzonderlijke situatie waar een specifieke oplossing voor nodig is en die niet alleen vanuit de juridische regels kan worden opgelost.
Appellante kan er begrip voor opbrengen dat de non-food non-feed steun en de energiesteun niet uitgekeerd worden, maar is wel van mening dat de toeslagrechten hierbuiten moeten worden gehouden; er is geen verband met de toeslagrechten en aan de voorwaarden daarvoor is voldaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat appellante de afwijzing van haar aanvraag energiesteun 2007 en het niet uitbetalen van haar braaktoeslagrechten op zichzelf niet betwist. In dit geschil staat daarom ter beoordeling of verweerder de uitbetaling van de gewone toeslagrechten mocht weigeren omdat de energiesteun was afgewezen en voor de braaktoeslagrechten een oppervlakte van 3,36 ha was afgekeurd.
Appellante stelt dat Dienst Regelingen haar heeft geadviseerd de aangifte ("verklaring van overname") bedoeld in artikel 154, eerste lid, Verordening 1973/2004, die een voorwaarde is voor uitbetaling van braaktoeslagrechten met gebruikmaking van non food/non feed percelen, niet te doen. Voor zover appellante hiermee beoogt te betogen dat verweerder aldus een situatie heeft doen ontstaan waarin hij een oppervlakte voor braaktoeslagrechten moest afkeuren overweegt het College dat appellante haar stelling niet met concrete gegevens heeft onderbouwd. De overgelegde telefoonnotities bevatten geen aanwijzingen voor de juistheid ervan. Daaraan voegt het College toe dat, zelfs als appellante haar stelling wel aannemelijk had kunnen maken, een beroep op het vertrouwensbeginsel niet had kunnen slagen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers in bestendige jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet is aanvaard, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur. 1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 1988, p. 2213 (Krücken) van het Hof. Appellantes beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve.
5.2 Ten aanzien van appellantes stelling dat de afkeuring van de betrokken 3,36 ha een gevolg is van overmacht merkt het College op dat het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hoffmeister GmbH & Co, C-210/00, punt 79) aldus moet worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen, in weerwil van alle mogelijke voorzorgen, niet hadden kunnen worden vermeden. Het ligt in beginsel op de weg van appellante om te bewijzen dat zich een dergelijke situatie voordoet. Uit artikel 72 Verordening 796/2004 volgt verder dat gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden binnen 10 dagen na de dag vanaf welke dit de landbouwer mogelijk is schriftelijk, onder overlegging van relevante bewijsstukken, aan verweerder moeten worden gemeld.
Het College stelt vast dat appellantes beroep op overmacht betrekking heeft op het faillissement van Comico waarin dit bedrijf sinds 16 mei 2007 verkeerde. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante in november 2007 met verweerders loket heeft gebeld over de overdracht van de mais aan Comico, hoewel verweerder betwist dat toen expliciet over het faillissement van Comico is gesproken. Appellante heeft echter eerst in haar bezwaarschrift van 26 december 2008 schriftelijk melding gemaakt van het faillissement van Comico. Gelet op de nauwe verwevenheid tussen Comico en appellante - maat A heeft namens Comico stukken ondertekend en Comico's bedrijf is gelegen aan hetzelfde adres als dat van appellante - moet ervan uitgegaan worden dat appellante reeds op 16 mei 2007 wist - of in redelijkheid had kunnen weten - van Comico's faillissement. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellante - zo blijkt uit het beroepschrift - in mei 2007 wist dat Comico in financieel zwaar weer verkeerde. Dit betekent dat de schriftelijke melding van 26 december 2008 niet binnen 10 dagen na de dag vanaf welke dit voor appellante mogelijk was, is gedaan. Overigens merkt het College op dat ook de telefonische melding ruimschoots na het verstrijken van die termijn is gedaan.
5.3.1 Met betrekking tot appellantes betoog dat de gewone toeslagrechten niet geraakt mogen worden door de afwijzing van de aanvraag voor energiesteun en de aanvraag voor uitbetaling van braaktoeslagrechten (via de non-food non-feed regeling) overweegt het College voorts het volgende.
Bij eerder genoemd besluit van 2 juni 2008 is een oppervlakte van 17,06 ha voor energiesteun afgekeurd. Dit besluit is in rechte onaantastbaar, zodat de betrokken oppervlakte definitief niet is geconstateerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder voor de braaktoeslagrechten een oppervlakte van 3,36 ha afgekeurd, hetgeen op zichzelf niet in geschil is. Hieruit volgt dat voor de door appellante ingediende oppervlaktegebonden steunaanvragen in totaal een oppervlakte van 20,42 ha niet is geconstateerd; een oppervlakte van 24,14 ha - voor de gewone toeslagrechten - is wel geconstateerd. De niet geconstateerde oppervlakte bedraagt daarmee ruim 84% van de wel geconstateerde oppervlakte. Uit artikel 51, tweede lid, Verordening 796/2004 volgt dan dat alle betrokken steunaanvragen integraal moeten worden afgewezen en dat voor een overeenkomstig de tweede alinea van genoemd artikellid berekend bedrag nogmaals uitsluiting plaatsvindt, te verrekenen met de steunbedragen voor de daaropvolgende drie jaar.
5.3.2 In appellantes stelling dat zij over Comico's faillissement met verweerder contact heeft opgenomen ziet het College een beroep op artikel 68 Verordening 796/2004.
Het eerste lid van dit artikel is naar het oordeel van het College niet toepasselijk, nu appellante in haar aanvragen onjuiste informatie - te weten dat zij in aanmerking komt voor energiesteun en uitbetaling van braaktoeslagrechten - heeft verstrekt en zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar terzake van de onjuistheid van deze gegevens geen schuld treft.
Ook het tweede lid van genoemd artikel is in dit geval niet toepasselijk. In mei 2008 heeft de AID op het bedrijf van Comico een inspectie verricht, zodat schriftelijke meldingen als in het tweede lid bedoeld daterend van na die inspectie niet tot het buiten toepassing blijven van de korting op grond van artikel 51 Verordening 796/2004 kunnen leiden. Voor zover moet worden aangenomen dat appellante een dergelijke melding al daarvóór, te weten in het telefoongesprek van 28 november 2007, heeft gedaan, geldt dat deze melding niet schriftelijk is gedaan, zodat zij om die reden evenmin tot dat resultaat kan leiden.
5.4 Het College volgt appellante niet in haar betoog dat verweerder haar onvoldoende van informatie heeft voorzien. Het is de verantwoordelijkheid van de landbouwer zelf om zich van de voor hem relevante wet- en regelgeving - al dan niet met hulp van een adviseur - op de hoogte te stellen. Verweerder is rechtens niet verplicht om landbouwers behulpzaam te zijn bij het juist indienen van hun aanvragen of om landbouwers erop te wijzen dat een bepaald handelen - zoals het schriftelijk, al dan niet binnen een bepaalde termijn, doen van zekere meldingen - in de gegeven omstandigheden aan te bevelen is.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M. Munsterman en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2011.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.J. van Veen