Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/1169 24 februari 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: C, te B,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.G. Fikken, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 september 2009, per fax bij het College binnengekomen op 7 september 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juli 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 4 juni 2008, waarbij de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 op € 0,00 is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 7 januari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad (hierna: Verordening 1782/2003) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 44
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder „subsidiabele hectare” wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is.
(…)
3. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden blijven die percelen ter beschikking van de landbouwer gedurende een periode van ten minste 10 maanden, aanvangend op een door de lidstaat vast te stellen datum die ten vroegste valt op 1 september van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het jaar waarin de aanvraag tot deelneming aan de bedrijfstoeslagregeling is ingediend.
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie (hierna: Verordening 796/2004) luidde voor zover hier van belang:
"Artikel 2
(…)
10. „onregelmatigheid”: elke niet-inachtneming van de voor de toekenning van de betrokken steun relevante voorschriften;
(…)
22. „geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; (…)
(…)
Artikel 22
Intrekking van steunaanvragen
1. Een steunaanvraag kan te allen tijde geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken.
(…)
Indien de bevoegde autoriteit de landbouwer echter reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in de steunaanvraag of indien zij hem heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten en indien die controle ter plaatse vervolgens onregelmatigheden aan het licht brengt, is intrekking van de gedeelten van de steunaanvraag waarop die onregelmatigheden betrekking hebben, niet toegestaan.
(…)
Artikel 51
1. (…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft, met uitzondering van de oppervlakten voor de steunregelingen voor zetmeelaardappelen, zaaizaad en tabak zoals bedoeld in respectievelijk de hoofdstukken 6, 9 en 10 quater van titel IV van Verordening (EG) nr. 1782/2003, de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van de in de titels III, IV en IV bis van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vastgestelde steunregelingen of in het kader van het in artikel 12 van Pro die verordening bedoelde extra steunbedrag waarop de landbouwer aanspraak kan maken op grond van de aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
Artikel 68
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met de Gecombineerde opgave 2007 een aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten voor het jaar 2007 ingediend. Daarbij heeft appellant op het bijbehorende overzicht gewaspercelen drie gewaspercelen met een totale oppervlakte van 8,35 hectare voor uitbetaling opgegeven. Appellant beschikte over 8,45 toeslagrechten.
- Op 11 juni 2007 is namens verweerder telefonisch contact opgenomen met appellant. Appellant is meegedeeld dat het door hem opgegeven gewasperceel met volgnummer 1 ook door een andere landbouwer voor uitbetaling van toeslagrechten is opgegeven. Appellant heeft daarop geantwoord dat het bewuste perceel per abuis is opgegeven en dat het uit de aanvraag verwijderd kan worden.
- Bij besluit van 4 juni 2008 heeft verweerder appellant voor het jaar 2007 uitgesloten van de uitbetaling van bedrijfstoeslag en hem voor de jaren 2008 tot en met 2010 een korting opgelegd van € 1.188,89. Uit het bijgaande overzicht blijkt dat dit volgens verweerder komt doordat de oppervlakte van het gewasperceel met volgnummer 1, ter grootte van 3,30 hectare, als niet-goedgekeurd is aangemerkt. Als goedgekeurde oppervlakte resteert dan 5,05 hectare. Het verschil tussen de niet-goedgekeurde en de goedgekeurde oppervlakte bedraagt dus meer dan 50 %.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant heeft naar aanleiding van een telefonische vraag van verweerder te kennen gegeven dat hij gewasperceel 1 per abuis heeft opgegeven en dat hij ermee akkoord is dit perceel uit de aanvraag te verwijderen. Gelet op artikel 22 van Pro Verordening 796/2004 is het echter niet meer mogelijk een steunaanvraag geheel of gedeeltelijk in te trekken als de bevoegde autoriteit de landbouwer reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in de aanvraag. Het perceel dient derhalve wel als opgegeven te worden aangemerkt. Aangezien het perceel niet bij appellant in gebruik was, kan hij er geen toeslagrechten mee laten uitbetalen. De geconstateerde oppervlakte is voor dit perceel dus terecht op 0,00 hectare gesteld. Appellants stelling dat de korting slechts 5 % mag bedragen is niet juist. De aangegeven oppervlakte van de percelen 1, 2 en 3 bedraagt in totaal 8,35 hectare. De geconstateerde oppervlakte, te weten van de percelen 2 en 3, bedraagt 5,05 hectare. Aangezien de aangegeven oppervlakte meer dan 50 % groter is dan de geconstateerde oppervlakte, dient ingevolge artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 de bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 te worden geweigerd en dient appellant nogmaals van steun uitgesloten te worden voor een bedrag van € 1.188,89. Anders dan appellant meent, zijn de artikelen 7 en 44, eerste lid, van Verordening 1782/2003 niet van toepassing. Verder doet het, gelet op de tekst van genoemd artikel 51, niet terzake of al dan niet sprake is geweest van herhaling of opzet.
Appellants beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Uit de telefoonnotitie van het gesprek met appellant van 11 juli 2007 blijkt immers enkel dat appellant erkent dat hij gewasperceel 1 onterecht heeft opgegeven en dat het daarom wat hem betreft geannuleerd kan worden. Bovendien volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan tegen een duidelijke bepaling van het communautaire recht. Appellants beroep op het evenredigheidsbeginsel faalt evenzeer. Volgens artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt de bij het nemen van een besluit te verrichten belangenafweging beperkt voor zover dit uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. Van een dergelijke beperking is hier sprake. Artikel 51 van Pro Verordening 796/2004 schrijft immers dwingend voor dat in het geval van appellant weigering van bedrijfstoeslag en korting voor volgende jaren volgt. Alleen in zeer specifieke gevallen van overmacht, zoals omschreven in artikel 40 van Pro de genoemde verordening, mag hiervan worden afgeweken. In appellants geval is gesteld noch gebleken dat dit aan de orde is. Gelet op het bovenstaande is ook geen sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Appellants beroep op het motiveringsbeginsel kan evenmin slagen. Gebreken in de kenbaarheid van de motivering kunnen als schending van vormvoorschriften in de zin van artikel 6:22 Awb Pro worden beschouwd en in beginsel worden gepasseerd. Daarvoor is het nodig dat tijdens de bezwaarprocedure wel blijkt dat er een goede motivering bestaat. Gebleken is dat die inderdaad bestaat. Door het achterwege blijven van een expliciete vermelding van de relevante regelgeving is appellant bovendien niet in zijn belangen geschaad. Als het primaire besluit dus al in strijd met artikel 3:47 Awb Pro geacht moet worden, heeft verweerder het op grond van artikel 6:22 Awb Pro terecht in stand gelaten.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is van mening dat gewasperceel 1 wel uit de aanvraag kan worden verwijderd. Artikel 22 van Pro Verordening 796/2004 is in dit geval namelijk niet van toepassing omdat appellant niet is geïnformeerd over de vermeende onregelmatigheden in de steunaanvraag. Uit het samenstel van bepalingen van de genoemde verordening blijkt dat er een onderscheid is tussen het opgeven van het grondgebruik (perceelsregistratie) en het gebruik maken van steunregelingen. Ook de landbouwer die geen steunaanvraag doet moet voor de perceelsregistratie een verzamelaanvraag indienen. De perceelsregistratie en de steunaanvraag zijn derhalve twee aparte regelingen die alleen met elkaar verbonden zijn doordat ze beide door middel van hetzelfde verzamelaanvraagformulier geregistreerd worden. In het telefoongesprek van 11 juli 2007 is appellant enkel geïnformeerd over de onjuiste perceelsregistratie, niet over de mogelijkheid dat als gevolg daarvan ook de aanvraag voor bedrijfstoeslag onjuist is geweest, noch over de eventuele nadelige gevolgen hiervan.
Bovendien is er geen sprake van onregelmatigheden in de steunaanvraag, maar enkel van een zuivere vergissing. Uit de betekenis van het woord "onregelmatigheid" volgt dat het daarbij moet gaan om het willens en wetens opvoeren van onjuiste gegevens en dat is in dit geval niet aan de orde.
Subsidiair beroept appellant zich op het vertrouwens-, het evenredigheids- en het motiveringsbeginsel. Ten aanzien van het vertrouwensbeginsel merkt appellant op dat in het genoemde telefoongesprek enkel is gesproken over de onjuiste perceelsregistratie, niet over de mogelijk nadelige gevolgen daarvan voor de steunaanvraag. Appellant mocht er derhalve op vertrouwen dat de steunaanvraag voor de gecorrigeerde perceelsregistratie in stand zou blijven. Honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel brengt, anders dan verweerder stelt, geen met het communautaire recht strijdige handeling of daarmee strijdig financieel voordeel met zich. Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel merkt appellant op dat hij en zijn vrouw reeds op gevorderde leeftijd zijn. Bij het invullen van de formulieren heeft appellant een vergissing gemaakt. Daarvoor wordt nu een buitenproportionele "boete" opgelegd. De Europese regelgever kan dit zo niet bedoeld hebben. Ten aanzien van het motiveringsbeginsel merkt appellant op dat de primaire beschikking van 4 juni 2008 nergens de relevante wet- en regelgeving vermeldt. Appellant is hierdoor in zijn belangen geschaad, omdat de beoordeling van de gedeeltelijke intrekking van de steunaanvraag kennelijk achterwege is gebleven. Artikel 6:22 Awb Pro is derhalve niet van toepassing.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat artikel 22, eerste lid, derde alinea, van Verordening 796/2004 in dit geval niet van toepassing is. Vast staat immers dat appellant het op het overzicht gewaspercelen bij volgnummer 1 ingevulde perceel - gewasperceel 1 - met de letter "g" onder "Gewone toeslagrechten" heeft aangevinkt voor uitbetaling van toeslagrechten, waarmee appellant naar het oordeel van het College geacht moet worden voor de betrokken toeslagrechten een steunaanvraag te hebben ingediend. Dat, zoals appellant betoogt, het opgeven van percelen niet altijd een steunaanvraag inhoudt, doet daaraan niet af. Appellant erkent verder dat het bewuste perceel in 2007 niet bij hem in gebruik was, zodat dit perceel voor appellant niet als subsidiabele grond in aanmerking komt. Dat betekent dat bij de op dit perceel - conform appellants aanvraag - uit te betalen toeslagrechten de voor de toekenning van de betrokken steun relevante voorschriften niet in acht zijn genomen, hetgeen een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 2, onder 10, van Verordening 796/2004 oplevert.
In het telefoongesprek van 11 juni 2007 heeft verweerder appellant van deze onregelmatigheid in kennis gesteld. Dat verweerder appellant bij die gelegenheid niet ook op de hoogte heeft gesteld van de mogelijke consequenties van die onregelmatigheid, maakt dat niet anders. Verweerder heeft zich, gelet op artikel 22, eerste lid, van Verordening 796/2004, dus terecht op het standpunt gesteld dat intrekking van de steunaanvraag, voor zover betrekking hebbend op gewasperceel 1, niet meer is toegestaan.
Hieruit volgt dat verweerder gehouden was om te beslissen op de aanvraag zoals zij oorspronkelijk is ingediend.
5.2 Appellants betoog dat het ten onrechte opgeven van gewasperceel 1 het resultaat is van een vergissing, vat het College op als een beroep op artikel 68, eerste lid, van Verordening 796/2004. Op grond van dit artikel wordt appellant niet uitgesloten van steun en wordt aan hem geen aanvullende korting opgelegd indien hij - voor zover hier van belang - kan bewijzen dat hem geen schuld treft. Het College overweegt dat appellant dit bewijs niet heeft geleverd. Immers, ook als van een vergissing moet worden uitgegaan, blijft staan dat die vergissing in redelijkheid aan appellant kon worden toegerekend.
5.3 Appellants beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Het enkele feit dat verweerder in het telefoongesprek van 11 juni 2007 niet heeft aangekondigd dat er gevolgen zouden worden verbonden aan de geconstateerde onregelmatigheid, is onvoldoende om te concluderen dat appellant erop mocht vertrouwen dat dergelijke gevolgen achterwege zouden blijven.
5.4 Appellants beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt evenmin. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt op grond van artikel 3:4, eerste lid, Awb beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval, waarin vaststaat dat de totale aangegeven oppervlakte meer dan 50 % groter is dan de totale geconstateerde oppervlakte, volgt uit artikel 51, tweede lid, van Verordening 796/2004 dwingend dat appellant voor het jaar 2007 volledig van steun moet worden uitgesloten en dat hem een aanvullende korting moet worden opgelegd. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging.
5.5 Ten aanzien van appellants betoog dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 Awb Pro, overweegt het College als volgt. Anders dan appellant, ziet het College niet in op welke manier appellant door het ontbreken van een vermelding van de relevante wettelijke voorschriften in het besluit van 4 juni 2008 in zijn belangen is geschaad. Appellant heeft in zijn aanvullende bezwaarschrift van 16 september 2008, onder verwijzing naar artikelen uit de relevante verordeningen, zijn materiële bezwaren tegen het primaire besluit uiteengezet en is daarbij kennelijk niet gehinderd door het ontbreken van een vermelding van de relevante wettelijke voorschriften in het primaire besluit. In het bestreden besluit heeft verweerder dit - op zichzelf door appellant terecht geconstateerde - motiveringsgebrek hersteld. Gelet hierop heeft verweerder het primaire besluit onder toepassing van artikel 6:22 Awb Pro ondanks het motiveringsgebrek in stand kunnen laten.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. M.J. van Veen