Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/979 8 december 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 28 juni 2008, waarbij verweerder de aan appellante voor het jaar 2007 toe te kennen bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 16 september 2009 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 1 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante is verschenen A, vergezeld van de gemachtigde. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 54
Gebruik van braakleggingstoeslagrechten
(…)
3. De landbouwer neemt de voor braakleggingstoeslagrechten in aanmerking komende hectaren uit productie.
(…)
Artikel 55
Vrijstelling van braaklegging
Een landbouwer valt niet onder de in artikel 54 bedoelde Pro braakleggingsverplichting indien
(…)
b. het braakgelegde land wordt gebruikt voor de levering van materialen voor de vervaardiging binnen de Gemeenschap van producten die niet in de eerste plaats zijn bestemd voor menselijke of dierlijke consumptie, mits er doeltreffende controlesystemen worden toegepast.”
Verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IVbis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen (hierna: Verordening 1973/2004), luidt voor zover van belang, als volgt:
Hoofdstuk 16
Gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen
(…)
Artikel 145
Gebruik van de grondstof
1. Elke landbouwgrondstof, met uitzondering van de in bijlage IX bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 opgenomen akkerbouwgewassen, mag overeenkomstig artikel 107, lid 3, eerste streepje, van die verordening worden geteeld op braakgelegde grond.
(…)
3. De aanvrager levert de volledig geoogste hoeveelheid grondstof af aan de inzamelaar of de eerste verwerker, die deze hoeveelheid afneemt en garandeert dat een equivalente hoeveelheid van deze grondstof in de Gemeenschap wordt gebruikt voor de vervaardiging van een of meer van de in bijlage XXIII genoemde niet voor voeding of vervoedering bestemde eindproducten.
(…)
Artikel 146
Afwijkingen
1. In afwijking van artikel 145, leden 2 en 3, kunnen de lidstaten de aanvrager machtigen om:
a) bepaalde landbouwgrondstoffen, met uitzondering van de in bijlage IX bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 opgenomen akkerbouwgewassen en op voorwaarde dat aan de voorgeschreven controlemaatregelen wordt voldaan, te gebruiken:
i) als brandstof voor de verwarming van zijn landbouwbedrijf;
ii) voor de productie, op zijn landbouwbedrijf, van energie of van biobrandstoffen;
(...)
2. In de in lid 1 bedoelde gevallen moet de aanvrager in een verklaring ter vervanging van het in artikel 147 bedoelde Pro contract de verbintenis aangaan om de grondstof waarop die verklaring betrekking heeft rechtstreeks te gebruiken of te verwerken. De artikelen 147 tot en met 164 zijn in die gevallen van overeenkomstige toepassing.
Afdeling 5
Voorwaarden voor de betaling van de steun
Artikel 155
Betaling
1. De steun kan aan de aanvrager worden betaald voordat de grondstof is verwerkt. De betaling vindt echter slechts plaats indien de in het kader van dit hoofdstuk te leveren hoeveelheid grondstof aan de inzamelaar of de eerste verwerker is geleverd en indien:
(…)
c) de bevoegde autoriteit het bewijs heeft ontvangen dat de in artikel 158, lid 2, bedoelde zekerheid volledig is gesteld;
(…)
Artikel 158
Zekerheid van de inzamelaar of de eerste verwerker
1. De inzamelaar of de eerste verwerker stelt de in lid 2 van het onderhavige artikel bedoelde zekerheid bij de bevoegde autoriteit waaronder hij ressorteert, uiterlijk op de uiterste datum voor de mededeling van wijzigingen van de betalingsaanvragen voor het betrokken jaar in de betrokken lidstaat zoals bepaald in artikel 15, lid 2, van Verordening (EG) nr. 796/2004. (…)
De Regeling bepaalt in artikel 29, eerste lid, dat landbouwers overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 16 van Verordening 1973/2004 en de artikelen 30 tot en met 38 de uit productie genomen oppervlakte mogen gebruiken voor het verbouwen van grondstoffen specifiek met het oog op verwerking van de grondstoffen in de Europese Gemeenschap tot een of meer eindproducten welke zijn genoemd in bijlage XXIII van Verordening 1973/2004 en welke niet zijn bestemd voor menselijke of dierlijke voeding. Artikel 30b, aanhef en onder d van de Regeling - welk artikel is ingevoerd bij Regeling van 11 mei 2006, houdende wijziging van de Regeling en in werking is getreden op 14 mei 2006 - bepaalt dat de landbouwer die deze grondstoffen op de braakgelegde grond wil verbouwen met het oogmerk deze zelf te gebruiken of te verwerken, zekerheid moet stellen, als bedoeld in artikel 158 van Pro Verordening 1973/2004.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met het formulier Gecombineerde opgave 2007 (hierna: de Gecombineerde opgave) de uitbetaling van haar gewone en braaktoeslagrechten aangevraagd. In deze Gecombineerde opgave heeft appellante aangegeven dat zij op de percelen 12, 13, 16, 17, 33 en 39 (in totaal 17.74 hectare) non food/non feed gewassen teelt met als eindbestemming biomassa en dat zij op die percelen haar braaktoeslagrechten (in totaal 12,46) wil laten uitbetalen (met bijkomende bestemming non food/non feed). De overige percelen (in totaal 91.11 hectare) wil zij gebruiken voor de uitbetaling van haar gewone toeslagrechten (in totaal 71,04).
- In het besluit van 28 juni 2008 heeft verweerder de hoogte van de bedrijfstoeslag van appellante vastgesteld. Uit dit besluit blijkt dat de zes percelen (non food/non feed) die appellante wil gebruiken voor de uitbetaling van de braaktoeslagrechten niet mogen worden gebruikt voor de uitbetaling van die toeslagrechten omdat er niet tijdig een contract is ingediend en/of geen zekerheid is gesteld. Verder zijn 3 percelen (32, 35 en 37; in totaal 9.36 hectare) afgewezen, omdat die percelen niet gedurende 10 maanden in gebruik zijn geweest bij appellante.
- Bij brief van 15 juli 2008 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij besluit van 9 juni 2009 heeft verweerder, na een op 6 april 2009 gehouden hoorzitting, dit bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat appellante als eigen verwerker van de grondstoffen vóór 15 mei 2007 zekerheid had moeten stellen bij het HPA. Dat is niet gebeurd, zodat de percelen 12, 13, 16, 17, 33 en 39 niet in aanmerking komen voor het laten uitbetalen van de braaktoeslagrechten. Het bezwaar wordt op dit punt ongegrond verklaard.
De percelen 32, 35 en 37 zijn afgewezen omdat appellante deze percelen niet gedurende de hele 10 maanden periode in gebruik heeft gehad. Appellante heeft 71,04 toeslagrechten in haar bezit. Dit aantal is bepalend voor de hoogte van de bedrijfstoeslag voor zover het de gewone toeslagrechten betreft. Nu appellante al deze gewone toeslagrechten uitbetaald heeft gekregen, kan hetgeen met betrekking tot deze 10-maanden periode is aangevoerd niet leiden tot een andere hoogte van de bedrijfstoeslag. Het bezwaar wordt op dit punt niet-ontvankelijk verklaard.
In het verweerschrift heeft verweerder met betrekking tot de in beroep bepleite stelling dat sprake is van onvolledige voorlichting door verweerder over de te stellen zekerheid het volgende aangevoerd. Het had op de weg van appellante gelegen om zich op de hoogte te stellen van de wijze waarop de non food/non feed regeling in geval van verwerking van de grondstoffen op het eigen bedrijf uitgevoerd dient te worden. Overigens wordt in de brochure “Bedrijfstoeslag” op pagina 16 vermeld dat indien sprake is van verwerking van grondstoffen op het eigen bedrijf, de landbouwer moet voldoen aan de voorwaarden van een verwerker. Op pag. 15 van die brochure wordt vermeld dat een verwerker voor 15 mei zekerheid moet stellen bij het HPA.
Ter zitting heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat artikel 158 van Pro Verordening 1973/2004 niet alleen betrekking heeft op de inzamelaar of de eerste verwerker van de grondstoffen. Uit artikel 146, tweede lid, van die Verordening blijkt namelijk dat dit artikel van overeenkomstige toepassing is als sprake is van een eigen verwerker.
Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring van een gedeelte van het bezwaar heeft verweerder zich op zitting op het standpunt gesteld dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De oppervlakte van de percelen 32, 35 en 37 speelt geen rol bij de hoogte van de uitbetaalde bedrijfstoeslag 2007 of de omvang van de korting omdat appellante ruim voldoende hectares heeft opgegeven voor de uitbetaling van de gewone toeslagrechten. Verweerder heeft het College verzocht het beroep dan ook gegrond te verklaren en de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
4. Standpunt appellante
Appellante heeft in beroep het volgende aangevoerd. Appellante is een eigen verwerker. De verplichting tot het stellen van zekerheid geldt op grond van Verordening 1973/2004 voor de eerste verwerker en/of de inzamelaar, niet voor de eigen verwerker. Verder voldoet appellante aan de voorwaarden die in de Gecombineerde opgave staan vermeld. In paragraaf 3A2 van de Gecombineerde opgave wordt met geen woord gerept over het stellen van zekerheid door de eigen verwerker. Ook artikel 158 van Pro de Verordening 1973/2004 heeft het niet over de eigen verwerker, maar over de inzamelaar of de eerste verwerker. Verder wordt in de verschillende brochures niets vermeld over de voorwaarde van het stellen van zekerheid door de eigen verwerker. Appellante vindt dan ook dat haar door de onvolledige voorlichting niet kan worden verweten dat zij niet tijdig zekerheid hebben gesteld.
Verder is appellante van mening dat het bezwaar tegen de afwijzing van de percelen 32, 35 en 37 wegens het niet voldoen aan de 10-maandenperiode ten onrechte niet inhoudelijk is beoordeeld, gelet op de consequenties van het niet benutten van toeslagrechten voor het eventueel vervallen van diezelfde rechten.
5. Beoordeling van het geschil
5.1 Appellante is een landbouwer die de uit de productie genomen grond gebruikt voor het verbouwen van zogeheten non food/non feed gewassen. Appellante wil haar braaktoeslagrechten laten uitbetalen op die gronden. Behalve dat de non food/non feed gewassen door appellante worden geteeld, worden deze gewassen ook op het bedrijf van appellante verwerkt. In het navolgende zal het College deze landbouwer aanduiden als de eigen verwerker.
5.2 Een belangrijk deel van het betoog van appellante komt er op neer dat er volgens haar in het geval van een eigen verwerker geen Europeesrechtelijke grondslag bestaat voor de verplichting om zekerheid te stellen als voorwaarde voor de uitbetaling van steun. Volgens appellante bestaat die verplichting op grond van de Europese regels alleen voor de zogeheten eerste verwerker en de inzamelaar.
Dit betoog slaagt naar het oordeel van het College niet. Het College overweegt hieromtrent het volgende.
De voorwaarde tot het stellen van zekerheid is al sinds de inwerkingtreding opgenomen in artikel 158, eerste lid, van Verordening 1973/2004. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat deze verplichting niet uitsluitend betrekking heeft op de inzamelaar of de eerste verwerker van grondstoffen, maar ook op de eigen verwerker zoals appellante is. Dit volgt naar het oordeel van het College uit artikel 146, tweede lid, tweede volzin, van Verordening 1973/2004. Daarin is - sinds de inwerkingtreding, dus ruim vóór 15 mei 2007 - bepaald dat ten aanzien van de verbintenis om de grondstof zelf te gaan gebruiken, de artikelen 147 tot en met 164 van overeenkomstige toepassing zijn. Dat geldt dus ook voor artikel 155, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 1973/2004, kort gezegd het bewijs van zekerheidsstelling. Er is dus, anders dan appellante heeft betoogd, een toereikende grondslag in de Europese regelgeving voor de in artikel 30b van de Regeling neergelegde verplichting voor de eigen verwerker om zekerheid te stellen.
5.3 Het betoog van appellante dat de steun moet worden uitbetaald omdat de eis van het stellen van zekerheid niet is opgenomen in paragraaf 3A2 van de Gecombineerde opgave en zij wel voldoet aan de in de Gecombineerde opgave opgenomen voorwaarden, slaagt evenmin.
In paragraaf 3A2 van de Gecombineerde opgave wordt een onderscheid gemaakt tussen de eerste verwerker en de eigen verwerker waarbij bij de eigen verwerker een aantal voorwaarden zijn opgenomen waaraan moet worden voldaan. De verplichting zekerheid te stellen wordt daarbij niet genoemd. Zoals verweerder op zitting heeft toegelicht, zijn de voorwaarden die bij dit onderdeel van de Gecombineerde opgave worden genoemd, aanvullende voorwaarden die wel gelden voor de eigen verwerker, maar niet voor de eerste verwerker. Verweerder stelt naar het oordeel van het College terecht dat deze aanvullende voorwaarden onverlet laten dat de eigen verwerker moet voldoen aan verplichtingen - zoals het stellen van zekerheid - die op grond van de Regeling en de Verordening 1973/2004 voor iedere verwerker gelden.
5.4 Van onvolledige voorlichting over die verplichting(en) is naar het oordeel van het College geen sprake geweest. In de brochure Bedrijfstoeslag wordt op bladzijde 16 onder “Voorwaarden voor zelf verwerken” vermeld dat de landbouwer bij verwerking van de non food/non feed gewassen op het eigen bedrijf moet voldoen aan de voorwaarden van een verwerker. Op bladzijde 15 van die brochure wordt melding gemaakt van de verplichting tot het stellen van zekerheid door de verwerker. Appellante, die kennis heeft genomen van deze brochure, had dus op de hoogte kunnen zijn van de verplichting tot het stellen van zekerheid voor de eigen verwerker.
5.5 Verweerder heeft terecht betoogd dat het bezwaar ten onrechte voor een gedeelte niet-ontvankelijk is verklaard. Het niet inhoudelijk behandelen van bepaalde bezwaren verdraagt zich niet met de verplichting tot volledige heroverweging van het aangevochten besluit op grondslag van het ingediende bezwaar, zoals voorgeschreven in artikel 7:11, eerste lid, Awb. Het College zal dan ook het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij een deel van het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. Verweerder zal dit onderdeel van het bezwaar alsnog inhoudelijk moeten beoordelen.
5.6 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,= (2 punten voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting tegen een waarde van € 322,=, waarbij het gewicht van de zaak op gemiddeld is bepaald).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij een deel van het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op dit gedeelte van het bezwaar beslist;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellante tot een bedrag van in totaal
€ 644,= (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 297,= vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010.
w.g. M. Munsterman w.g. M.J. van Veen