Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/661 16 november 2010
16005 Meststoffenwet
Bestuurlijke boete
Uitspraak op het hoger beroep van:
Agro World B.V., te De Lutte, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 1 augustus 2008 in het geding tussen appellante
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, hierna: de minister,
gemachtigde van appellante: mr. W.P.N. Remie, advocaat te Tilburg
gemachtigde van de minister: mr. L.C. Commandeur.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft bij brief van 9 september 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Almelo van 1 augustus 2008 (AWB 08/63, 08/64, 08/65, 08/66, 08/67, 08/68 BESLU).
Op 6 oktober 2008 heeft appellante de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 8 december 2008 heeft de minister een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Bij brief van 9 juni 2009 heeft appellante gerepliceerd.
Op 20 juli 2009 heeft de minister gedupliceerd.
Op 30 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun gemachtigden zijn verschenen. Van de zijde van appellante is voorts verschenen A.
2. De grondslag van het geschil
Het geschil heeft betrekking op bestuurlijke boetes van in totaal € 21.600,- die door de minister aan appellante zijn opgelegd en in bezwaar gehandhaafd, in verband met de overtreding van diverse voorschriften gesteld bij of krachtens Meststoffenwet (hierna: Msw).
Voor een weergave van het ontstaan en verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die te raadplegen is op <www.rechtspraak.nl>, onder LJN: BE8682. Het College volstaat met het volgende.
Bij een controle door verweerders Algemene Inspectie Dienst (AID) is geconstateerd dat appellante in 2006 421 vrachten met zogenoemde ongeboren mest afkomstig van B B.V. heeft vervoerd naar C B.V. Daarbij heeft appellante volgens de bevindingen van de AID diverse voorschriften, gesteld bij of krachtens de Msw, overtreden. Daarbij gaat het om: het niet aanmelden van de onderneming als intermediair, het niet met AGR-apparatuur uitgerust zijn van het transportmiddel, het niet met GPS-apparatuur uitgerust zijn van het transportmiddel, het niet opmaken van vervoersbewijzen dierlijke mest, het niet laten bepalen van de stikstof- en fosfaatgehaltes van aan- en afgevoerde vrachten dierlijke mest en het niet op of niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder.
De minister heeft voor elk van deze zes typen overtredingen telkens één boete van € 300,-per maand in 2006 opgelegd.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft de beroepen van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak overwogen dat appellante zich feitelijk heeft gedragen als intermediaire onderneming, zodat de minister bevoegd was aan appellante bestuurlijke boetes op te leggen.
Het beroep van appellante op rechtsdwaling kan niet slagen nu de wijziging van de Msw op juiste wijze, door publicatie in het Staatsblad, bekend is gemaakt. Voorts heeft de minister in informatiebulletins, brochures, via internet en nieuwsbrieven en door middel van een belactie bij haar bekende slachterijen aangegeven dat de definitie van dierlijke meststoffen in de nieuwe wetgeving is verruimd.
Er is geen reden om, gelet op de doelstelling van de wet, een onderscheid te maken in verschillende doelgroepen, zoals appellante kennelijk voorstaat, nu de wet zelf dit onderscheid niet aanbrengt.
Appellante heeft geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen aan verstrekte informatie van de heer D van de Milieupolitie Twente. D was niet bevoegd ter zake van de Msw beslissingen te nemen of informatie te geven. Verder is niet gebleken van een ongeclausuleerde, ondubbelzinnige toezegging die bij appellante het vertrouwen kon wekken dat zij op de juiste wijze handelde. Bovendien zijn over en weer geen eenduidige verklaringen afgelegd.
Met betrekking tot het beroep van appellante op het ne bis in idem-beginsel heeft de rechtbank overwogen dat sprake is van meerdere feiten waarvoor verweerder boetes mocht opleggen. De wetgever heeft ervoor gekozen niet het complex van feiten beboetbaar te achten, maar diverse handelingen. Aan de overtreding van elk van de voorschriften zijn ook andere feiten ten grondslag gelegd.
De minister heeft in voldoende mate rekening gehouden met de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn gepleegd. De opgelegde boetes zijn voor een belangrijk deel reeds gematigd doordat de minister niet is uitgegaan van de 421 malen dat de zes voorschriften werden overtreden maar van steeds een overtreding per maand, oftewel in totaal 12 overtredingen van de zes voorschriften. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister meer dan voldoende invulling gegeven aan de in artikel 61 Msw aan de minister opgelegde verplichting tot afstemming van de boete op de mate van verwijtbaarheid en de eisen van evenredigheid.
De termijn van 13 weken genoemd in artikel 67 Msw is blijkens de Memorie van Toelichting een termijn van orde waarvan overschrijding niet leidt tot het vervallen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete.
4. Het standpunt van appellante in hoger beroep
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder, gelet op de omstandigheden, geen boetes had dienen op te leggen, dan wel de boetes had moeten matigen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zij niet op de hoogte was van de wijziging in de wetgeving waardoor per 1 januari 2006 ongeboren mest niet langer als slachtafval maar als dierlijke meststof in de zin van de meststoffenwet wordt gekwalificeerd. Appellante is hiervan nooit door de minister op de hoogte gesteld. De informatieverschaffing van de zijde van de minister was niet zo uitgebreid en helder als de rechtbank doet voorkomen. Appellante heeft bovendien haar activiteiten en werkwijze steeds gebaseerd op advies van de Milieupolitie Twente.
Er is geen sprake van verwijtbaar handelen van de zijde van appellante; door de wetswijziging viel het vervoerde slachtafval van de ene op de andere dag onder de noemer afvalstoffen en daarmee onder een geheel nieuw scala aan gecompliceerde en onoverzichtelijke regelgeving. Het slachtafval werd echter op zeer beperkte schaal vervoerd en appellante heeft er niet aan verdiend.
De rechtbank heeft appellante ten onrechte niet gevolgd in haar stelling dat de minister in strijd heeft gehandeld met de achterliggende doelstelling en ratio van de regeling. Die doelstelling ziet op de bescherming van milieuaspecten. Deze belangen zijn door de handelwijze van appellante niet geschaad, terwijl appellante contact had met de milieupolitie en in het verleden nooit problemen had.
Met betrekking tot het vertrouwensbeginsel handhaaft appellante hetgeen eerder door haar naar voren is gebracht. De rechtbank is er volledig aan voorbij gegaan dat de omstandigheden en het vertrouwen van appellante in haar contactpersoon omtrent regelgeving, leiden tot een verminderde verwijtbaarheid van appellante en verminderde ernst van de overtreding. Voorts handhaaft appellante haar standpunt dat zij, gezien de definitie in de mestwetgeving, niet kan worden aangemerkt als een intermediaire onderneming.
Het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van één samenhangend complex van feiten dat ten onrechte onder verschillende bepalingen wordt geschaard, is in de ogen van appellante onbegrijpelijk. De constatering dat elk voorschrift eisen stelt los van de andere voorschriften is feitelijk onjuist. Appellante meent dat het onevenredig is dat zonder waarschuwing onmiddellijk voor elk voorschrift afzonderlijk en onverkort boetes worden opgelegd. Appellante blijft erbij dat zij één verwijtbare overtreding heeft begaan: het niet behandelen van ongeboren mest als dierlijke meststof.
De overschrijding van de in artikel 67 Msw genoemde termijn heeft ten onrechte niet geleid tot matiging. De hoogte van de boete is ongemotiveerd gehandhaafd.
Het standpunt van de rechtbank dat de minister de boetes reeds heeft gematigd door uit te gaan van zes overtredingen per maand kan appellante niet volgen. De minister heeft zich gebaseerd op de Beleidsregel bestuurlijke boetes en er heeft geen afstemming plaatsgevonden op het concrete geval. Niet is gemotiveerd aangegeven in hoeverre afstemming heeft plaatsgevonden met de ernst van de overtredingen of de mate van verwijtbaarheid. Daarbij heeft appellante gewezen op de samenhang van de verschillende overtredingen, de onbekendheid met de vernieuwde wetgeving, het feit dat de activiteiten direct zijn gestaakt nadat bekend werd dat de regelgeving was gewijzigd, de doelstelling van de regelgeving en de zeer beperkte negatieve gevolgen voor het milieu.
De rechtbank heeft onvoldoende waarde gehecht aan de omstandigheden van het geval. Het is in het kader van bestraffende maatregelen onrechtmatig dat de hoogte van opgelegde boetes niet wordt gemotiveerd en dat de overtreder argumenten moet aandragen, indien de hoogte van de boetes wordt aangevochten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beantwoording staat de vraag of de aangevallen uitspraak in rechte stand kan houden.
Hierbij wordt vooropgesteld dat, aangezien het hier gaat om boetes die zijn opgelegd wegens overtredingen die plaatsvonden voor inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht op 1 juli 2009, ingevolge artikel IV daarvan het recht zoals dat gold voor die datum van toepassing is gebleven.
5.2 De stelling van appellante dat zij niet op de hoogte was van de wijziging in de regelgeving waarmee ongeboren mest niet langer als slachtafval maar als dierlijke meststof in de zin van de Msw wordt gekwalificeerd, zodat sprake is van verontschuldigbare dwaling omtrent het recht, volgt het College niet. Vast staat immers dat de wijziging van de Msw op de juiste wijze, door publicatie in het Staatsblad, bekend is gemaakt (Staatsblad 2005, 481), waar het College aan toevoegt dat de minister ook op andere manieren de wijziging onder de aandacht heeft gebracht. Daarbij wijst het College op de omstandigheid dat aan appellante al eerder een bestuurlijke boete is opgelegd wegens het niet op de voorgeschreven wijze behandelen van ongeboren mest zodat van haar extra alertheid op dit punt mocht worden verwacht.
Het College is voorts, evenals de rechtbank, van oordeel dat uit de verklaring van D van de Milieupolitie Twente niet blijkt dat over de in geding zijnde wijziging van de Msw contact is geweest tussen appellante en de milieupolitie vóór het plaatsvinden van de overtredingen. Nu ook anderszins niet is gebleken dat door medewerkers van de milieupolitie bij appellante het vertrouwen is gewekt dat zij correct handelde, kan appellantes beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
5.3 De grief van appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat zij niet is opgetreden als mestintermediair, kan evenmin slagen. Dat de rechtbank voor de uitleg van de begrippen “intermediair” en “verhandelen” heeft verwezen naar de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Besluit) acht het College juist. Van het verruimen van bepalingen in de toelichting, in de zin dat voorschriften van toepassing worden op andere handelingen dan die in het Besluit worden genoemd, is geen sprake. Artikel 1, eerste lid, onder e, Msw geeft immers een zelfde definitie van het verhandelen van meststoffen als de bedoelde nota van toelichting. Appellante dient dan ook als intermediaire onderneming te worden aangemerkt omdat zij zich feitelijk heeft gedragen als mestintermediair door te voorzien in het vervoer van meststoffen die aan derden toebehoorden. Als zodanig kon appellante in beginsel dan ook worden beboet voor begane overtredingen. Wat de verdiensten van appellante zijn geweest is daarbij niet relevant.
5.4 Voorts is naar het oordeel van het College geen sprake van één samenhangend complex van feiten waarvoor ten onrechte meerdere boetes zijn opgelegd, zoals namens appellante is betoogd. Weliswaar zou kunnen worden gesproken van handelingen die een bepaalde samenhang vertonen, maar in dat kader heeft appellante afzonderlijke voorschriften overtreden die van elkaar te onderscheiden eisen stellen en afzonderlijk kunnen worden geschonden. Van een zodanige samenhang tussen alle geconstateerde overtredingen dat deze – mede gezien de strekking van de overtreden voorschriften – als één overtreding moeten worden beschouwd, kan niet worden gesproken. Overtreding van één van deze voorschriften levert dus, ook los van de andere voorschriften, een overtreding op die apart kan worden beboet.
Wel dienen naar het oordeel van het College de overtredingen met betrekking tot het niet op juiste wijze bemonsteren van een vracht vaste mest door de vervoerder en het niet laten bepalen van de stikstof- en fosfaatgehaltes (analyseren) van aan- en afgevoerde vrachten dierlijke mest te worden aangemerkt als één voortgezette gedraging. Het laten analyseren van een monster kan immers alleen plaatsvinden als ook daadwerkelijk een monster is genomen. Als het bemonsteren achterwege is gebleven, kan daarvoor een boete worden opgelegd, maar in dat geval kan niet ook een boete worden opgelegd voor het niet laten bepalen van de stikstof- en fosfaatgehaltes van dat niet genomen monster. Voor deze twee overtredingen kan derhalve slechts één boete worden opgelegd. Het beroep is in zoverre dan ook gegrond.
5.5 Op grond van artikel 61 Msw stemt de minister de hoogte van de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en houdt hij daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
In Bijlage I bij de Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet (hierna: de Beleidsregel) heeft de minister tarieven opgenomen voor boetes voor verschillende overtredingen van het bij of krachtens de Msw bepaalde. Voor de hier in geding zijnde overtredingen is in deze bijlage voorzien in boetes van telkens € 300,-.
Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat het in de Beleidsregel en de bijlage daarbij geformuleerde beleid in zijn algemeenheid onredelijk is of niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 61 Msw. Dit neemt niet weg dat de minister bij de toepassing van het beleid in elk voorkomend geval dient te beoordelen of die toepassing strookt met de in artikel 61 Msw gestelde eisen. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. Het College toetst zonder terughoudendheid of het besluit met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
In het voorliggende geval acht het College van belang dat, ten tijde van de controle van appellante door de AID, de nieuwe regelgeving waarmee ongeboren mest onder het regime van de Msw is komen te vallen pas één jaar van kracht was en de minister niet heeft weersproken en niet onaannemelijk is dat appellante, die hoofdzakelijk koeltransporten verzorgt, zich er niet van bewust is geweest dat zij optrad als mestintermediair. Bovendien acht het College het aannemelijk dat de leverancier van de mest, in tegenstelling tot appellante, door de minister is geïnformeerd over de wijziging in de regelgeving maar dat die informatie appellante niet heeft bereikt. Verder is van belang dat de boetebedragen zijn afgestemd op de verdiensten terwijl appellante onweersproken heeft gesteld dat zij slechts een standaardmarge van 3% voor de transporten in rekening heeft gebracht en die verdiensten dus niet hoog zijn geweest. Ten slotte is van belang dat appellante pas geruime tijd na het van kracht worden van de nieuwe regelgeving is gecontroleerd, waardoor het aantal overtredingen van de diverse bepalingen is opgelopen. Gelet op voornoemde omstandigheden acht het College halvering van het boetebedrag passend en geboden, zodat met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 5.4 is overwogen het totale bedrag aan boetes
5 x 12 x € 150,- = € 9000,- beloopt.
5.6 Het College ziet aanleiding om de minister met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante in beroep en in hoger beroep, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, het indienen van een hoger beroepschrift en het verschijnen ter zitting bij het College) in totaal 4 punten worden toegekend.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het hoger beroep gegrond en vernietigt de aangevallen uitspraak;
- doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen
- verklaart het beroep van appellante gegrond en vernietigt de besluiten op bezwaar van 27 december 2007;
- herroept de primaire besluiten van 5 oktober 2007 in zoverre dat aan appellante boetes worden opgelegd tot in totaal
€ 9000,- (zegge: negenduizend euro) en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 27 december
2007;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderd
vierenveertig euro);
- bepaalt dat de minister aan appellante het door haar in beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,- moet
vergoeden.
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderd
vierenveertig euro);
- bepaalt dat de minister aan appellante het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,- (zegge:
vierhonderddrieëndertig euro) moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.L.W. Aerts en mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2010.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. R. Hollestelle