Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1381 27 oktober 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A V.O.F., te B, appellante,
gemachtigde: mr. R. Scholten, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 november 2009, bij het College per fax binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 oktober 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 3 april 2009, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008 op grond van de regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Appellante heeft bij brief van 14 december 2009 de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 11 februari 2010 heeft verweerder de gedingstukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 1 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monden van hun gemachtigde. Voor appellante heeft tevens C het woord gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
a) onder “landbouwer” wordt verstaan: een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 229 van het Verdrag en die een landbouwactiviteit uitoefent;
b) onder “bedrijf” wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c) onder “landbouwactiviteit” wordt verstaan: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 5 houden;
( ... )
Artikel 44
Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder “subsidiabele hectare” wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was."
Artikel 20 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna te noemen: de Regeling), voor zover hier van belang, luidt als volgt:
"1. Voor betalingen op basis van toeslagrechten komen uitsluitend in aanmerking landbouwers die:
a. Subsidiabele hectaren opgeven, als bedoeld in artikel 44 van Verordening 1782/2003,
( ... )"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante houdt zich bedrijfsmatig bezig met landschapsbeheer. In opdracht van gemeenten en andere overheidslichamen laat zij haar schapen grazen op percelen met grotendeels een publieke bestemming. Het betreft onder meer weilanden, geluidswallen en recreatieterreinen. Doel van deze begrazing is het tegengaan van overmatige verruiging alsmede ecologische vooruitgang, dat wil zeggen een grotere diversiteit van de vegetatie. Met het oog op het gebruik van de grond sluit appellante grondgebruikersovereenkomsten met de grondeigenaar.
- Appellante beschikt over ongeveer 1000 schapen die zij in kuddes laat grazen. Zij heeft daarvoor drie herders in dienst. Per gebied worden de schapen drie tot vier keer ingezet.
- Appellante heeft op 6 mei 2008 met de gecombineerde opgave 2008 onder meer om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht.
- Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de Algemene Inspectiedienst (AID) op 10 september 2008 controles uitgevoerd bij appellante.
- In het van deze controle opgemaakte rapport van 3 november 2008 heeft de fungerend controleur onder meer opgemerkt dat de gecontroleerde niet de feitelijk gebruiker is van de met de gecombineerde opgave opgegeven percelen.
- Bij besluit van 3 april 2009 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2008 van appellante vastgesteld op € 0,00.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 april 2009 bezwaar gemaakt.
- Na appellante op 29 juli 2009 te hebben gehoord heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft ten aanzien van de door appellante opgegeven percelen met de volgnummers 2 tot en met 28, 31 tot en met 36, 38 tot en met 41, 43 tot en met 59 en 61 tot en met 76 de geconstateerde oppervlakte op 0 hectare gezet. Deze percelen zijn niet bij appellante in gebruik volgens de door haar opgegeven gebruikscode 03, dat wil zeggen in gebruik van een terrein beherende organisatie op basis van een schriftelijke overeenkomst. In navolging van controles die de AID op de in geding zijnde percelen heeft uitgevoerd in de periode van 10 september 2008 tot en met 6 november 2008 is niet gebleken dat appellante de door haar opgegeven percelen in beheer heeft als bedoeld in de Regeling. Het gaat om percelen met een publieke bestemming waarop appellante haar schapen laat grazen. Geconstateerd is dat de grondeigenaren beslissen wat er met de percelen gebeurt. Dit betekent dat appellante niet degene is die de gronden voor eigen rekening en risico beheert. Ook uit de grondgebruikersverklaringen kan niet worden afgeleid dat appellante de beheerder is. Immers, er geldt een termijn van 30 dagen om het perceel weer over te dragen indien de rechthebbende het nodig heeft.
Aangezien reeds hierom 197.90 ha van de totaal opgegeven 212.88 ha niet voor landbouwsteun in aanmerking komt, hetgeen betekent dat het verschil meer bedraagt dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, is de afwijzing van de resterende percelen in de beslissing op bezwaar niet meer herbeoordeeld. Aan appellante is terecht geen bedrijfstoeslag toegekend omdat de afgekeurde oppervlakte meer dan 50% van de goedgekeurde oppervlakte bedraagt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft aangevoerd dat zij zonder twijfel een landbouwbedrijf beheert, te weten een bedrijf dat zich toelegt op het houden van schapen. Zij draagt de eindverantwoordelijkheid voor het laten grazen van ooien op de terreinen ten aanzien waarvan grondgebruikersverklaringen zijn opgesteld.
In de Regeling LNV-subsidies wordt onder beheer verstaan: “al hetgeen in een terrein wordt verricht ten behoeve van de instandhouding en ontwikkeling van de in dat terrein aanwezige waarden van natuurwetenschappelijke, landschappelijke of cultuurhistorische betekenis of vanwege de bosbouwkundige waarden, alsmede de daaraan verbonden administratie”. Appellantes activiteit voldoet aan deze omschrijving.
Alleen in een tweetal grondgebruikersverklaringen waarbij een natuurlijke persoon de andere partij is, is een termijn van 30 dagen opgenomen waarbinnen het terrein weer ter beschikking van de eigenaar moet komen. Voor de andere overeenkomsten geldt dit niet; over deze percelen heeft appellante de volledige beschikking.
Verder heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet gemotiveerd waarom de door appellante opgegeven gronden niet voldoen aan de kwalificatie “landbouwgrond”.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geding staat het College voor de beantwoording van de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet in aanmerking komt voor uitbetaling van toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 Uit de overgelegde stukken blijkt dat appellante voornamelijk in opdracht van (diensten van) publieke lichamen zoals gemeenten, Staatsbosbeheer en Groen Service Zuid-Holland (GZH) een groot aantal percelen laat begrazen door haar schapen. Appellante pleegt een offerte uit te brengen voor het begrazen van deze percelen waarna haar de opdracht wordt gegund. Als voorbeeld van een dergelijke opdracht bevindt zich bij de stukken een offerte, tevens opdrachtbevestiging, waarbij appellante aan de gemeente Rotterdam € 52.035,- in rekening brengt voor het kort houden van ruim 27 hectaren. Het betreft in de meeste gevallen voor het publiek toegankelijke terreinen met een grotendeels recreatieve bestemming.
5.3 Verweerder hanteert bij de beantwoording van de vraag of landbouwgrond door de landbouwer wordt beheerd als criterium of de betrokken percelen al dan niet voor eigen rekening en risico worden geëxploiteerd. Het College acht deze benadering niet onaanvaardbaar.
Uit de geschetste gang van zaken, bezien in samenhang met de overgelegde grondgebruikersverklaringen kan naar het oordeel van het College niet worden afgeleid dat het beheer van de percelen waarop appellante haar schapen laat grazen door de grondeigenaar wordt overgedragen. Het feit dat appellante deze gronden laat begrazen door haar schapen en eindverantwoordelijke is voor het laten grazen van de schapen op deze gronden, kan niet zonder meer worden gelijkgesteld met het beheer van landbouwgronden.
Aangenomen moet worden dat het beheer van deze gronden bij de eigenaar blijft, nu deze opdracht geeft voor de uit te voeren werkzaamheden en appellante daarvoor een vergoeding geeft. Daarbij neemt het College in aanmerking dat uit de rapportage van de AID is gebleken dat op sommige percelen die door appellantes schapen worden begraasd, ook maai- en graafwerkzaamheden zijn uitgevoerd. Onder deze omstandigheden kan niet kan worden staande gehouden dat appellante deze percelen voor eigen rekening en risico exploiteert. De in geding zijnde percelen kunnen naar het oordeel van het College dan ook niet worden aangemerkt als subsidiabele grond in de zin van artikel 44, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. De gronden behoren immers niet tot het geheel van productie-eenheden dat door een landbouwer wordt beheerd, en dus behoren deze gronden niet tot een landbouwbedrijf. Verweerder is dan ook op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de percelen met de volgnummers 2 tot en met 28, 31 tot en met 36, 38 tot en met 41, 43 tot en met 59 en 61 tot en met 76 niet door appellante worden beheerd en daarom niet subsidiabel zijn. Het gaat hierbij om 197.90 hectaren van de in totaal aangevraagde 212.88 hectaren.
Appelante heeft verwezen naar de begripsomschrijving van “beheer” in de Regeling LNV-subsidies, maar hieraan kan appellante geen rechten ontlenen. Voor de beoordeling van de aanspraken op uitbetaling van toeslagrechten is beslissend of sprake is van subsidiabele percelen in de zin van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
5.4 De stelling van appellante dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is gemotiveerd waarom de opgegeven percelen niet als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt, treft geen doel. Aangezien het verschil tussen de door appellante opgegeven oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte, dat wil zeggen de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van steun gestelde voorwaarden is voldaan, groter is dan 20%, kon appellante, gelet op artikel 51, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 hoe dan ook geen aanspraak maken op uitbetaling van toeslagrechten en bestond er voor verweerder geen aanleiding om in het bestreden besluit nog overwegingen te wijden aan de vraag of deze percelen in het primaire besluit van 3 april 2009 terecht niet als landbouwgrond zijn aangemerkt.
5.5 Met betrekking tot het betoog van appellante dat een eerdere aanvraag van haar bedrijf wel is gehonoreerd overweegt het College als volgt.
Vast staat dat appellante in maart 2008 een aantal gewone toeslagrechten heeft gekocht. Daarvoor beschikte zij uitsluitend over één toeslagrecht met speciale voorwaarden.
Appellante heeft dus niet eerder om uitbetaling van gewone toeslagrechten met grond verzocht. Zij kan zich er dus niet op beroepen dat verweerder een soortgelijke aanvraag in het verleden wel heeft ingewilligd.
De stelling van appellante dat andere begrazingsbedrijven wel in aanmerking zijn gekomen voor bedrijfstoeslag is niet verder toegelicht aan de hand van concrete voorbeelden, zodat niet aannemelijk is geworden dat verweerder in gelijke, althans voldoende vergelijkbare gevallen een positief besluit op de aanvraag om bedrijfstoeslag heeft genomen. Deze grief treft dan ook geen doel.
5.6 Uit het vorenstaande volgt dat verweerder appellante terecht uitbetaling van toeslagrechten heeft onthouden. Dit betekent dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. M.J. van Veen