Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1172 27 oktober 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr. A.J. Veeman, advocaat te Zwolle,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Met de indiening van de Gecombineerde opgave 2007 op 15 mei 2007 heeft appellante onder meer verzocht om uitbetaling van haar toeslagrechten.
Bij besluit van 4 juni 2008 heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 op deze aanvraag beslist. Daarbij zijn de percelen met de nummers 4 en 5 afgekeurd, hetgeen heeft geleid tot een kortingsbedrag van € 7.919,56.
Bij het thans bestreden besluit van 31 juli 2009 heeft verweerder beslist op het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar.
Tegen dit besluit is namens appellante tijdig beroep ingesteld bij het College. De gronden van het beroep zijn bij afzonderlijke brief ingediend.
Verweerder heeft de gedingstukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 1 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigde. Namens appellante was tevens B aanwezig.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 In dit geding staat de vraag centraal of verweerder terecht en op goede gronden een tweetal percelen van appelante heeft afgewezen voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag om reden dat er meer dan 50 bomen per hectare op die percelen staan.
2.2 Verweerder heeft het bestreden besluit doen steunen op de volgende overwegingen.
Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op uitbetaling van bedrijfstoeslag. Onder “subsidiabele hectare” wordt, gelet op artikel 44, eerste en tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, alle landbouwgrond van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland verstaan, met uitzondering van - onder meer - bosgrond. Een perceel met bomen wordt voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een perceel landbouwgrond beschouwd, mits het op dat perceel mogelijk is om de in artikel 51 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde landbouwactiviteiten, of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio. Gelet op artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en de toelichting hierop in het Oriëntatiedocument AGRI/60363/2005-REV1 van de Europese Commissie inzake de controles ter plaatse van de oppervlakte en de meting van de oppervlakte overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 32 van Verordening 796/2004 van de Europese Commissie (hierna: het Oriëntatiedocument) kunnen de percelen met de nummers 4 en 5 niet worden meegenomen bij de vaststelling van bedrijfstoeslag omdat op deze percelen meer dan 50 bomen per hectare staan.
Aangezien appellante niet kon weten dat deze percelen niet in aanmerking komen voor landbouwsteun, wordt in 2007 en 2008 geen korting toegepast op de bedrijfstoeslag van de overige percelen. Gelet hierop wordt niet verder ingegaan op het bezwaar dat appellante, indien zij op de hoogte was geweest van de betreffende regelgeving, op deze percelen geen subsidie zou hebben aangevraagd.
2.3 Namens appellante is in beroep aangevoerd dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd.
De percelen in kwestie worden gebruikt voor de beweiding van schapen en voederwinning. Het criterium van 50 bomen is niet afgeleid uit artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 en het kan ook niet als een communautaire wettelijke verplichting worden beschouwd. Het vormt slechts een aanbeveling voor verweerder en kan niet zonder individuele beoordeling van toepassing worden verklaard. Dat blijkt eens te meer uit de nadere verklaring van de Commissie van 15 januari 2009 omtrent het 50 bomen-criterium. Percelen met bomen zijn subsidiabel, mits landbouwactiviteiten op soortgelijke wijze kunnen worden uitgeoefend als op percelen zonder bomen. Op de percelen nrs. 4 en 5 staan de bomen dusdanig ver uit elkaar dat er met moderne landbouwmachines gemaaid en geschut kan worden. De bomen vormen op geen enkele manier een belemmering voor normaal agrarisch gebruik.
Appellante is nimmer op de hoogte gesteld van het bewuste criterium. Zou zij het hebben geweten, dan zou zij andere percelen voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag hebben opgegeven.
Verder zijn de percelen 4 en 5 in het jaar 2006 bij de vaststelling van toeslagrechten wel als steunwaardige hectares aangemerkt. Daarom mocht appellante er van uitgaan dat deze percelen ook in de daaropvolgende jaren konden worden geselecteerd voor de uitbetaling van bedrijfstoeslag.
2.4 Bij de beoordeling van het geschil gelden voor het College de volgende wettelijke voorschriften als uitgangspunt.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geeft elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt onder “subsidiabele hectare” verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was.
In artikel 8 van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn algemene beginselen met betrekking tot de percelen landbouwgrond neergelegd. Krachtens het eerste lid van dit artikel wordt een perceel met bomen voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een perceel landbouwgrond beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is de in artikel 51 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde landbouwactiviteiten of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio.
2.5 Aan het Oriëntatiedocument worden de volgende citaten ontleend:
"Dit werkdocument heeft tot doel enige richtsnoeren vast te stellen voor controle ter plaatse en meting van de oppervlakte ( ... ). Deze richtsnoeren zijn ofwel rechtstreeks afgeleid uit de genoemde wettelijke bepalingen, ofwel aanbevelingen van de diensten van de Commissie aan de lidstaten, al vormen zij in dat laatste geval geen directe wettelijke verplichting"
(paragraaf 3)
"Overeenkomstig artikel 8 lid 1 van Verordening (EG) nr. 796/2004 moeten met bomen beplante oppervlakten binnen een perceel landbouwgrond, met een plantdichtheid van meer dan 50 bomen per hectare, worden beschouwd als oppervlakten die niet voor steun in aanmerking komen. Uitzonderingen kunnen eventueel worden gemaakt voor gemengde teelten, bijvoorbeeld een combinatie van een boomgaard met een andere teelt, en om ecologische/milieutechnische redenen. Mogelijke uitzonderingen moeten op voorhand door de lidstaten worden vastgesteld."
De Europese Commissie heeft in document 5263/09 ADD 1, pagina 2, een nadere verklaring gegeven betreffende de voorwaarden waaronder een land in aanmerking komt voor de bedrijfstoeslagregeling. Deze verklaring luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"De Commissie bevestigt dat het geldende rechtskader van de Gemeenschap en de richtsnoeren voor de implementatie daarvan voorzien in voldoende flexibliteit om te voldoen aan de behoeften in verband met traditioneel seminatuurlijk grasland dat wordt gebruikt voor de landbouw en waar de boomdichtheid hoger is dan de aanbevolen 50 bomen per hectare. Binnen seminatuurlijk grasland zouden struiken en obstakels die van bijzonder belang zijn ook in aanmerking kunnen komen indien zij zijn aangemerkt als landschapselementen. Wat traditioneel grasland met kalksteen en beboste gedeelten betreft zouden in aanmerking komende elementen kunnen worden afgetrokken door de toepassing van een passende coëfficiënt.
De lidstaat dient hiervoor de verantwoordelijkheid op zich te nemen en concrete en controleerbare criteria te bepalen voor de afbakening van dit soort land en daarbij de boer de nodige transparantie te bieden. De algemene voorwaarden voor betalingen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling gelden ook voor die gebieden. ( ... )"
2.6 De grief van appellante dat verweerder, door uitsluitend te verwijzen naar het feit dat op de in geding zijnde percelen meer dan 50 bomen per hectare staan, de afwijzing van de uitbetaling van bedrijfstoeslag voor deze percelen onvoldoende heeft gemotiveerd, is terecht opgeworpen.
Op zichzelf beschouwd acht het College het niet onaanvaardbaar dat verweerder bij de beoordeling van aanvragen om uitbetaling van toeslagrechten, meer in het bijzonder bij de beoordeling van de steunwaardigheid van percelen met bomen, het Oriëntatiedocument als beleidsuitgangspunt hanteert. Blijkens het verhandelde ter zitting stelt verweerder zich echter op het standpunt dat met bomen beplante oppervlakten met een dichtheid van meer dan 50 bomen per hectare niet voor steun in aanmerking komen. Verweerder hanteert het Oriëntatiedocument derhalve niet als richtsnoer maar als dwingend voorschrift. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat Nederland geen uitzonderingen heeft vastgesteld op het in het Orientatiedocument neergelegde criterium van 50 bomen per hectare.
Hiermee miskent verweerder naar het oordeel van het College het karakter van het Oriëntatiedocument. Het betreft hier immers een aanbeveling van de Commissie, waaraan niet de status van een wettelijk voorschrift kan worden toegekend. Aan de omstandigheid dat Nederland geen uitzonderingen heeft vastgesteld inzake de plantdichtheid kan dan ook niet de conclusie worden verbonden dat het verweerder niet vrij zou staan om tot een individuele beoordeling van de steunwaardigheid van de percelen van appellante over te gaan. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat krachtens artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 voor de bepaling van de steunwaardigheid bepalend is of op het betreffende perceel landbouwactiviteiten kunnen worden uitgeoefend. Voor een dergelijke individuele beoordeling bestaat in elk geval aanleiding indien door de betrokken landbouwer bijzondere omstandigheden naar voren zijn gebracht, zoals in dit geval de stelling van appellante dat de meeste bomen langs de kavelsloten of afrastering staan en dat landbouwmachines zonder problemen het gras op deze percelen kunnen maaien, schudden, persen of oprapen.
2.7 Het College komt op grond van het vorenstaande tot de slotsom dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de hieraan ten grondslag gelegde motivering. Dit besluit verdraagt zich dan ook niet met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep is gegrond. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
2.8 Verweerder wordt met toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordeeld in de proceskosten van appellante. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 644,- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand; 1 punt voor het opstellen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellante tot een bedrag van € 644,-
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 297,- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. M.J. van Veen