Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/987 21 september 2010
10810 Melkequivalent
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. P.M. Frinking, advocaat te Gouda,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. J.T. Bonhof, werkzaam bij verweerders Afdeling Juridische Zaken.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 23 juli 2009, bij het College binnengekomen op 24 juli 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 3 oktober 2008, waarbij verweerder op grond van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 de hoeveelheid door appellante in de heffingsperiode 2006/2007 rechtstreeks verkochte melk en andere zuivelproducten gewijzigd heeft vastgesteld.
Appellante heeft bij brief van 24 augustus 2009 de gronden van haar beroep ingediend.
Bij brief van 24 september 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 29 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Namens appellante waren tevens C en D aanwezig en namens verweerder was tevens A.P. van Houten aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de Raadsverordening), luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 1
Werkingssfeer
1. Gedurende 11 opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2004, (hierna “tijdvakken van twaalf maanden” te noemen), wordt een heffing ingesteld (hierna “de heffing” te noemen) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden boven de in de bijlage I vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt.
(…)
Artikel 5
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) „melk”: het door het melken van één of meer koeien verkregen product;
b) „andere zuivelproducten”: alle andere zuivelproducten dan melk, met name magere melk, room, boter, yoghurt en kaas; in voorkomend geval worden deze producten in „melkequivalent” omgerekend aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten;
(…)
g) „rechtstreekse verkoop”: elke verkoop of overdracht van melk die rechtstreeks door de producent aan de consument wordt verricht, alsmede elke door een producent verrichte verkoop of overdracht van andere zuivelproducten. De Commissie kan, volgens de procedure van artikel 23, lid 2, en met inachtneming van de definitie van „levering” in punt f), de definitie van „rechtstreekse verkoop” aanpassen om met name te voorkomen dat hoeveelheden melk of andere zuivelproducten die worden vermarkt, niet onder de heffingsregeling vallen;
h) „vermarkting”: levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten;
(…)
Artikel 12
Heffing bij rechtstreekse verkoop
1. (…)
2. Aan de hand van volgens de procedure van artikel 23, lid 2, vastgestelde criteria bepalen de lidstaten de grondslag voor de berekening van de bijdrage van de producent in de heffing die verschuldigd is op de totale hoeveelheid melk die is verkocht of doorverkocht of is gebruikt voor de vervaardiging van verkochte of doorverkochte zuivelproducten.
(…)”
Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (hierna: de Commissieverordening), luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 12
Equivalenties
1. Voor de andere producten dan melk die worden vermarkt, bepalen de lidstaten de verwerkte hoeveelheden melk. Voor room en boter zijn de daarbij te hanteren equivalenties:
a) 1 kg room = 0,263 kg melk x in massaprocenten uitgedrukt vetgehalte van de room,
b) 1 kg boter = 22,5 kg melk.
Voor kaas en alle andere zuivelproducten bepalen de lidstaten de equivalenties, daarbij in het bijzonder rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken soorten kaas of andere producten.
Indien de producent ten genoegen van de bevoegde autoriteit het bewijs kan leveren van de hoeveelheden die werkelijk voor de vervaardiging van de betrokken producten zijn gebruikt, kan de lidstaat zich op die bewezen hoeveelheden baseren in plaats van op de in de eerste en de tweede alinea bedoelde equivalenties.
2. Indien het moeilijk blijkt om de verwerkte hoeveelheden melk te bepalen op basis van de vermarkte zuivelproducten, kunnen de lidstaten de hoeveelheden melkequivalent op forfaitaire basis vaststellen, rekening houdend met het aantal melkkoeien van de producent en met een gemiddelde melkgift per koe die representatief is voor de betrokken melkveestapel.”
De Regeling superheffing en melkpremie 2004 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 23 maart 2004 (hierna: de Regeling), luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
a. productschap: Productschap Zuivel
(…)
Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van Pro de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk en in geval van rechtstreekse verkoop de totale hoeveelheid gebruikte of overgedragen melk. De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
(…)
Artikel 14
1. De producent met een beschikbare referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop die melk of andere zuivelproducten rechtstreeks heeft verkocht of overgedragen doet bij het productschap tijdig aangifte overeenkomstig het bepaalde in artikel 11, eerste en tweede lid, van de commissieverordening.
(…)
Artikel 23
1. Het productschap stelt overeenkomstig het bepaalde in artikel 12, eerste lid van de commissieverordening de melkequivalenties vast voor andere zuivelproducten dan room en boter.
(…)”
De Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 van het bestuur van het Productschap Zuivel van 16 juni 2004, houdende uitvoeringsbepalingen ten behoeve van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Zuivelverordening), luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 6
1. Het melkequivalent van room en boter wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 12, eerste lid, onderdeel a en b, van de commissieverordening.
2. Voor de vaststelling van het melkequivalent van kaas wordt 1 kg kaas gelijkgesteld met 9,5 kg melk. Rekening houdend met het drogestofgehalte en het vetgehalte van de betrokken kaassoort kan een lagere factor dan 9,5 worden gehanteerd, indien de producent ten genoegen van het productschap aantoont dat voor de bereiding van die kaassoort een lagere hoeveelheid melk wordt gebruikt. Dit geldt niet, indien de kaas is bereid uit melk waaraan vet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing niet is meegeteld.
3. Voor de vaststelling van het melkequivalent van andere zuivelproducten dan bedoeld in het eerste en tweede lid wordt:
-indien het yoghurt, pap, vla en andere vloeibare zuivelproducten betreft, de factor 1 gehanteerd;
-indien het kwark betreft, de factor 3 gehanteerd.
4. Indien de in het derde lid bedoelde producten zijn bereid uit melk waaraan melkvet is onttrokken en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing is meegeteld, wordt met inachtneming hiervan een lagere hoeveelheid vastgesteld.
5. Indien de in het derde lid bedoelde producten zijn bereid uit melk waaraan melkvet is toegevoegd, en het betrokken melkvet bij de vaststelling van de grondslag voor de eventuele heffing niet is meegeteld, wordt met inachtneming hiervan een hogere hoeveelheid vastgesteld.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een bedrijf dat zuivelproducten produceert en verkoopt.
- Op 14 mei 2007 heeft appellante op grond van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 opgave gedaan aan verweerder van de hoeveelheid door haar in de heffingsperiode 2006/2007 rechtstreeks verkochte zuivelproducten. Hierbij is aangegeven dat appellante voor de bereiding van de opgegeven producten een hoeveelheid van 3.512.204 kilogram aangekochte zuivel, hoofdzakelijk room, heeft gebruikt.
- Naar aanleiding van deze opgave heeft verweerder de hoeveelheid door appellante rechtstreeks verkochte zuivelproducten, zijnde 4.896.391 kilogram, na aftrek van de hoeveelheid gebruikte aangekochte zuivel, bij besluit van 15 juni 2007 vastgesteld op 1.384.187 kilogram.
- Op basis van een op het bedrijf van appellante betrekking hebbend controleverslag van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) van 15 juli 2008, waarin vermeld staat dat bij appellante een productieverlies van 4,15% is opgetreden, heeft verweerder bij besluit van 3 oktober 2008 de hoeveelheid rechtstreekse verkopen voor de heffingsperiode 2006/2007 verhoogd op 1.529.943 kilogram vastgesteld. Verweerder stelt daartoe dat het productieverlies geacht moet worden mede betrekking te hebben op de aangekochte zuivel zodat deze enkel verminderd met het productieverlies van 4,15%, dus tot een hoogte van 3.366.448 kilogram, afgetrokken mag worden van de hoeveelheid rechtstreekse verkopen.
- Op 11 november 2008 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe, samengevat, als volgt overwogen.
Appellante heeft voor de productie van de door haar rechtstreeks verkochte zuivelproducten zowel zelf geproduceerde melk als aangekochte zuivel gebruikt. Bij aangekochte zuivel gaat het om van andere producenten afkomstige zuivelproducten waarvan de melk dus reeds is geleverd aan een koper en die dan ook al in de superheffing is betrokken. Over de wijze waarop bij de vaststelling van de hoeveelheid rechtstreeks verkochte zuivelproducten omgegaan moet worden met dergelijke aangekochte zuivel, bevat de terzake geldende regelgeving geen bepalingen. Om een dubbele heffing te voorkomen is het niettemin redelijk te achten dat aangekochte melk in beginsel niet opnieuw wordt meegenomen bij de berekening van de eventueel door een producent verschuldigde superheffing.
Uit het controleverslag van de AID van 15 juli 2008 blijkt echter dat bij de zuivelproductie van appellante in de heffingsperiode 2006/2007 een productieverlies van 4,15% is opgetreden. Aangenomen moet worden dat dit productieverlies alle voor de zuivelproductie gebruikte melk en zuivelproducten betreft en dus zowel aan de door appellante zelf geproduceerde melk als aan de aangekochte zuivel moet worden toegerekend. Dit brengt met zich dat de aangekochte zuivel niet volledig, maar enkel verminderd met het productieverlies van de hoeveelheid door appellante rechtstreeks verkochte zuivelproducten afgetrokken mag worden. Anders dan appellante meent, resulteert dat niet in een dubbele heffing. Integendeel zou het achterwege laten van deze correctie een oneigenlijke verhoging van de hoeveelheid door appellante heffingvrij te leveren melk betekenen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep tegen het bestreden besluit samengevat het volgende aangevoerd.
Uit artikel 12, eerste lid, van de Commissieverordening volgt dat voor, kort gezegd, afgeleide zuivelproducten anders dan room en boter de verwerkte hoeveelheden melk door de lidstaten moeten worden bepaald. In Nederland zijn deze zogeheten equivalenties vastgelegd in de Zuivelverordening. Bij de bepaling van deze equivalenties is met productieverliezen al rekening gehouden. Immers, genoemd artikel 12 veronderstelt Pro dat een equivalentie gebaseerd is op verwerkte hoeveelheden melk. Voor het vaststellen van de hoeveelheid rechtstreeks verkochte zuivelproducten moet dan ook aangesloten worden bij de gegeven equivalenties. De benadering van verweerder, waarbij het productieverlies in mindering wordt gebracht op de aangekochte zuivel, leidt tot een dubbele heffing.
De door verweerder gehanteerde benadering leidt ook tot ongelijkheid tussen de producent die voor de bereiding van zuivelproducten alleen eigen melk gebruikt en de producent die daarvoor deels eigen en deels aangekochte melk gebruikt. Bij de eerstgenoemde producent wordt de hoeveelheid rechtstreeks verkochte zuivelproducten berekend door toepassing van de bovengenoemde equivalenties zonder verder nog acht te slaan op productieverlies. Bij de laatstgenoemde wordt bij dezelfde productiehoeveelheid het gedeelte aangekochte melk verminderd met het productieverlies onder gelijktijdige verhoging van het gedeelte eigen melk. De laatstgenoemde producent zou in de visie van verweerder voor de productie van een gelijke hoeveelheid zuivelproducten dus meer kilogram melk nodig hebben dan de eerstgenoemde.
Verweerder heeft zijn beslissing onjuist gemotiveerd en in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Raadsverordening wordt bij rechtstreekse verkopen de bijdrage van een producent in de verschuldigde heffing in beginsel bepaald op basis van de hoeveelheid verkochte, of voor de verkochte zuivelproducten gebruikte, melk. In het laatste geval wordt de gebruikte hoeveelheid melk berekend door toepassing van de krachtens artikel 12 van Pro de Commissieverordening geldende equivalenties. De heffing is blijkens artikel 1, eerste lid, van de Raadsverordening verschuldigd over de hoeveelheden die met overschrijding van de nationale hoeveelheden worden vermarkt. Artikel 5, onder h, van de Raadsverordening definieert "vermarkting" als "levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten".
5.2 Uit genoemde bepalingen valt op te maken dat melk die door een producent aan een koper is geleverd, hetzij zonder superheffing te zijn verschuldigd, hetzij - in geval van overschrijding - met verschuldigdheid van superheffing, na deze levering heeft te gelden als vermarkt. Nu voorts moet worden aangenomen dat een hoeveelheid melk (voor de toepassing van de superheffingsregels) in beginsel maar eenmaal vermarkt kan worden, kan terzake van rechtstreeks verkochte zuivelproducten die, zoals in het onderhavige geval, bereid zijn uit aangekochte, reeds eerder geleverde melk niet (opnieuw) een superheffing verschuldigd zijn. Dit leidt ertoe dat de door appellante verkochte zuivelproducten, voor zover deze bereid zijn uit de 3.512.204 kilogram aangekochte zuivel, geheel buiten beschouwing dienen te blijven bij de bepaling van de heffingsgrondslag conform artikel 12, tweede lid, van de Raadsverordening.
5.3 In het onderhavige geval heeft verweerder de hoeveelheid door appellante verrichte rechtstreekse verkopen vastgesteld op 4.896.391 kilogram. Vervolgens heeft verweerder de hoeveelheid door appellante aangekochte zuivel, voor het grootste deel room, omgerekend naar een hoeveelheid melkequivalent van 3.512.204 kilogram. Uitgaande van het door de AID berekende productieverlies van 4,15% en op grond van de veronderstelling dat, bij gebreke van aanwijzingen van het tegendeel, dit productieverlies in gelijke mate aan appellantes eigen melk en de aangekochte zuivel is toe te rekenen is, concludeert verweerder dat slechts 95,85%, zijnde 3.366.448 kilogram, van de aangekochte zuivel daadwerkelijk in de door appellante rechtstreeks verkochte zuivelproducten is verwerkt zodat enkel dit gedeelte van de hoeveelheid rechtstreekse verkochte zuivelproducten mag worden afgetrokken.
Ter beoordeling staat derhalve of het besluit van verweerder om niet de volledige hoeveelheid aangekochte zuivel in mindering te brengen stand kan houden.
5.4 Het College stelt in dit verband voorop dat noch de Europese noch de nationale regels bepalingen bevatten ter nadere regeling van het hier aan de orde zijnde geval waarin onduidelijk is welke hoeveelheid van de aangekochte, reeds eerder vermarkte en dus niet nogmaals te verantwoorden zuivel precies is verwerkt in de rechtstreekse verkopen. Evenmin heeft verweerder voor dit onderwerp beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vastgesteld.
5.5 Appellante heeft de vaststelling van het productieverlies van 4,15% en de daaraan ten grondslag liggende berekening niet bestreden. Ook heeft appellante niet op feitelijke gronden betoogd dat dit productieverlies, als het bestaan daarvan eenmaal moet worden aangenomen, niet mede betrekking kan hebben op de aangekochte zuivel. Nu ook overigens geen duidelijkheid bestaat over de vraag in hoeverre de rechtstreeks verkochte zuivelproducten zijn bereid door verwerking van de aangekochte zuivel, is verweerder genoodzaakt hiervan een schatting te maken.
5.6 Zoals het College eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 9 augustus 2000 (AWB 00/116; LJN: ZG1908), dient een dergelijke schatting, met gebruikmaking van de wel bekende gegevens, hetgeen zich heeft voorgedaan zo dicht mogelijk te benaderen en ook overigens overtuigend te zijn. Een benadering als in het onderhavige geval gekozen door verweerder, erop neerkomend dat alle uitgangsmelk, met inbegrip van de aangekochte zuivel, in gelijke mate zal zijn benut voor de bereiding van de verkochte zuivelproducten, komt het College hierbij niet onaanvaardbaar voor. Anders dan appellante stelt, resulteert dit niet in een dubbele heffing. Het leidt er enkel toe dat aangekochte zuivel die niet in de verkochte zuivelproducten is verwerkt daar ook niet van afgetrokken kan worden.
5.7 Het betoog van appellante dat verweerder, ter voorkoming van een dubbele heffing, ermee had moeten volstaan de ingevolge artikel 12 van Pro de Commissieverordening geldende equivalenties toe te passen aangezien deze equivalenties al rekening houden met productieverlies, faalt, reeds omdat toepassing van de equivalenties geen antwoord geeft op de vraag of, en zo ja in welke omvang, een aldus berekende hoeveelheid melk, zoals hier de met behulp van de equivalenties naar melk omgerekende hoeveelheid aangekochte room, van de hoeveelheid rechtstreekse verkopen mag worden afgetrokken.
5.8 Appellantes stelling dat de door verweerder gehanteerde schatting een ongelijke behandeling met zich brengt van producenten die naast eigen melk ook aangekochte melk gebruiken, heeft dezelfde strekking als haar onder 5.6 reeds onjuist bevonden betoog dat verweerders benadering voor deze groep producenten tot een dubbele heffing leidt; de gestelde ongelijkheid zou immers veroorzaakt worden door de dubbele heffing. Nu, naar reeds overwogen, van een dubbele heffing geen sprake is, faalt deze grief evenzeer.
5.9 Hetzelfde dient te gelden voor appellantes grief dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd en in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, voor zover althans de ontoereikendheid van de motivering en de strijd met deze beginselen gelegen is in de door appellante gestelde dubbele heffing. Voor het overige heeft appellante ter onderbouwing van deze grief geen concrete omstandigheden aangevoerd.
5.10 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 september 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen