Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 08/593 28 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. L.J.H. Jonkeren, werkzaam bij DGB Juridisch te Hardenberg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.G. Fikken, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 7 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 juli 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 2 april 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 van appellante heeft vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
Appellante heeft haar beroep bij brief van 9 september 2009 voorzien van aanvullende gronden.
Bij brief van 15 oktober 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 2 februari 2009 heeft appellante gereageerd op het verweerschrift. Verweerder heeft daarop bij brief van 2 maart 2009 een aanvullend verweerschrift ingediend.
Vervolgens heeft appellante op 24 maart 2009 een nota van repliek ingediend. Daarop heeft verweerder gedupliceerd bij brief van 27 april 2009.
Op 9 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellante niemand is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 2 april 2008 heeft verweerder, na aftrek van 5% modulatiekorting, de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2007 vastgesteld op € 475,97. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante beschikte per 15 mei 2007 over 2,67 toeslagrechten en drie percelen grond van samen 3.79 ha. In de Gecombineerde opgave 2007 heeft zij aangegeven haar toeslagrechten te willen gebruiken. Niettemin heeft zij op het overzicht gewaspercelen, per abuis, alleen bij het perceel met volgnummer 1 ter grootte van 1.32 ha aangegeven dat zij dat wenste te benutten voor uitbetaling van haar toeslagrechten. Daardoor heeft zij slechts een beperkt gedeelte van haar toeslagrechten verzilverd. Appellante meent dat hier sprake is geweest van een kennelijke fout bij het invullen van de aanvraag. Zij meent daarom dat verweerder haar ten onrechte geen gelegenheid heeft geboden de aanvraag alsnog zo aan te vullen dat zij al haar rechten kon verzilveren.
Daarnaast acht zij de gevolgen van deze vergissing volstrekt onevenredig met de gemaakte administratieve vergissing. Dat de fout gemaakt kon worden is volgens appellante mede te wijten aan gebreken in de applicatie die bij het digitaal invullen van de aanvraag gebruikt diende te worden.
2.3 Verweerder heeft vastgesteld dat appellante pas in haar bezwaarschrift van 4 april 2008 heeft aangegeven dat zij ook perceel 2 van 1.73 ha voor uitbetaling van toeslagrechten had willen opgegeven.
Ingevolge de toepasselijke regelgeving dient een verzoek om wijziging van de aanvraag afgewezen te worden indien het is ingediend na het verstrijken van de zogenoemde kortingsperiode die eindigde op 11 juni 2007. Het niet tijdig ingediende verzoek tot wijziging van de aanvraag kan slechts worden ingewilligd indien de aanvraag een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 bevat.
Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
Verweerder kon niet uitsluiten dat appellante goede redenen had om slechts een gedeelte van haar toeslagrechten te willen verzilveren. Verder is het verschil tussen hetgeen appellante maximaal aan bedrijfstoeslag had kunnen ontvangen en hetgeen zij met haar aanvraag heeft verkregen niet zo groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog had moeten springen.
2.4 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van appellantes aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2007 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.4.1 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellante, die over 2,67 toeslagrechten een waarde van € 389,23 per recht (exclusief modulatiekorting) beschikt en die met 3.79 hectaren over voldoende grond beschikt om deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 1,32 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van 10 maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen zich misschien incidenteel nog andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.5 Het College is van oordeel dat er in appellantes geval evenwel reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave 2007 zonder voorbehoud opgegeven haar toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij voor een opvallend groot deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (1,32 van 2,67) en hectaren (1.32 van de 3.79) geen gebruik gemaakt. Appellante heeft bovendien slechts 1 van haar 3 percelen voor uitbetaling van haar toeslagrechten opgegeven. Hierdoor heeft appellante slechts € 501,02 (exclusief modulatiekorting) van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 1013,42 (zonder modulatiekorting) benut. Het verschil tussen hetgeen appellante aanvraagt en hetgeen zij maximaal kan aanvragen is zo groot (zij benut slechts ruim 49 % van hetgeen zij maximaal kon aanvragen), dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen. Voorts moet vrijwel uitgesloten worden geacht dat er voor appellante een reden bestond om uitsluitend 1 perceel van 1.32 ha voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen en 2 percelen van samen 2.47 ha niet. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het onaannemelijk is dat appellante deze 2.47 ha grond in de loop van 2007 zodanig zou gaan benutten dat deze percelen niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellante beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
2.4.6 Nu appellante, zoals uit het voorgaande volgt, ten onrechte geen gelegenheid is geboden om haar aanvraag te wijzigen, dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
2.4.7 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 322,-- (beroepschrift 1 punt, wegingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 322,-- (zegge: driehonderdtweeëntwintig
euro);
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. O.C. Bos