Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/986 2 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. ing. J.P.J.M. Rouwet, advocaat te Mill,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.G. Fikken, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 23 juli 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 juni 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 6 maart 2009, waarbij verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 3 november 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 6 maart 2009 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2008, na aftrek van 5% modulatiekorting, vastgesteld op € 12.667,56.
2.2 Appellant heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant, die per 15 mei 2008 over 52,97 toeslagrechten en 15 percelen gras en maïs met een totale oppervlakte van 41.50 ha beschikte, heeft met het formulier Gecombineerde opgave 2008 negen percelen met een totale oppervlakte van 29.87 ha opgegeven voor uitbetaling van zijn toeslagrechten. Appellant heeft daarmee per abuis niet al zijn subsidiabele hectaren voor uitbetaling opgegeven. Het niet voor uitbetaling opgeven van een aantal percelen is door verweerder ten onrechte niet aangemerkt als een kennelijke fout. Daardoor heeft appellant, eveneens ten onrechte, geen gelegenheid gekregen de aanvraag zo aan te vullen dat het maximaal aantal te verzilveren toeslagrechten wordt uitbetaald.
De gemaakte fout in de aanvraag is veroorzaakt doordat appellant daarbij zo veel mogelijk de gegevens uit de Gecombineerde opgave 2007 heeft overgenomen. Appellant heeft zich bij het invullen van de Gecombineerde opgave 2007 laten leiden door hetgeen zijn op 22 oktober 2006 plotseling overleden zoon, die als de beoogd bedrijfsopvolger voor hem alle administratieve handelingen verrichtte, voor hem heeft opgegeven in de Gecombineerde opgave 2006. Appellant was er, toen hij zelf de aanvraag 2008 moest invullen, niet van op de hoogte dat de aanvraag 2007, door bij het invullen van de aanvraag 2006 gemaakte fouten, ook weer fouten bevatte. Op de aanvraag 2007 is immers pas op 12 juni 2008 beslist.
Appellant meent dat verweerder, die in 2006 bij het beoordelen van de aanvraag een soepele opstelling heeft gekozen, gelet op het plotseling overlijden van zijn zoon ook bij de beoordeling van de aanvraag 2008 voor een soepele beoordelingswijze had moeten kiezen. In dit verband wenst appellant zich op overmacht te beroepen.
2.3 Verweerder heeft vastgesteld dat appellant pas bij brief van 17 juli 2008 heeft aangegeven dat hij al zijn subsidiabele percelen voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking had willen brengen.
Bij brief van 11 november 2008 heeft verweerder daarop bericht dat dit verzoek om wijziging van de aanvraag niet kan worden ingewilligd.
Ingevolge de toepasselijke regelgeving dient een dergelijk verzoek om wijziging van de aanvraag afgewezen te worden indien het is ingediend na het verstrijken van de zogenoemde kortingsperiode die eindigde op 9 juni 2008. Het niet tijdig ingediende verzoek tot wijziging van de aanvraag kan slechts worden ingewilligd indien de aanvraag een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 zou bevatten.
Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
Onjuist is de stelling van appellant dat hij niet wist dat de aanvraag van 2007 onjuistheden bevatte. Appellant heeft immers reeds op 14 maart 2008, dus nog voor hij de Gecombineerde opgave 2008 indiende, in een telefoongesprek met een medewerker van verweerder vernomen dat op grond van de aanvraag 2007 niet alle toeslagrechten zullen worden uitbetaald. Ook tijdens een telefoongesprek op 29 mei 2008 met de gemachtigde van appellant (dus binnen de zogenoemde kortingstermijn die in 2008 gold en waarbinnen het mogelijk was de aanvraag te wijzigen) is dit aan de orde geweest.
Het beroep op een situatie van overmacht als bedoeld in artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 in verband met het plotseling overlijden van de zoon, tevens beoogd bedrijfsopvolger, kan niet slagen. Appellant had immers na het overlijden van zijn zoon voorzieningen kunnen treffen om te garanderen dat de Gecombineerde opgave door een voldoende deskundig persoon zou worden ingevuld.
2.4 Het College overweegt als volgt.
2.4.1 Het beroep dat appellant doet op overmacht in verband met het plotseling overlijden van zijn zoon kan niet slagen.
Naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem onmogelijk was om na het overlijden van zijn zoon - hoe ingrijpend deze gebeurtenis ook was - zodanige voorzieningen te treffen dat administratieve handelingen als het invullen van de Gecombineerde opgave zouden worden verricht door een ter zake deskundige derde.
2.4.2 Appellant heeft niet weersproken dat het hem, op grond van met medewerkers van verweerder gevoerde telefoongesprekken, reeds bekend was dat de aanvraag 2007 niet correct was ingevuld op een tijdstip dat hij de aanvraag 2008 nog kon wijzigen. Het betoog dat hij er van uit mocht gaan dat hij gebruik kon maken van de in 2007 verstrekte gegevens kan dus niet slagen.
2.4.3 Het College stelt, nu het beroep op overmacht niet slaagt, vast dat op grond van de toepasselijke regelgeving wijziging van de aanvraag in het onderhavige geval alleen mogelijk is indien geoordeeld zou moeten worden dat de aanvraag een kennelijke fout bevat als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.4 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.5 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.6 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 52,97 toeslagrechten met een waarde van € 446,10 (exclusief kortingen) per recht beschikt en die met 41.50 subsidiabele hectaren niet over voldoende grond beschikt om al deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 29,87 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, ook naar het recht zoals dat in 2008 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven. Weliswaar is het tienmaanden-vereiste van artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 1 januari 2008 vervallen en is in de plaats daarvan en met het oog op het voorkomen van dubbele aanvragen gekozen voor een peildatum waarop de in de aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen ter beschikking van de landbouwer moeten staan (in Nederland 15 mei 2008), maar dat neemt niet weg dat die percelen, op straffe van kortingen, feitelijk gedurende het gehele jaar voor landbouwactiviteiten gebruikt moeten worden, waarbij ook de gestelde randvoorwaarden in aanmerking genomen moeten worden. Dat kan reden vormen om een perceel, ook al staat het op 15 mei 2008 ter beschikking van de landbouwer, toch niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.7 Het College is van oordeel dat er in appellants geval evenwel reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave 2008 zonder voorbehoud opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij slechts voor een klein deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (29,87 van 52,97) en hectaren (29.87 van de 41.50) gebruik gemaakt. Appellant heeft achter slechts 6 van de 15 op het Overzicht gewaspercelen vermelde percelen met een gezamenlijke oppervlakte van 11.63 ha geen kruisje gezet voor uitbetaling van toeslagrechten. Hierdoor heeft appellant slechts € 13.334,27 van de totaalwaarde van het maximaal door hem te verzilveren aantal toeslagrechten van 41,50 ter waarde van € 18.526.02 benut. Dit betekent dat er een fors verschil is tussen hetgeen appellant met zijn aanvraag ontvangt en hetgeen hij maximaal had kunnen ontvangen.
Daarnaast is nog het volgende van belang.
Appellant beschikt over 52,97 toeslagrechten, terwijl hij slechts 41.50 subsidiabele hectaren in gebruik heeft. Dit betekent dat hij maximaal slechts een gedeelte van zijn toeslagrechten zal kunnen verzilveren. Zoals onder 2.4.6 is overwogen zal iedere landbouwer in beginsel trachten zo veel mogelijk van zijn toeslagrechten te verzilveren. Het lag derhalve voor de hand te verwachten dat appellant al zijn 41.50 ha voor verzilvering zou hebben opgegeven.
Tegen deze achtergrond had het daarom bij een summier onderzoek van de aanvraag direct moeten opvallen dat appellant niettemin slechts ongeveer 73% van zijn subsidiabele hectaren heeft opgegeven voor verzilvering van zijn toeslagrechten.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellant beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
2.4.8 Nu appellant, zoals uit het voorgaande volgt, ten onrechte geen gelegenheid is geboden om zijn aanvraag te wijzigen, dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.
2.4.9 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Algemene Pro wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 644.-- wegens verleende rechtsbijstand (1 punt voor het opstellen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting; wegingsfactor 1).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshondervierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) zal
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas