Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/362 2 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ing. J.A. Timmerman BBA, werkzaam bij Countus accountants en adviseurs B.V. te Zeewolde,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.G. Fikken, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 maart 2009, bij het College binnengekomen op 9 maart 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 januari 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 10 december 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 22 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 10 december 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor 2008, na aftrek van 5% modulatiekorting, vastgesteld op € 14.548,67. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellant, die per 15 mei 2008 over 29,69 toeslagrechten beschikte heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Hij heeft in zijn aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag slechts achter twee percelen wintertarwe van samen 23.30 ha een kruisje geplaatst ten teken dat hij deze voor uitbetaling van zijn toeslagrechten wenste te benutten. Per abuis heeft hij nagelaten ook achter een perceel suikerbieten van 11.50 ha een kruisje voor uitbetaling te zetten. Daardoor heeft hij een gedeelte van de op zijn naam staande toeslagrechten niet uitbetaald gekregen. Het is duidelijk dat hier sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, nu het volstrekt onlogisch is dat hij geen volledige uitbetaling van zijn toeslagrechten zou wensen.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave aangekruist dat hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenst, zodat het vervolgens niet aanvragen van uitbetaling voor alle toeslagrechten ook nog eens een onsamenhangende opgave oplevert.
Appellant is daarom ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag aan te passen.
Bovendien was er bij het digitaal invullen van de Gecombineerde opgave 2008 sprake van gebreken in het systeem, die de gemaakte fout in de hand hebben gewerkt. Verweerder erkent dat er sprake was van gebreken, nu hij in de jaren na 2008 verbeteringen in het te gebruiken digitaal systeem heeft aangebracht.
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant pas in zijn bezwaarschrift van 5 januari 2009 te kennen heeft gegeven dat hij ook perceel 5 van 11.50 ha met suikerbieten voor uitbetaling van toeslagrechten had willen gebruiken. Dit verzoek om wijziging van de aanvraag is gedaan na ommekomst van de zogenoemde kortingstermijn, die eindigde op
11 juni 2008.
Het niet tijdig ingediende verzoek tot wijziging van de aanvraag kan slechts worden ingewilligd indien de aanvraag een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 zou bevatten.
Volgens verweerder is geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
2.4 Het College overweegt, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.1 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 29,69 toeslagrechten met een waarde van € 657,70 per recht beschikt en die op het Overzicht gewaspercelen 10 percelen met een totale oppervlakte van 79.01 ha heeft opgegeven, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 23,30 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, ook naar het recht zoals dat in 2008 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven. Weliswaar is het tienmaanden-vereiste van artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 1 januari 2008 vervallen en is in de plaats daarvan en met het oog op het voorkomen van dubbele aanvragen gekozen voor een peildatum waarop de in de aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen ter beschikking van de landbouwer moeten staan (in Nederland 15 mei 2008), maar dat neemt niet weg dat die percelen, op straffe van kortingen, feitelijk gedurende het gehele jaar voor landbouwactiviteiten gebruikt moeten worden, waarbij ook de gestelde randvoorwaarden in aanmerking genomen moeten worden. Dat kan reden vormen om een perceel, ook al staat het op 15 mei 2008 ter beschikking van de landbouwer, toch niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.4 Het College is van oordeel dat er in het geval van appellant, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Daarvoor heeft hij voor een groot gedeelte van de hem ter beschikking staande toeslagrechten - 23,30 van de 29,69 - en hectaren - 23.30 van de maximaal te benutten 29.69 - gebruik gemaakt. Appellant heeft hierdoor € 15.314,39 (exclusief modulatiekorting) van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 19.514,34 (exclusief modulatiekorting) benut. Hij heeft derhalve ruim 78% uitbetaald gekregen van hetgeen maximaal mogelijk was. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellant heeft aangevraagd en hetgeen hij maximaal kan aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog moet springen. Daarbij komt dat appellant blijkens het Overzicht gewaspercelen over veel meer hectaren beschikt dan nodig is om al zijn toeslagrechten te kunnen verzilveren. Bij summiere controle van de aanvraag behoefde het dus niet in het oog te springen dat niet alle percelen voor uitbetaling van toeslagrechten zijn aangekruist.
Er is dan ook geen grond voor het oordeel, dat bij een summier onderzoek direct duidelijk had moeten zijn dat er geen goede redenen kunnen zijn om uitsluitend twee percelen tarwe voor uitbetaling op te geven.
Andere (bijzondere) omstandigheden die - ondanks het voornoemde beperkte verschil - nopen tot een andere conclusie op dit punt, zijn het College niet gebleken.
Onder deze omstandigheden is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het werkdocument als onvoldoende samenhangend aan te merken. Het feit dat niet alle percelen zijn gebruikt voor de uitbetaling levert in het onderhavige geval onvoldoende grond op voor de door appellant bepleite conclusie dat sprake is van een kennelijke fout. Verweerder was dan ook gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.4.5 Dat appellant stelt dat gebreken in het te gebruiken digitaal systeem de gemaakte fouten in de hand hebben gewerkt kan hem niet baten. Indien appellant, alvorens tot verzending van zijn aanvraag over te gaan een uitdraai zou hebben geraadpleegd, had hij eenvoudig kunnen vaststellen dat voor verzilvering van al zijn toeslagrechten te weinig hectaren waren opgegeven. Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat mede dankzij de door verweerder verstrekte voorlichting omtrent het online invullen van de Gecombineerde opgave, correct invullen van de aanvraag zeer gecompliceerd was.
2.4.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas