Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/765 2 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. M.G. Fikken, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 26 mei 2009, bij het College binnengekomen op 27 mei 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 april 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 31 juli 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 30 juni 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 31 juli 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 , na aftrek van 5% modulatiekorting, vastgesteld op € 31.409,61. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Daartoe heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Appellant heeft met de Gecombineerde opgave 2007 10 percelen met een totale oppervlakte van 35.43 ha opgegeven voor uitbetaling van zijn toeslagrechten. Pas in zijn bezwaarschrift van 1 augustus 2009 heeft hij aangegeven dat hij alsnog ook de percelen met de volgnummers 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 22, 24, 25 en 26 voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking wil brengen. Wijziging van de aanvraag is op grond van artikel 21, eerste lid, laatste zin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 na 11 juni 2007 niet meer mogelijk, tenzij er sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van deze Verordening in de aanvraag.
Van een kennelijke fout is geen sprake. De aanvraag is immers objectief bezien niet onlogisch of tegenstrijdig ingevuld. Het verschil tussen hetgeen appellant heeft aangevraagd en hetgeen hij maximaal kon aanvragen is niet zo groot dat dit verweerder bij een summier onderzoek van de aanvraag direct had moeten opvallen. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel te laten uitbetalen.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het betoog van appellant dat hij veronderstelde dat zijn toeslagrechten in verband met bedrijfsoverdracht voor de helft waren overgedragen aan zijn broer ook niet tot de conclusie kan leiden dat er sprake is van een kennelijke fout in de aanvraag uitbetaling toeslagrechten. Onduidelijkheden rond de overdracht van toeslagrechten zijn bij de beoordeling van de aanvraag immers niet zichtbaar.
2.2 Appellant heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
Hij voerde samen met zijn broer een bedrijf onder de naam “C”. Begin 2007 is dit bedrijf voortgezet door appellant. Appellants broer is in die periode een eigen bedrijf gestart in Groningen. In het kader van de bedrijfsoverdracht is afgesproken dat appellants broer de helft van het melkquotum en de helft van de toeslagrechten zou verkrijgen. Dit alles is neergelegd in de op 1 mei 2007 notarieel opgemaakte akte van overdracht. Door grote drukte en allerlei problemen rond de overdracht is het niet meer gelukt voor 15 mei 2007 de helft van de toeslagrechten op naam van appellants broer te laten registreren. Appellant heeft zich dit niet gerealiseerd, zodat hij er van uit is gegaan dat de helft van zijn toeslagrechten door zijn broer zou worden verzilverd. Indien de bedrijfsoverdracht niet zou hebben gespeeld had appellant, die ruim voldoende hectaren heeft om al zijn toeslagrechten te benutten, zeker voldoende percelen opgegeven om al zijn toeslagrechten te verzilveren.
Dat hij minder percelen heeft opgegeven dan nodig om al zijn toeslagrechten te verzilveren is door verweerder ten onrechte niet aangemerkt als een kennelijke fout. Appellant heeft daarom ten onrechte geen gelegenheid gekregen zijn aanvraag aan te passen.
2.3.1 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van appellants aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2007 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
Met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout overweegt het College, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak .nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445) het volgende.
2.3.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.3.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.3.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 51.24 toeslagrechten met een waarde van € 934,24 (exclusief kortingen) per recht beschikt en die met 71.86 ha grasland en maïs over ruim voldoende grond beschikt om deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 35,43 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.3.5 Het College is van oordeel dat er in appellants geval evenwel reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave 2007 zonder voorbehoud opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij slechts voor een klein deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (35,43 van de 51,24) en hectaren (35.43 van de 71.86) gebruik gemaakt. Slechts 10 van de 35 percelen uit het Overzicht gewaspercelen zijn voor de uitbetaling van de toeslagrechten aangekruist. Hierdoor heeft appellant slechts € 33.062,75 van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 47.870,45 (op basis van de waarde van de toeslagrechten exclusief een korting van € 37,37 wegens een afwijking in de opgegeven oppervlakte en exclusief de modulatiekorting) benut. Appellant heeft hiermee ruim 69% uitbetaald gekregen van hetgeen maximaal mogelijk was.
Het verschil tussen hetgeen appellant aanvraagt en hetgeen hij maximaal kan aanvragen is zo groot, dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen. Voorts moet vrijwel uitgesloten worden geacht dat er voor appellant een reden bestond om uitsluitend tien van zijn 35 percelen voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen en niet ten minste ook enige van de overige 25 percelen van in totaal ruim 36 ha. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het onaannemelijk is dat appellant deze 36 ha grasland in de loop van 2007 zodanig zou gaan benutten dat deze niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen.
Het College merkt nog op dat bij de summiere beoordeling van de aanvraag de door appellant gestelde problemen rond de overdracht van toeslagrechten niet behoefden op te vallen, daar hieromtrent uit de aanvraag niets blijkt.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellant beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
2.3.6 Nu appellant, zoals hiervoor is vermeld, ten onrechte geen gelegenheid is geboden om zijn aanvraag te wijzigen, dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.
2.3.7 Het College ziet geen aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant, nu daarom niet is verzocht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) zal
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas