Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/261 29 juni 2010
11222 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling tarieven I&R
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: dr. H.R. Buys, te Voorthuizen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 april 2008, door het College ontvangen op 14 april 2008, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 7 maart 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 3 april 2007, waarbij appellant heffingen op basis van de Regeling tarieven I&R zijn opgelegd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 juli 2008 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 3 september 2008 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Appellant heeft een nadere memorie ingediend bij brief van 5 februari 2009 waarop verweerder heeft gereageerd bij brief van 25 februari 2009.
Op 12 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun hiervoor genoemde gemachtigden zijn verschenen. Voor verweerder zijn tevens verschenen mr. N. Runia en H. van der Velde, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 25 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG), thans artikel 30 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), is het volgende bepaald:
“ In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden. Zulks geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard.”
In artikel 90 EG, thans artikel 110 VWEU, is het volgende bepaald:
“ De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven.
Bovendien heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten geen zodanige binnenlandse belastingen, dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd.”
In Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb. 2000, nr. L 204, blz. 1; hierna: verordening (EG) 1760/2000) is onder meer het volgende bepaald:
“Titel I
Identificatie en registratie van runderen
Artikel 1
1. Elke lidstaat stelt, overeenkomstig deze titel, een identificatie- en registratieregeling voor runderen (hierna "dieren" genoemd) vast.
(…)
Artikel 3
De identificatie- en registratieregeling voor runderen omvat de volgende elementen:
a) oormerken om de dieren individueel te identificeren,
b) gecomputeriseerde gegevensbestanden,
c) dierpaspoorten,
d) individuele registers op elk bedrijf.
(…)
Artikel 7
1. Elke houder van dieren, met uitzondering van vervoerders:
– houdt een register bij,
– stelt, zodra het gecomputeriseerde gegevensbestand volledig operationeel is, de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termijn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrijf (…), samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden. (…)
Artikel 9
De lidstaten kunnen de kosten die verbonden zijn aan de in artikel 3 bedoelde regelingen en aan de in deze titel bedoelde controles in rekening brengen aan de bedoelde houders.”
Ter uitvoering van verordening (EG) 1760/2000 is op communautair niveau vastgesteld Verordening (EG) nr. 1082/2003 van de Commissie van 23 juni 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad inzake de minimaal te verrichten controles overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen (Pb. 2003, nr. L 156, blz. 9, hierna: verordening (EG) 1082/2003).
Ter uitvoering van verordening (EG) 1760/2000 is op nationaal niveau vastgesteld het Besluit identificatie en registratie van dieren (hierna: Besluit I&R). Ingevolge artikel 3 Besluit I&R kan verweerder met het oog op de uitvoering van titel I verordening (EG) 1760/2000 regels stellen. Tot titel I verordening (EG) 1760/2000 behoort onder meer artikel 9.
Op basis van onder meer artikel 13 van de Landbouwwet en artikel 94 van de Gezondheids- en welzijnswet voor Dieren (hierna: GWD) kan de minister ter vergoeding van kosten ter zake van identificatie en registratie van dieren als bedoeld in artikel 96 GWD een heffing opleggen overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief.
Op grondslag van bovengenoemde regelgeving is vastgesteld de Regeling tarieven I&R.
In artikel 2 van deze regeling, zoals deze bepaling luidt met ingang van 1 januari 2006 (wijziging van 14 december 2005, Stcrt. 2005, nr. 249, blz. 25), is bepaald:
“1. Ter zake van het voorhanden of het in voorraad hebben van runderen is de houder van een of meer runderen jaarlijks een bedrag verschuldigd dat bestaat uit:
a. een vast bedrag per aan de houder toegekend UBN van € 29,916, en
b. een bedrag afhankelijk van de aantallen runderen die op het bedrijf van de houder zijn geboren, zijn aangevoerd vanuit Nederland, of zijn aangevoerd uit het buitenland.
2. Het verschuldigde bedrag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, bedraagt:
a. € 1,980 per rund dat is geboren,
b. € 0,087 per rund dat is aangevoerd vanuit Nederland, en
c. € 0,962 per rund dat is aangevoerd uit het buitenland,
op het bedrijf van de houder, bedoeld in het eerste lid.
3. In afwijking van het tweede lid, onderdeel c, is het verschuldigde bedrag per rund dat vanuit het buitenland rechtstreeks wordt aangevoerd op een slachthuis € 0,087.”
.
De toelichting bij evenbedoelde wijziging van de Regeling tarieven I&R bevat met betrekking tot de tariefdifferentiatie de volgende passage:
“Bij de bepaling van de afzonderlijke tarieven is rekening gehouden met de verwerkings- en administratieve kosten die met desbetreffende meldingen gepaard gaan. Bij de geboortemelding betreft dit de logistiek van de oormerkafhandeling en de onderliggende controles. Op de importregistratie die op basis van de paspoortgegevens in het nieuwe systeem door de houder zelf plaatsvindt, worden om de kwaliteit van de importgegevens in het I&R-systeem te waarborgen naast systeemcontroles ook een aantal visuele controles op de registratie uitgevoerd. De wijze van aanbieden van de aanvoer, geboorte of import heeft geen invloed op het tarief van de heffing.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert onder UBN-nr. 270098 een vleeskalverhouderijbedrijf. Op dit bedrijf worden jonge kalveren van een leeftijd van circa twee weken aangevoerd, aldaar gemest en vervolgens op een leeftijd van ongeveer 6 a 7 maanden afgevoerd.
- In 2006 zijn op het bedrijf van appellant aangevoerd 143 kalveren uit Nederland, 548 kalveren uit Duitsland en 109 kalveren uit Luxemburg.
- Op 3 april 2007 zond verweerder op basis van de Regeling tarieven I&R een factuur aan appellant voor een totaalbedrag van € 674,39. Dit bedrag was als volgt samengesteld:
Heffing I&R rund 2006 voor UBN 270098 € 29,92
Heffing I&R rund 2006 143 runderen a € 0,087 € 12,44
Heffing I&R rund 2006 657 runderen a € 0,962 € 632,03
Totaal € 674,39
- Appellant heeft bij brief van 4 mei 2007 bezwaar gemaakt tegen de heffing ter zake de van uit het buitenland aangevoerde runderen. Bij brief van 10 december 2007 heeft appellant de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Op 19 december 2007 is appellant gehoord.
- Op 7 maart 2008 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Verweerder is van mening dat het tarief voor de aanvoermeldingen vanuit het buitenland op een veehouderijbedrijf niet in strijd is met enige bepaling van het EG-verdrag noch met enig algemeen rechtsbeginsel. Meer in het bijzonder heeft verweerder zakelijk weergegeven het volgende overwogen.
Van een heffing van gelijke werking is geen sprake als de geldelijke last een tegenprestatie vormt voor een aan de marktdeelnemer werkelijk verleende dienst of wanneer hij betrekking heeft op controles die krachtens het gemeenschapsrecht moeten worden verricht. Nu het I&R systeem ingevolge verordening (EG) 1760/2000 verplicht is voorgeschreven, zijn de I&R heffingen geen heffingen van gelijke werking.
De I&R heffingen maken deel uit van een algemeen stelsel van binnenlandse heffingen, waarbinnen nationale goederen en ingevoerde goederen volgens dezelfde criteria stelselmatig worden belast. Een heffing van gelijke werking onderscheidt zich van een binnenlandse belasting doordat zij uitsluitend het product dat de grens overschrijdt als zodanig treft. De I&R heffingen houden verband met het houden van runderen in Nederland en niet op het brengen van runderen in Nederland. Het gaat niet om formaliteiten die rechtstreeks verband houden met het overschrijden van een binnengrens. De heffing is gekoppeld aan het ongeregistreerd, althans niet in Nederland geregistreerd houden of voorhanden hebben van runderen afkomstig uit het buitenland. Niet de grensoverschrijding is beslissend maar het houden of voorhanden hebben van runderen op een rundveehouderij in Nederland.
De I&R heffingen overschrijden niet de werkelijke kosten van controles ter zake waarvan zij worden toegepast, de verrichte controles zijn op basis van verordening (EG) 1760/2000 binnen de Gemeenschap verplicht gesteld en uniform. De I&R heffingen zijn door het gemeenschapsrecht in het algemeen belang van de Gemeenschap voorgeschreven, en bevorderen het vrije goederenverkeer, met name omdat zij geen eenzijdige last, maar communautaire controlemaatregelen zijn en niet ter zake van grensoverschrijding maar in het binnenland worden geheven. Voor heffingen die deel uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse heffingen geldt dat zij niet discriminatoir mogen zijn. Het belastbaar feit voor nationale goederen en goederen van elders moet hetzelfde zijn. Omdat het verschil tussen het tarief voor de aanvoermelding per binnenlands rund en het tarief voor de importmelding per buitenlands rund zijn oorzaak vindt in verschillende kostencomponenten die zijn vastgesteld volgens objectieve, onafhankelijk van de oorsprong of bestemming van runderen toegepaste criteria is geen sprake van een verboden discriminerende buitenlandse heffing. De I&R tarieven vertegenwoordigen de werkelijke kosten van de controles die krachtens het gemeenschapsrecht moeten worden verricht.
De totstandbrenging van de gemeenschappelijke marktordening voor de land- en tuinbouw heeft niet tot gevolg dat landbouwproducenten worden onttrokken aan regelingen die andere doeleinden nastreven dan die gemeenschappelijke ordening. Het verbod van iedere discriminatie tussen de producenten van de Gemeenschap betreft de door de gemeenschappelijke ordening nagestreefde doeleinden en niet de verschillende productievoorwaarden die voortvloeien uit nationale regelingen waarmee andere doeleinden worden nagestreefd.
Verweerder concludeert dat de door appellant bestreden I&R-factuur geen heffing van gelijke werking bevat, maar deel uitmaakt van een binnenlands belastingstelsel. Bij de vaststelling van de tarieven is geen sprake van een overtreding van het fiscaal discriminatieverbod omdat de tarieven naar evenredigheid met de verleende diensten zijn vastgesteld. Ook is er geen strijd met het marktordeningsrecht.
Bij het verweerschrift heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd. De vergelijking tussen aanvoertarief binnenland en aanvoertarief buitenland gaat mank doordat het aanvoertarief binnenland slechts de registratie van een nieuwe verblijfplaats betreft terwijl het invoertarief buitenland naast de registratie van de verblijfplaats ook de registratie in het I&R register omvat.
Het I&R tarief is gebaseerd op de jaarlijkse I&R begroting. Het aanvoertarief buitenland omvat de verwerking en het op naam van de rundveehouder zetten van de ID-code, het grotendeels vastleggen van de rundgegevens (geboortedatum, haarkleur, sexe en ID-code moeder) en het aanmaken van een periode van verblijf en een periode houderschap (idem als bij geboorte). Het verschil tussen het – hogere – geboortetarief en het aanvoertarief buitenland vindt zijn oorzaak in de handelingen die samenhangen met de bestelling en het aanbrengen van de oormerken aan de pasgeboren binnenlandse runderen.
De lidstaten zijn gehouden blijkens verordening (EG) 1082/2003 tot een gedegen toezicht en solide controles. Bij geïmporteerde runderen wordt na ontvangst van het dierpaspoort een controle uitgevoerd naar de juistheid van de gemelde ID-codes, wordt steekproefsgewijs en risicoafhankelijk 10% van de ingevoerde rundgegevens gecontroleerd naar juistheid van de registratie door de rundveehouder en wordt het dierpaspoort gearchiveerd. Aangezien uit ervaring blijkt dat in Nederland binnengebrachte runderen een relatief hoog risico vormen wordt 100% controle toegepast op de ID-codes van geïmporteerde runderen. Als de ID-code niet klopt zijn nauwelijks nog mogelijkheden om de diergegevens terug te koppelen naar het land van herkomst. Ook zijn bij importen minder kruiscontroles mogelijk met reeds in het I&R register aanwezige diergegevens.
Verordening (EG) 1760/2000 eist dat alle runderen, ongeacht hun herkomst, die zich op Nederlandse veehouderijen bevinden geregistreerd moeten zijn in het Nederlandse I&R systeem. De hiervoor noodzakelijke administratieve verplichtingen zijn daarom geen verplichtingen die noodzakelijkerwijs ter gelegenheid van overschrijding van een binnengrens moeten worden vervuld. Op de I&R registratie van ieder rund komt ongeacht de herkomst een registratielastendruk te rusten. Appellant selecteert een enkel onzelfstandig tariefbestanddeel uit het geheel van tarieven van het I&R tarief en duidt het dan geselecteerde tarief aan als een afzonderlijke additionele heffing op import. Het aanvoertarief binnenland betreft slechts de wijziging van de ten naam stelling van een reeds geregistreerd rund. Alle identificatie- en registratiehandelingen zijn noodzakelijk voor het bereiken van het doel van verordening (EG) 1760/2000.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt voorop dat vaststaat dat geïmporteerde vleeskalveren in vergelijking met binnenlandse vleeskalveren met een hogere I&R heffing terzake van hun aanvoer op het vleeskalverhouderijbedrijf worden belast, en dat deze hogere heffing betrekking heeft op controlehandelingen die door de overheid specifiek terzake van geïmporteerde vleeskalveren worden uitgevoerd.
Appellant betoogt primair dat een hogere heffing ten laste van importkalveren dan die ten laste van binnenlandse vleeskalveren ter zake van hun aanvoer op een vleeskalverhouderijbedrijf in strijd is met het verbod op heffingen van gelijke werking als invoerrechten. Hiertoe voert appellant aan dat het variabele tarief voor de aanvoer van buitenlandse runderen € 0,962 en voor de aanvoer van binnenlandse runderen € 0,087 bedraagt. Er is sprake van een verschil van € 0,875 per rund. Dit verschil wordt gemotiveerd met de kosten van visuele controles op de registratie van geïmporteerde runderen. Deze controles zouden ten doel hebben “de kwaliteit van de importgegevens in het I&R systeem te waarborgen”.
Het tariefverschil van € 0,875 wordt specifiek en uitsluitend, zowel qua doelstelling als qua werking ten laste van geïmporteerde runderen geheven. Dit deel is aanvullend op het algemeen geldende tarief van € 0,087 en kan daarvan scherp worden onderscheiden. Het betreft dus een afzonderlijke heffing op import. Dit wordt bevestigd doordat voor de invoer van runderen uit het buitenland rechtstreeks naar het slachthuis een tarief geldt dat gelijk is aan de aanvoer van binnenlandse runderen. Door dit tariefverschil worden uitsluitend geïmporteerde vleeskalveren getroffen. Niet van belang is dat dit tariefverschil niet in het invoerstadium maar in het stadium van aanvoer op het vleeskalverhouderijbedrijf wordt geheven. Evenmin is van belang dat het tariefverschil niet wordt geheven op geïmporteerde vleeskalveren die rechtstreeks op een slachthuis worden aangevoerd.
Het tariefverschil maakt geen deel uit van een algemeen stelsel van binnenlandse heffingen omdat het uitsluitend op geïmporteerde runderen wordt geheven. Niet van belang is dat binnenlandse runderen ter zake van hun geboorte worden belast met een heffing van € 1,98 per stuk. Dat een heffing dient ter compensatie van een last die op een gelijksoortig binnenlands product in een eerder productie- of verhandelingsstadium wordt gelegd, doet de heffing niet ontsnappen aan het verbod op heffing van gelijke werking. Evenmin is de tegenwerping gegrond dat de heffing niet slechts kalveren maar ook volwassen runderen betreft. Niet van belang is dat de heffing dient ter dekking van de kosten van controlemaatregelen, noch dat de heffing niet onevenredig is aan de werkelijke kosten van de controlemaatregelen of dat deze controlemaatregelen door het gemeenschapsrecht zijn toegelaten. Het betreft niet de tegenprestatie voor een aan de houder of importeur verleende dienst. De I&R regeling beoogt bescherming van de volksgezondheid, diergezondheid en de stabiliteit van de markt voor rundvlees en rundvleesproducten. Ook gaat het niet om een heffing ter bekostiging van maatregelen die door de Gemeenschap zijn voorgeschreven. Verordening (EG) 1760/2000 en de daarbij behorende uitvoeringsverordening (EG) 1082/2003 bevatten geen verplichting tot visuele controles, zelfs een machtiging tot dergelijke controles is niet voldoende om het tariefverschil aan het verbod op heffing van gelijke werking te onttrekken.
Subsidiair stelt appellant, uitgaande van de premisse dat het tariefverschil niet als een heffing van gelijke werking kan worden gekwalificeerd, dat de toepassing van een hogere heffing op ingevoerde goederen in strijd is met het in artikel 90 EG neergelegde discriminatieverbod. Dit geldt a fortiori voor een gedifferentieerde heffing waarbij nationale producten van de zwaarste heffing zijn uitgesloten.
Appellant stelt voorts dat het tariefverschil onverenigbaar is met het marktordeningrecht. Het tariefverschil wordt niet gerechtvaardigd door de in artikel 9 verordening (EG) 1760/2000 voorziene bevoegdheid de kosten in rekening te brengen. Systematische visuele controles zijn bovendien niet verenigbaar met het gemeenschapsrecht, slechts sporadische (incidentele of steekproef) controles zijn toegestaan.
Appellant merkt verder op dat niet ter discussie staat of verweerder kosten mag berekenen aan de gebruikers van het systeem maar alleen of op geïmporteerde runderen een hogere heffing mag worden toegepast. Alleen voor het geval het tariefverschil niet een afzonderlijke additionele heffing op import vormt, omdat zij bijvoorbeeld onlosmakelijk onderdeel van een totale tariefstructuur zou vormen, heeft appellant subsidiair tot toetsing aan artikel 90 EG geconcludeerd. Een heffing is discriminerend indien niet is uitgesloten dat ingevoerde producten zwaarder worden belast dan binnenlandse producten. De stelling dat de formaliteiten geen verband houden met grensoverschrijding is irrelevant en feitelijk onjuist. Het gaat immers om visuele controles van uitsluitend geïmporteerde runderen. De rechtspraak waarin de hoogte van het kostenverhaal en de werkelijke kosten relevant werd geacht betrof gevallen waarbij kostenverhaal om andere reden dan de hoogte aan de kwalificatie heffing van gelijke werking of discriminerende belasting kon ontsnappen. De doelstellingen van de I&R regeling zijn doeleinden die met de gemeenschappelijke marktordening in de rundvleessector worden nagestreefd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij de beoordeling van het beroep stelt het College voorop dat appellant niet heeft bestreden dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde heffingen zijn opgelegd in overeenstemming met de Regeling tarieven I&R. Het betoog van appellant strekt ertoe dat de door verweerder vastgestelde tarieven, op basis waarvan de heffingen zijn opgelegd, in strijd zijn met het recht van de Europese Unie.
5.2 Voor de beoordeling van het beroep is van belang dat verordening (EG) 1760/2000 verplicht tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen. Deze regeling omvat oormerken om dieren individueel te identificeren, gecomputeriseerde gegevensbestanden, dierpaspoorten en individuele registers op elk bedrijf. Ingevolge artikel 9 van verordening (EG) 1760/2000 kunnen de lidstaten bepalen dat de kosten die zijn verbonden aan deze regeling en aan de controles, bedoeld in titel I van deze verordening, in rekening worden gebracht aan de houders.
5.3 Wat betreft de vraag of de heffingen waarop het bestreden besluit ziet, moeten worden gekwalificeerd als een verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht dan wel als een verboden discriminerende binnenlandse belasting, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie, onder meer, arrest van het Hof van Justitie van 17 juli 1997, Haahr Petroleum, C-90/94, Jur. blz. I-4085, punt 19) de bepalingen betreffende heffingen van gelijke werking en die betreffende discriminerende binnenlandse belastingen niet cumulatief toepasselijk zijn, zodat eenzelfde heffing in het systeem van het Verdrag niet gelijktijdig tot beide categorieën kan behoren.
Een heffing kan worden gekwalificeerd als een door artikel 25 EG (thans: artikel 30 VWEU) verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht, indien het betreft een eenzijdig opgelegde geldelijke last ongeacht de benaming of structuur ervan, die wegens grensoverschrijding over goederen worden geheven en geen douanerecht stricto sensu is (onder meer arrest Haahr Petroleum, reeds aangehaald, punt 20).
Ingevolge artikel 4, lid 1, verordening (EG) 1760/2000 worden dieren, als gedefinieerd in artikel 2 van deze verordening, geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor. Dieren afkomstig uit een andere lidstaat behouden, blijkens artikel 4, lid 4, verordening (EG) 1760/2000 hun oorspronkelijke oormerk. Iedere lidstaat dient ingevolge artikel 5 verordening (EG) 1760/2000 een gecomputeriseerd nationaal gegevensbestand op te zetten waarin de identiteit van het dier, alle bedrijven op het grondgebied van de lidstaat en alle verplaatsingen van dieren worden opgenomen. Uit artikel 2 Regeling tarieven I&R blijkt dat het jaarlijks verschuldigde bedrag betrekking heeft op het voorhanden of in voorraad hebben van runderen, dat dit bedrag verschuldigd is door de houder van deze runderen en dat de hoogte van dit bedrag bestaat uit een vast bedrag per aan de houder toegekend UBN alsmede een bedrag afhankelijk van het aantal runderen waarbij onderscheid wordt gemaakt naar gelang het rund op het bedrijf van de houder is geboren, is aangevoerd vanuit Nederland of is aangevoerd uit het buitenland. De identificatie- en registratieregeling voor runderen - tot financiering waarvan het bedrag dat de houder verschuldigd is strekt - betreft alle runderen ongeacht of zij binnenslands worden geboren, worden aangevoerd of worden aangevoerd uit het buitenland hetgeen bevestigt dat, anders dan appellant betoogt, sprake is van een samenhangend stelsel van heffingen en dat de component van het verschuldigde bedrag dat betreft de aanvoer van runderen uit het buitenland, niet als bedrag in verband met deze aanvoer doch in verband met de door verordening (EG) 1760/2000 verplichte registratie van deze runderen in het nationale gegevensbestand, wordt geheven. Zoals door verweerder gesteld kan artikel 2, lid 2, aanhef en onder c, Regeling tarieven I&R ook worden gelezen als rund dat niet in Nederland is geregistreerd, omdat een rund dat is aangevoerd vanuit Nederland ingevolge de geboorte in het nationale gegevensbestand is opgenomen terzake waarvan ingevolge artikel 2, lid 2, aanhef en onder a, Regeling tarieven I&R een bedrag is verschuldigd. Ook hierdoor wordt bevestigd dat artikel 2 Regeling tarieven I&R een onderling samenhangend systeem vormt dat samenhangt met de verplichting uit hoofde van verordening (EG) 1760/200 en dat het “scherp onderscheid” dat volgens appellant kan worden gemaakt tussen het voor alle runderen geldende tarief en het voor geïmporteerde runderen geldende additionele bestanddeel, deze samenhang miskent. Uit dit een en ander blijkt dat de jaarlijks verschuldigde heffing is verschuldigd terzake van het voorhanden of in voorraad hebben van runderen ongeacht de herkomst van de runderen zodat het verschuldigde bedrag niet uitsluitend betreft ingevoerde runderen. Bovendien is van belang dat het bedrag dat berekend is op basis van het aantal runderen dat wordt aangevoerd uit het buitenland, integraal deel uitmaakt van het tarief dat de houder van de dieren jaarlijks verschuldigd is en daarnaast geen zelfstandige betekenis heeft. Deze omstandigheid brengt dan ook niet mee dat het bedrag dat is verschuldigd ter zake van het voorhanden of in voorraad hebben van één of meer runderen, een bedrag is dat is verschuldigd ter zake van grensoverschrijding zodat het verschuldigde bedrag daarom niet kan worden gekwalificeerd als een heffing van gelijke werking in het verkeer tussen de lidstaten onderling. Derhalve is de vraag aan de orde of het jaarlijks verschuldigde bedrag ter zake van het voorhanden of het in voorraad hebben van runderen, verenigbaar is met artikel 90 EG (thans: artikel 110 VWEU).
5.5 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is een belastingstelsel slechts verenigbaar met artikel 90 EG als het zodanig is ingericht dat hoe dan ook is uitgesloten dat ingevoerde producten zwaarder worden belast dan soortelijke binnenlandse producten (zie onder meer arrest van het Hof van Justitie van 17 juni 1998, Grundig Italiana, C-68/96, Jur. blz. I-3775, punt 12 en arrest van het Hof van Justitie van 3 februari 2000, C. Dounias, C-228/98, Jur. blz. I-577, punt 40). Volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie wordt artikel 90 EG geschonden als de belasting op het ingevoerde product en die op het soortgelijke nationale product op verschillende wijze en volgens verschillende modaliteiten worden berekend, waardoor het ingevoerde product, zij het slechts in sommige gevallen, hoger wordt belast (zie onder meer arrest van het Hof van 23 oktober 1997, Commissie/Griekenland, C-375/95, Jur. blz. I-5981, punten 20 en 29; arrest van het Hof van Justitie van 2 april 1998, Outokumpu, C-213/96, Jur. blz. I-1777, punt 34, arrest van het Hof van Justitie van 22 februari 2001, Gomes Valente, C-393/98, Jur. blz. I-1327, punt 21, arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004, Weigel, C-387/01, Jur. blz. I-4981, punt 67). Bijgevolg kan de Regeling tarieven I&R enkel worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 90 EG als vaststaat dat het daarin neergelegde stelsel zodanig is ingericht, dat in alle gevallen is uitgesloten dat het houden van een rund zwaarder wordt belast indien het betreft een rund aangevoerd uit een andere lidstaat dan wanneer het gaat om een rund dat is aangevoerd vanuit Nederland. De enkele omstandigheid dat belastingen op het ingevoerde product en het gelijksoortige nationale product op verschillende wijze worden berekend brengt om deze reden op zich niet reeds mee dat deze heffing onverenigbaar is met artikel 90 EG (vergelijk arrest van het Hof van 26 juni 1991, Commissie/Luxemburg, C-152/89, Jur. blz. I-3141, met name punten 20 en 21).
5.6 Het College is van oordeel dat de Regeling tarieven I&R, voor zover aan de orde, aan deze voorwaarde voldoet. Het houden van een rund anders dan afkomstig uit het buitenland wordt belast terzake van de registratie bij de geboorte van het rund en vervolgens nogmaals belast, indien het wordt aangevoerd uit Nederland. Het verschuldigde bedrag per rund bedraagt aldus € 1,980 per rund dat is geboren in Nederland maar vervolgens niet is aangevoerd bij een andere houder en € 1,980 vermeerderd met € 0,087 is € 2,067 per rund als het na de geboorte in Nederland is aangevoerd bij een andere houder in Nederland. In beide gevallen is dit bedrag hoger dan het bedrag dat in aanmerking wordt genomen terzake van het houden van een rund aangevoerd uit het buitenland, in welk geval het verschuldigde bedrag € 0,962 bedraagt. Hierbij is van belang dat de Regeling tarieven I&R niet geïsoleerd kan worden beschouwd van de verplichting van verweerder ingevolge verordening (EG) 1760/2000 om runderen die worden aangevoerd uit andere landen in het nationale gegevensbestand op te nemen, terwijl deze verordening niet in die verplichting voorziet als de betreffende runderen - na hun geboorte - zijn opgenomen in het nationale gegevensbestand van een andere lidstaat zodat verweerder zijn verplichtingen ingevolge verordening (EG) 1760/2000 zou verzaken als hij van opname in het nationale gegevensbestand zou afzien. Zowel bij geboorte als bij aanvoer van een rund uit het buitenland betreft het een eerste registratie van het betreffende rund in het nationale gegevensbestand. Het verschuldigde bedrag wordt derhalve voor nationale runderen en uit een andere lidstaat aangevoerde runderen vastgesteld volgens dezelfde, door de doelstelling van de heffing objectief gerechtvaardigde maatstaven. Hierbij is voorts van belang dat verweerder in het tarief per rund dat is aangevoerd uit het buitenland tot uitdrukking brengt dat voor opname in het nationale I&R systeem noodzakelijke gegevens (voor een deel) kunnen worden verkregen door samenwerking met beheerders van nationale gegevensbestanden in andere lidstaten en dat daardoor de registratie van runderen die in het gegevensbestand van een andere lidstaat waren opgenomen minder inspanningen van verweerder vergt dan het opnemen in het nationale systeem van runderen na hun geboorte (vergelijk arrest van het Hof van Justitie van 28 januari 1981, Kortmann, 32/80, Jur. blz. 251, punt 24).
5.7 De stelling van appellant dat het bestreden besluit in strijd is met het marktordeningsrecht, omdat het tariefverschil tussen aanvoer van runderen vanuit Nederland en aanvoer van runderen uit het buitenland niet wordt gerechtvaardigd door artikel 9 verordening (EG) 1760/2000 moet worden verworpen voor zover zij berust op het uitgangspunt dat sprake is van een heffing van gelijke werking als een invoerrecht op de gronden als hiervoor vermeld. Voor zover deze stelling berust op het argument dat aan deze bepaling niet de bevoegdheid kan worden ontleend om de kosten van de visuele controles op discriminerende wijze ten laste van de import te brengen moet zij worden verworpen omdat zij berust op de zoals hiervoor overwogen, onjuiste opvatting dat het tarief terzake van de aanvoer van runderen uit het buitenland zonder meer op één lijn kan worden gesteld met het tarief ter zake van een rund dat is aangevoerd vanuit Nederland. Voor zover appellant betoogt dat aan artikel 9 verordening (EG) 1760/2000 niet de bevoegdheid kan worden ontleend tot visuele controles op runderen aangevoerd uit het buitenland is van belang dat deze verordening, voor zover hier van belang, voor elke lidstaat de verplichting bevat tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen. Deze regeling beoogt onder meer de traceerbaarheid van deze dieren en rundvleesproducten te verbeteren (overwegingen 4, 5 en 8 van de preambule verordening (EG) 1760/2000). Ter bereiking van deze doelstelling is het absoluut noodzakelijk dat de identificatie- en registratieregeling voor runderen steeds volledig doeltreffend en betrouwbaar is, met name om de bevoegde autoriteit in staat te stellen bij uitbraak van een dierziekte de herkomst van en dier snel te traceren en onmiddellijk de nodige maatregelen te treffen ter vermijding van elk risico voor de volksgezondheid (arrest van het Hof van Justitie van 24 mei 2007, Schonewille-Prins, C-45/05, Jur. blz. I-3997, punt 41). Artikel 22, lid 1, verordening 1760/2000 verplicht lidstaten de nodige maatregelen te nemen om de naleving van deze verordening te garanderen. Ingevolge artikel 22, lid 6, verordening (EG) 1760/2000 heeft de Commissie bij verordening (EG) 1082/2003 nadere bepalingen ter uitvoering van dit voorschrift vastgesteld. In verordening (EG) 1082/2003 is bepaald dat de in de identificatie- en registratieregeling voor runderen vastgestelde controles voldoen aan de in artikelen 2 tot en met 5 van deze verordening vastgestelde minimumpeilen om een passende uitvoering van de identificatie- en registratieregeling voor runderen te garanderen (artikel 1 en overweging 2 van de preambule, verordening (EG) 1082/2003). Uit het samenstel van deze bepalingen blijkt dat lidstaten verplicht zijn alle nodige maatregelen te nemen om te komen tot een effectieve identificatie- en registratieregeling. Deze verplichting is niet beperkt tot hetgeen is geëxpliciteerd in verordening (EG) 1082/2003 aangezien hierin slechts is vastgelegd het minimale peil van de nodige maatregelen. Lidstaten zijn verplicht maatregelen vast te stellen die nodig zijn voor een regeling die steeds volledig doeltreffend en betrouwbaar is, ook indien zij uitgaan boven het peil dat is voorzien in verordening (EG) 1082/2003. De werkzaamheden die verweerder verricht terzake van runderen aangevoerd uit het buitenland zijn dus niet vanwege de omstandigheid dat zij niet uitdrukkelijk zijn voorzien in verordening (EG) 1082/2003 in strijd met deze verordening of anderszins ontoelaatbaar. Niet is aannemelijk geworden dat de bedoelde werkzaamheden in redelijkheid niet zouden kunnen worden aangemerkt als maatregelen die nodig zijn om de naleving van verordening (EG) 1760/2000 te garanderen zodat het College niet aannemelijk acht dat het betreft maatregelen waartoe de lidstaat ingevolge artikel 22 verordening (EG) 1760/2000 niet gehouden was. Aangezien deze verplichting deel uitmaakt van het toepasselijke marktordeningsrecht en verordening (EG) 1760/2000 uitdrukkelijk bepaalt dat lidstaten de kosten verbonden aan de identificatie- en registratieregelingen en aan de bedoelde controles in rekening kunnen brengen aan de houders, is het College van oordeel dat de stelling dat het in rekening brengen van deze kosten in strijd zou zijn met het marktordeningsrecht, ongegrond is.
5.8 Het beroep moet derhalve ongegrond worden verklaard.
5.9 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2010.
de voorzitter is verhinderd w.g. A. Graefe
de uitspraak te ondertekenen