Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/24 12 mei 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, appellante,
gemachtigde: P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma bedrijfsadvies v.o.f,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 januari 2008, per fax bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 december 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 4 oktober 2007, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag 2006 van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 15 februari 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 14 maart 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op verzoek van het College heeft verweerder bij brief van 27 oktober 2008 het verweerschrift aangevuld.
Bij brief van 18 november 2008 heeft appellante hierop gereageerd en nadere stukken toegezonden.
Bij brief van 24 november 2008 is namens het College opnieuw om nadere informatie verzocht. Bij brief van 4 december 2008 heeft verweerder een verdere aanvulling van het verweerschrift toegezonden.
Bij brief van 25 augustus 2009 heeft appellante er op gewezen dat zij de lange duur van de behandeling als zeer belastend ervaart. Bij brief van 28 augustus 2009 is namens het College meegedeeld dat en waarom behandeling op korte termijn niet haalbaar is.
Op 14 april 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Bij die gelegenheid hebben partijen zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens is C ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 34
Toepassing
(…)
2. De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.
De Commissie kan via de procedure van artikel 144, lid 2, toestemming geven om voor bepaalde zones waar de normale data onhaalbaar zijn door uitzonderlijke klimaatomstandigheden in plaats van 15 mei een latere datum vast te stellen.
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)”
Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 12
Aanvragen
(…)
4. De in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling toe te wijzen toeslagrechten worden slechts definitief vastgesteld, indien een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling is ingediend overeenkomstig artikel 34, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
(…)
7. Een lidstaat mag beslissen dat de in lid 4 bedoelde aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslagrechten op hetzelfde moment mag worden ingediend als de aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling.”
Artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luid ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(….)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging met 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.”
De considerans van Verordening (EG) nr. 796/2004 vermeldt onder meer:
“Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijzigingen van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. Daarom moet worden bepaald binnen welke termijnen een te late indiening nog aanvaardbaar is. Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.”
De Regeling luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
5. De verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 55, eerste lid, wordt tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het eerste lid, indien de landbouwer deze laatste aanvraag niet dan wel na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn heeft ingediend, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toekenning van toeslagrechten in aanmerking te komen.
6. Voor de toepassing van deze regeling wordt de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het vijfde lid, behandeld als een aanvraag die is ontvangen op 9 juni 2006.
Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
(…)”
Het vijfde en zesde lid van artikel 11 zijn toegevoegd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 28 maart 2007, nr. TRCJZ/2007/972, houdende wijziging van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 en zij werken terug tot en met 1 april 2006.
De toelichting bij deze wijziging van de Regeling vermeldt ondermeer:
“Met de onderhavige wijziging wordt in de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 een voorziening ingevoegd die inhoudt dat als er geen initiële aanvraag is, maar wel een gecombineerde data-inwinning (GDI) waaruit onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toeslagrechten in aanmerking te komen, de GDI tevens aangemerkt wordt als een aanvraag toeslagrechten. Ook indien de initiële aanvraag te laat is ingediend, wordt de GDI tevens aangemerkt als een aanvraag om toeslagrechten. Met deze voorziening wordt voorkomen dat landbouwers waarvan uit de GDI blijkt dat zij toeslagrechten wilden hebben tot in lengte van dagen door het ontbreken van een initiële aanvraag van bedrijfstoeslag zijn uitgesloten. Dit sluit aan bij de in artikel 12, zevende lid, van verordening 795/2004 opgenomen mogelijkheid om de aanvraag uitbetaling voor 2006 en de initiële aanvraag te integreren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft van appellante op 12 mei 2006 het formulier Gecombineerde opgave 2006 ontvangen. Met dit formulier heeft appellante onder meer te kennen gegeven dat zij haar toeslagrechten in het jaar 2006 wenst te gebruiken. Het formulier is door het administratiekantoor dat de opgave verzorgde verzonden in een enveloppe waarin zich ook aanvragen en opgaven van andere ondernemers bevonden.
- Blijkens zijn aantekening op de aanbiedingsbrief van 11 mei 2006 heeft D, werkzaam bij het administratiekantoor, op 31 mei 2006 geïnformeerd naar de ontvangst van het pakket bij Dienst Regelingen. Hem is medegedeeld dat de Gecombineerde opgave van E was ontvangen. Hieruit is door appellante geconcludeerd dat het gehele pakket was ontvangen.
- In januari 2007 heeft verweerder appellante naar aanleiding van haar verzoek om informatie telefonisch meegedeeld dat geen initiële aanvraag was ontvangen.
- Appellante heeft bij brieven van 16 en 30 januari 2007 verweerder een lijst van agrarische ondernemers toegezonden van wie de aanvragen in dezelfde enveloppe waren verzonden, alsmede nadere gegevens omtrent die aanvragen.
- Bij brief van 23 februari 2007 heeft verweerder appellante het volgende meegedeeld:
“U heeft in de Gecombineerde opgave uitbetaling gevraagd van uw toeslagrechten. Vóór die tijd moest u eenmalig vaststelling toeslagrechten aanvragen. Deze aanvraag vaststelling heb ik niet of te laat van u ontvangen. In deze brief staat wat voor u de gevolgen zijn.
1. Geen aanvraag vaststelling toeslagrechten van u ontvangen.
U heeft nog geen bericht van ons ontvangen, omdat u een aanvraag vaststelling toeslagrechten moest indienen.
Beslissing op verzoek uitbetaling
Ik beschouw uw aanvraag voor uitbetaling als aanvraag voor de vaststelling van toeslagrechten. Reden hiervoor is dat de Gecombineerde opgave op tijd door DR is ontvangen. Daaruit blijkt dat u wel de intentie had om toeslagrechten aan te vragen.
U heeft hiervan niet eerder bericht gehad omdat Brussel het ons niet toestond aan u rechten toe te kennen. U moest immers de Initiele aanvraag doen. Na een goede lobby van de minister is het gelukt dat we bij u toch toeslagrechten mogen vaststellen. Dit houdt in dat u de komende jaren beschikt over rechten en deze kan laten uitbetalen.
Wel een korting
U wordt wel gekort op de uitbetaling, omdat u geen aanvraag voor vaststelling toeslagrechten heeft ingediend. Voor het jaar 2006 wordt de maximale korting berekend. Deze korting is gelijk aan de korting die u had gekregen als u de aanvraag op de laatste dag van de kortingsperiode had ingediend. De kortingsperiode liep van 16 mei t/m 9 juni 2006. Er geldt een korting van 3% per werkdag, dit komt dan neer op 51% korting op de uitbetaling van uw toeslagrechten.
(…)”
- Bij besluit van 4 oktober 2007 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2006 vastgesteld.
- Hiertegen heeft appellante een bezwaarschrift ingediend. Bij het bezwaarschrift was onder meer een lijst gevoegd van de stukken die zich in het postpakket zouden hebben bevonden.
- Blijkens een telefoonnotitie van 19 september 2007 heeft een medewerkster van verweerder op die datum gesproken met C, ten tijde van belang eveneens werkzaam bij genoemd administratiekantoor. Door C is blijkens die notitie aangegeven dat twee initiële aanvragen door haar met 17 andere nummers zijn opgestuurd naar Dienst Regelingen te Assen.
- Bij brief van 29 oktober 2006 heeft D aan verweerder een verklaring toegezonden, onder meer inhoudend dat hij heeft vastgesteld dat de aanvraag van appellante en de inventarislijst zich in het postpakket bevonden.
- Op 11 december 2007 heeft naar aanleiding van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is - samengevat - het volgende overwogen.
Voor de bepaling of een aanvraag tijdig is ingediend gaan de Regeling en de daaraan ten grondslag liggende verordeningen uit van de ontvangsttheorie. Dat houdt in dat de datum van ontvangst van een aanvraag bepalend is voor de tijdigheid hiervan. De indiener van een aanvraag draagt in beginsel het risico dat zijn geschrift de geadresseerde bereikt. Verweerder wijst in dit verband op de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 11 november 2004 in de zaak Toeters en Verberk (zaak C-171/03 , Jur. 2004, blz. I-10945). Appellante heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de aanvraag tijdig is verzonden. Dat de initiële aanvraag tijdig is ontvangen blijkt ook niet uit de brief van 11 mei 2006, de lijst van verzonden stukken en de verklaring van D. Uit het op 31 mei 2006 met Dienst Regelingen gevoerde telefoongesprek blijkt slechts de ontvangst van enkele andere in de lijst opgenomen stukken.
De situatie van appellante kan niet worden aangemerkt als een overmachtssituatie. Het voldoen aan voorwaarden voor steuntoekenning, inclusief de indiening van de aanvraag, valt onder de verantwoordelijkheid van de ondernemer. Het risico dat de aanvraag de geadresseerde niet bereikt komt voor rekening van de aanvrager.
Een beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel kan evenmin slagen. Verwezen wordt naar het arrest van het Hof van Justitie van 26 april 1988 in de zaak Krücken (zaak 316/86, Jur. 1988, blz. 2213) waarin is geoordeeld dat geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan tegen een duidelijke bepaling van het gemeenschapsrecht. Een handeling van een nationale instantie, welke is belast met de toepassing van het gemeenschapsrecht, die strijdig is met dit gemeenschapsrecht, kan geen gewettigd vertrouwen op een met het gemeenschapsrecht strijdige behandeling doen ontstaan.
Terecht is een korting van 3% per werkdag wegens het niet indienen van een initiële aanvraag toegepast.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, onder overlegging van verklaringen van D en C, naar voren gebracht dat haar initiële aanvraag deel uitmaakte van een pakket dat was samengesteld uit een aantal aanvragen en gecombineerde opgaven en dat, nadat het door genoemde medewerkers was gecontroleerd, op 11 mei 2006 in één enveloppe is verzonden aan Dienst Regelingen te Groningen. Appellante gaat er van uit dat de ontbrekende stukken bij de Dienst Regelingen zijn zoekgeraakt. Uit de telefonische mededelingen van medewerkers van Dienst Regelingen op 31 mei 2006 en 19 september 2006 blijkt dat het postpakket, waarin zich een inventarislijst bevond, door verweerder is ontvangen. De korting van 51% is daarom ten onrechte toegepast.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voor het College staat ter beoordeling of verweerder zich bij de uitbetaling bedrijfstoeslag 2006 op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat door appellante niet voor 9 juni 2006 een initiële aanvraag is ingediend.
Na bestudering van de stukken en kennisneming van het verhandelde ter zitting kan het College deze vraag slechts bevestigend beantwoorden. Uitgangspunt is dat, zoals is overwogen in de eerder genoemde uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak C-171/03, een aanvraag pas is ingediend nadat zij door het bestuursorgaan is ontvangen. Op grond van de stukken kan worden vastgesteld dat enige initiële aanvragen en gecombineerde opgaven uit het door het administratiekantoor op 11 mei 2006 verzonden postpakket op 12 mei 2006 de Dienst Regelingen te Assen hebben bereikt, echter niet dat daartoe ook de initiële aanvraag van appellante behoorde. Evenmin kan uit de beschikbare gegevens de conclusie worden getrokken dat zich in het postpakket de inventarislijst bevond. De achteraf opgestelde verklaringen van C en D zijn daarvoor niet toereikend. Ook uit de overgelegde telefoonnotities van gesprekken met medewerkers van de Dienst Regelingen blijkt niet dat deze medewerkers de ontvangst van de inventarislijst erkennen. Hetgeen door appellante is aangevoerd heeft het College dan ook niet tot de overtuiging kunnen brengen dat verweerders vaststelling dat geen aanvraag is ontvangen geen stand kan houden.
5.2 Met betrekking tot het beroep van appellante op overmacht overweegt het College het volgende.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. 2002, I-6453) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Naar het oordeel van het College is appellante er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat zodanige omstandigheden zich in dit geval hebben voorgedaan.
5.3 Bij gebreke van een voor 9 juni 2006 ingediende initiële aanvraag toeslagrechten heeft verweerder, omdat wel tijdig een Gecombineerde opgave was ingediend, in het geval van appellante toepassing mogen geven aan artikel 11, vijfde en zesde lid, van de Regeling. Het College heeft in zijn uitspraak van 21 januari 2010 AWB 07/654 (www.rechtspraak.nl, LJN BM1535) geoordeeld dat verweerder in die situatie bevoegd is een korting toe te passen op basis van de fictie dat de aanvraag op 9 juni 2006 is ingediend. Verweerder heeft derhalve, gelet op artikel 21bis van Verordening 796/2004, terecht op de bedrijfstoeslag 2006 van appellante een korting van 51% toegepast.
5.4 Appellante heeft ter zitting nog betoogd dat verweerder in haar geval een kennelijke fout aanwezig had moeten achten en haar om die reden in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag alsnog in te dienen. Appellante ziet er evenwel aan voorbij, dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend. In dit geval, zo volgt uit het voorgaande, is geen (tijdige) initiële aanvraag toeslagrechten ingediend. Weliswaar is de door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave met toepassing van voormeld artikel 11, vijfde en zesde lid aangemerkt als fictieve aanvraag toeslagrechten, maar deze Gecombineerde opgave bevatte geen tegenstrijdigheid.
5.5 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
5.6 Appellante heeft in haar brief van 25 augustus 2009 geklaagd over de lange duur van de procedure. Voor zover zij daarmee beoogd heeft te stellen dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden overweegt het College als volgt.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van belang de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de appellant gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.
Naar het oordeel van het College is in beginsel een totale lengte van de procedure – voor de behandeling van het bezwaar en vervolgens het beroep bij het College – van drie jaar nog redelijk te noemen. Het College stelt vast dat de onderhavige procedure vanaf de indiening van het bezwaarschrift op 10 oktober 2007 tot aan de dag van deze uitspraak ongeveer twee jaar en zeven maanden heeft geduurd, waarvan twee jaar en vijf maanden voor rekening van het College komen. De totale lengte van de procedure is evenwel korter dan drie jaar, zodat de redelijke termijn niet is overschreden.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.S.J. Albers in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2010.
w.g. C.M. Wolters w.g. F.W. du Marchie Sarvaas